Mario Marcel ILPES Noviembre 2006

Presentación del tema: "Mario Marcel ILPES Noviembre 2006"— Transcripción de la presentación:

1 Mario Marcel ILPES Noviembre 2006
El marco macroeconómico del presupuesto y las reglas de política fiscal Mario Marcel ILPES Noviembre 2006

2 CONTENIDO Marco macroeconómico del presupuesto
Leyes de responsabilidad fiscal y reglas de política La Regla de Superávit Estructural en Chile 4. Evaluación ILPES 2006 9/18/2018

3 Marco macroeconómico del presupuesto

4 Marco macroeconómico del presupuesto
El presupuesto es el principal instrumento para la aplicación de la política fiscal Dos componentes del presupuesto: Ingresos estimados Gastos comprometidos El impacto macroeconómico del presupuesto está determinado por su incidencia sobre la demanda interna, dependiente de: El balance de ingresos y gastos (deficit/superavit) La composición de ingresos y gastos, por distintos efectos sobre demanda interna Con la autonomización de los bancos centrales y la apertura comercial y de capitales, la política fiscal es el principal instrumento de política macro bajo control del gobierno El presupuesto es un determinante del balance macro y un producto de éste ILPES 2006 9/18/2018

5 Marco macroeconómico del presupuesto
El marco de gastos debe estar determinado por ciertos objetivos de política macro Objetivos de política macro también deberían reflejarse en la estructura de ingresos y gastos: Ingresos: impuestos directos vs. indirectos Gastos: gastos corrientes e inversión; intereses vs. gastos en programas Ambos: descalce de monedas Balances y composición del gasto tienen efectos intertemporales a través de sus efectos sobre stocks de activos y pasivos fiscales Política fiscal no se agota necesariamente en el presupuesto, componente discrecional limitado ILPES 2006 9/18/2018

6 Marco macroeconómico del presupuesto en códigos de transparencia fiscal
FMI-Manual de Transparencia Fiscal En la documentación presupuestaria deberán especificarse los objetivos de la política fiscal, el marco macroeconómico, las políticas en que se fundamenta el presupuesto y los principales riesgos fiscales detectables Deberá presentarse una declaración de objetivos de política fiscal y una evaluación de la viabilidad fiscal, que sirvan de marco para el presupuesto anual Deberán especificarse claramente las normas fiscales que se hayan adoptado El presupuesto anual deberá prepararse y presentarse en un marco macroeconómico cuantitativo integral y coherente; asimismo, deberán incluirse los supuestos principales en que se basa el presupuesto ILPES 2006 9/18/2018

7 Marco macroeconómico del presupuesto en códigos de transparencia fiscal
OECD Best Practices for Budget Transparency (2001) Informe pre-presupuestario: el informe debe establecer explícitamente los objetivos de política fiscal de largo plazo del gobierno y las intenciones económicas y de política fiscal para el próximo presupuesto y, por lo menos, los dos años siguientes Supuestos económicos: Las desviaciones respecto de las proyecciones de los supuestos macroeconómicos básicos que subyacen al presupuesto son los principales riesgos fiscales Todos los supuestos macroeconómicos claves deben ser revelados explícitamente. Esto incluye la proyección del crecimiento del PIB, la composición del crecimiento del PIB, las tasas de empleo y desempleo, la cuenta corriente, la inflación y las tasas de interés Debería hacerse un análisis de sensibilidad sobre el impacto que tendrían sobre el presupuesto los cambios en supuestos macroeconómicos claves ILPES 2006 9/18/2018

8 Presupuestos como corte seccional de finanzas públicas
2006 $ Tiempo ILPES 2006 9/18/2018

9 La política fiscal no se agota en el presupuesto
public policies SOE Subnationals: 2% SOEs 6% Govt mandated Social services 11% 41% GDP Off-budget 2% Budget 20% Discretionary Spending 4% ILPES 2006 9/18/2018

10 Importancia de marco macroeconómico
Códigos de buenas prácticas en transparencia fiscal resaltan importancia de conocimiento apropiado del marco macroeconómico del presupuesto Sin embargo, marco macro y agregados fiscales pueden cambiar en el transcurso del año por factores distintos de la política fiscal Ejemplos: Actividad económica – recaudación tributaria Tasas de interés – gasto en intereses Tipo de cambio Inflación Precios de commodities Desempleo Cuando esto ocurre, surge la dificultad para identificar dirección de política fiscal ILPES 2006 9/18/2018

11 Finanzas públicas y ciclo económico
Estudios realizados en AL muestran grandes cambios (hasta 30%) en gastos como respuesta a cambios en escenario macro (“gastos contingenciados” en Brasil) Finanzas públicas pueden tener comportamiento procíclico o contracíclico, dependiendo de si balance sigue o compensa (desde el punto de vista de la demanda interna) las fluctuaciones en el ciclo económico Si ingresos fiscales siguen el ciclo económico, actúan como “estabilizador automático” de la demanda interna Si gasto se mantiene constante, finanzas públicas actúan contracíclicamente Si gasto público se expande o se adoptan medidas para reducir recaudación tributaria en períodos de contracción económica, política fiscal es contracíclica Si gasto público se contrae o se adoptan medidas para incrementar recaudación tributaria en período de contracción económica, política fiscal es procíclica ILPES 2006 9/18/2018

12 Indicadores de politica fiscal
Balance presupuestario es medición ex post de la operación financiera del sector público en el año En la realidad, compuesto de: Decisiones discrecionales de política Factores de largo plazo (“arrastre”) Factores exógenos Factores endógenos (servicio deuda) Para extraer conclusiones sobre política, separar componentes exógenos y transitorios del componente discrecional o de política Separación reflejada es un indicador simple y comprensible para el público en general, equivalente a balance convencional ILPES 2006 9/18/2018

13 Objetivos de los indicadores de politica fiscal
Identificar la política fiscal: dirección en que se orientan las decisiones de la autoridad Evitar sesgo procíclico en el manejo de las finanzas públicas: problema con balances predeterminados en el ciclo Evaluar el impacto macroeconómico de la política fiscal: expansiva o contractiva, procíclica o contracíclica Asegurar continuidad y estabilidad en el manejo de las finanzas públicas: factores permanentes vs. transitorios Reforzar la disciplina fiscal: manejo de holguras y restricciones ILPES 2006 9/18/2018

14 Indicadores alternativos de politica fiscal
Kaldor (1944) E.Cary Brown (1956) Balance de Pleno Empleo (USA, 1960´s) Leverage Fiscal, Musgrave (1964) Gramlich (1968) Efecto Discrecional del Presupuesto, Hansen (1969) Superavit Ponderado Estandarizado, Blinder y Solow (1973) Presupuesto Cíclicamente Ajustado, De Leeuw y Holloway (1983) Biswas et.al. (1985) Presupuesto Estructural, OECD (1984) Presupuesto Estructural, FMI, 1990´s Efecto Cíclico del Presupuesto, Derburg (1975) Impulso Fiscal, FMI (1986) Margen Presupuestario Estructural, Holanda, Lotz (1971) Blanchard et.al. (1990) ILPES 2006 9/18/2018

15 Balance estructural FMI
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16 Balance cíclicamente ajustado OCDE
Reino Unido: Balance efectivo y cíclicamente ajustado como % del PIB, ILPES 2006 9/18/2018

17 Indicadores y formulacion de la politica fiscal
Dirección de la política fiscal e impacto macroeconómico: problemas con dependencia de modelos limita a medición de estímulo inicial a la demanda. Indicadores muestran una parte de los determinantes del impacto fiscal en la economía (ejemplo: estabilizadores automáticos) Profundidad analítica: objetivo es mejorar información contenida en indicador uniparamétrico, no agotar análisis de política fiscal. Indicadores de política fiscal son construcciones prácticas, asentados en los problemas concretos de la formulación y ejecución de la política fiscal en un medio político. Indicadores no están asociados a ninguna escuela de pensamiento económico en particular. ILPES 2006 9/18/2018

18 Leyes de responsabilidad fiscal y reglas de política

19 Leyes de responsabilidad fiscal y reglas de política fiscal
Desde hace varias décadas diversos países y estados de países federales han optado por basar marco del presupuesto en una regla de política fiscal Fundamentos: Imponer disciplina fiscal Conducir ajuste fiscal intertemporal Reducir incertidumbre de agentes económicos Anticipar beneficios de la disciplina fiscal Extender horizonte de programación de las finanzas públicas Más recientemente se han popularizado en contexto de: Leyes de responsabilidad fiscal Unión monetaria Respuesta a shocks financieros externos ILPES 2006 9/18/2018

20 Tipos de reglas fiscales
Basadas en flujos Presupuesto efectivo balanceado Límites a déficit fiscal Meta de superavit primario Balance estructural (cíclicamente ajustado) Crecimiento del gasto Basadas en stocks Límite a deuda pública Balance permanente ILPES 2006 9/18/2018

21 Ejemplos de reglas fiscales
Gramm-Rudman-Hollings: metas de balance federal USA Ecuador: crecimiento de gasto primario 3,5% real anual Tratado de Maastrich UME: Deficit no superior a 3,5% PIB Deuda no superior a 60% PIB Presupuesto balanceado a lo largo del ciclo Regla de Oro de Reino Unido: Endeudamiento sólo para financiar inversión Deuda en torno a 40% PIB a lo largo del ciclo Chile: superavit estructural 1% PIB (también metas estructurales en Suiza, Suecia y Nueva Zelanda) ILPES 2006 9/18/2018

22 Requisitos de una buena regla de política fiscal (Buiter)
Simplicidad Representatividad Asegurar solvencia fiscal Relacionar gobierno general consolidado y Banco Central Neutralidad respecto a tamaño del estado Evitar comportamiento procíclico de las finanzas públicas Racionalidad de largo plazo Credibilidad Verificable Sancionable ILPES 2006 9/18/2018

23 La Regla de Superávit Estructural en Chile

24 La regla de superavit estructural
A contar de 2001 el gobierno central generará anualmente un superavit estructural equivalente a un 1% del PIB El balance estructural del sector público refleja el balance presupuestario que se produciría si el producto evolucionara de acuerdo a su tendencia y si el precio del cobre fuera el de mediano plazo. Se trata, por lo tanto, de un balance ajustado por el efecto del ciclo de actividad económica y del precio del cobre. ILPES 2006 9/18/2018

25 Descomponiendo la regla de superavit estructural
Tipo de regla: Impone límite al gasto a partir de un indicador de balance Base de la regla: Se basa en un indicador de balance estructural, apoyado en extensa literatura sobre indicadores fiscales, metodología conocida internacionalmente, modificada para incorporar comportamiento del precio del cobre Indicador base es monitoreable periódicamente Regla presupuestaria: cobertura gobierno central, base anual Indicador base separa componentes cíclicos del presupuesto; meta estructural permite operación contracíclica de las finanzas públicas Meta: superávit estructural de 1% del PIB Marco institucional: regla está respaldada por compromiso político e instituciones (comités de expertos), no por legislación ILPES 2006 9/18/2018

26 ¿Por que el balance estructural?
De las diversas bases de formulación se optó por la de balance estructural porque: Aísla efecto del ciclo sobre las finanzas públicas, permite operación contracíclica del presupuesto Metodología conocida, legitimada y aplicada ampliamente por FMI y OECD Proporciona indicador medible en cada etapa del ciclo presupuestario y el ciclo económico ILPES 2006 9/18/2018

27 PIB y recaudacion tributaria
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28 Volatilidad del precio del cobre
Revisiones de crecimiento regional Se han revisado marcadamente las proyecciones privadas y públicas En este marco Chile también ha debido modificar sus proyecciones Sin embargo, el desempeño de Chile continúa siendo sobresaliente en el contexto latinaméricano (gráfico) ILPES 2006 9/18/2018

29 Impacto sobre el presupuesto
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30 Componente cíclico del presupuesto 1987-1999
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31 Requerimientos de indicador de balance estructural
Entre las condiciones que permiten construir este indicador en Chile se cuentan: Base tributaria amplia, sistema tributario simple Bajos niveles de endeudamiento, indexación de sistema tributario Todo ello hace que el ciclo económico dé cuenta de la parte mas importante de los factores exógenos que actúan sobre el presupuesto ILPES 2006 9/18/2018

32 Definición balance estructural
El balance estructural del sector público refleja el balance presupuestario que se produciría si el producto evolucionara de acuerdo a su tendencia y si el precio del cobre fuera el de mediano plazo. Se trata, por lo tanto, de un balance ajustado por el efecto del ciclo de actividad económica y del precio del cobre. Indicador no recoge sólo discrecionalidad, sino también factores exógenos absorbibles. Por sí mismo no involucra regla de política, sino que sirve de base para establecerla. Al buscar separar el componente de política en el presupuesto, para efecto del análisis macro, se requiere cobertura que refleje ámbito de decisiones de política y foco macro. Esto es, gobierno central (excluye municipalidades, universidades, empresas públicas, Banco Central y Banco del Estado) ILPES 2006 9/18/2018

33 Definición balance estructural
Bs,t = Balance Estructural en el período t. BAt = Balance Ajustado en el período t Tt = Ingresos Tributarios Netos e Imposiciones Previsionales T*t = Ingresos Tributarios Netos e Imposiciones Previsionales Estructurales Yt = Producto Interno Bruto Efectivo Y*t = Producto Interno Bruto Potencial ICt = Ingresos del Cobre Netos Efectivos ICs,t = Ingresos del Cobre Netos Estructurales ILPES 2006 9/18/2018

34 Ajustes cíclicos Estimación PIB tendencial a través del método estándar FMI-OECD. Estimación Función de ProducciónY = A KL Estimación del Nivel de Tendencia de los Insumos (Comité de Expertos Externos) Estimación Precio del Cobre de Largo Plazo (Comité de Expertos Externos) Ajuste de ingresos tributarios y previsionales a variables de largo plazo ( elasticidad producto estimada de 1.05) Ajuste de ingresos del cobre de acuerdo a la brecha entre el precio del cobre y su precio de largo plazo Resta de efectos cíclicos sobre ingresos No se considera componente cíclico de los gastos ILPES 2006 9/18/2018

35 Ajuste cíclico precio del cobre
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36 Ajuste cíclico PIB (Brecha PIB efectivo respecto a PIB tendencial)
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37 La regla de politica y la formulacion del presupuesto
ESTIMACION PIB EFECTIVO ESTIMACION PIB POTENCIAL BRECHA PIB POT/ EFECTIVO ESTIMACION INGRESOS TRIBUTARIOS INGRESOS COBRE ESTIMADOS OTROS INGRE- SOS ESTIMADOS BRECHA PRECIO COBRE CP/LP AJUSTES CONTABLES INGRESOS TRIB. ESTRUCTURALES INGRESOS COBRE ESTRUCTURALES OTROS INGRESOS AJUSTADOS INGRESOS ES- TRUCTURALES META BALANCE ESTRUCTURAL LIMITE GASTO EFECTIVO AJUSTES CONTABLES ILPES 2006 GASTO ESTRUCTURAL 9/18/2018

38 ¿Por qué superávit de 1% del PIB?
Provisionar fondos para hacer frente a compromisos y pasivos contingentes: garantías de tráfico en concesiones pensiones mínimas garantía de depósitos Déficit del Banco Central (estable y decreciente en torno al 1% del PIB) Vulnerabilidad externa y “pecado original” de economías emergentes Financiamiento fiscal de recursos naturales no renovables (cobre) ILPES 2006 9/18/2018

39 HITOS FUNDAMENTALES Mayo 2000: Presidente anuncia la adopción de regla de superavit estructural Septiembre 2001: Ministerio de Hacienda publica documento técnico, “Balance Estructural del Gobierno Central. Metodología y Estimaciones para Chile: ” Agosto 2001: se crea comité consultivo del precio del cobre de largo plazo Agosto 2002: se crea comité consultivo de PIB tendencial Julio 2002: revisión metodología para estimar PIB tendencial Febrero 2004: migración hacia estadísticas fiscales de acuerdo a MEF 2001 Agosto-diciembre 2005: incorporación ajuste cíclico por tributación minera privada y precio del molibdeno ILPES 2006 9/18/2018

40 PIB tendencial, estimaciones distintos años
EVOLUCION ESTIMACIONES PIB TENDENCIAL PIB tendencial, estimaciones distintos años Modificación en metodología ILPES 2006 9/18/2018

41 EVOLUCION ESTIMACIONES PRECIO DEL COBRE DE LARGO PLAZO (Usc/lb)
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42 AJUSTES INTRAANUALES En 2003 se realizan ajustes debido a tres factores que incididieron negativamente sobre los ingresos fiscales: Un resultado más negativo de la operación renta La reducción en las ventas físicas de CODELCO en toneladas, que significa que por una decisión de la empresa el fisco reciba menos traspasos La entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea a partirde febrero, que significa menor recaudación tributaria, y por lo tanto menores ingresos por razones ajenas al ciclo. Los tres factores anteriores representaron un menor nivel de ingresos para el gobierno central equivalente a US$ 420 millones de dólares, efectuándose un ajuste equivalente en el nivel del gasto. En 2005 se incrementa el gasto en US$ 600 millones, para compensar mayores ingresos estructurales. ILPES 2006 9/18/2018

43 Gasto del Gobierno Central Presupuestario (Millones de pesos de 2005)
AJUSTES INTRAANUALES EN EL GASTO Gasto del Gobierno Central Presupuestario (Millones de pesos de 2005) ILPES 2006 9/18/2018

44 EN SINTESIS... Regla de política asumida voluntariamente, autoimpuesta pese a alta jerarquización de institucionalidad presupuestaria Regla original, evita prociclicalidad de la política fiscal Regla exigente, meta de superávit estructural Aplicación de la regla ha privilegiado rigurosidad en cumplimiento de metas, para asegurar credibilidad Para asegurar credibilidad se ha ido fortaleciendo marco analítico e institucional y ajustando el gasto dentro el año para cumplir la meta ILPES 2006 9/18/2018

45 Evaluación

46 BALANCE GOBIERNO CENTRAL 1987 – 2006P Porcentaje del PIB
Promedio B Ef. = 1,47 Promedio BE = 0,17 Promedio B Ef. = 0,88 Promedio BE =0,84 ILPES 2006 9/18/2018

47 INGRESOS ESTRUCTURALES GOBIERNO CENTRAL 1987-2006P MM $ 2005
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48 GASTO EN INTERESES GOBIERNO CENTRAL (P) (como porcentaje del gasto público total y como porcentaje del PIB) ILPES 2006 9/18/2018

49 IMPACTO MACROECONOMICO
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50 CAPACIDAD CONTRACICLICA Brecha Balance Efectivo/ Balance Estructural y Variación del PIB, (p) ILPES 2006 9/18/2018

51 Episodio de finanzas públicas procíclicas en América Latina, (Cambios en el saldo global cíclicamente ajustado y brecha de PIB) Chile1 1 Corresponde a un ejercicio complementario realizado para observar donde se ubicaría Chile en el período Se aprecia que Chile en ese período la brecha respecto del PIB tendencial fue en torno a 4%, y el balance cíclicamente ajustado casi no varió. Fuente: ILPES, elaborado para un conjunto de países, en diferentes episodios durante el período ILPES 2006 9/18/2018

52 Riesgo País Chile y América Latina 1999 - 2004
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53 Riesgo país sin regla y con regla
Riesgo País Antes de la Regla Fiscal Riesgo país Con Regla Fiscal ILPES 2006 9/18/2018

54 REGLA FISCAL Y RIESGO SOBERANO: ANALISIS ECONOMETRICO
RChile = 7 , 63 - , 028 * RArgent + , 29 * RBrasil + , 16 * Libor - 1 , 17 * Re gla + 37 , 52 * D _ 2000 t t t t t t (3,19) (-3,28) (9,74) (5,96) (-11,28) (8,18) - 25 , 77 * D _ 2001 + 25 , 65 * D _ 2003 t t -4,35) (5,17) RCHilet = Variación en 12 meses del riesgo país de Chile RArgentt = Variación en 12 meses del riesgo país de Argentina en el período t RBrasilt = Variación en 12 meses del riesgo país de Brasil en el período t Libort = Tasa Libor en el período t Reglat = Dummy regla, de aplicación lineal (toma valor 0 y 1 ponderado por t) D_2000t = Dummy 2000: :01 D_2001t = Dummy 2001: :07 D_2003t = Dummy 2003: :05 R2 ajustado = 0,91 Durbin-Watson = 1,59 Test F = 81,97 Test t entre paréntesis, bajo el coeficiente respectivo. ILPES 2006 9/18/2018

55 ESTABILIDAD DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA
Gasto Gobierno General MM $ 2004 ILPES 2006 9/18/2018

56 ESTABILIDAD DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA
Gasto Gobierno General MM $ 2004 ILPES 2006 9/18/2018

57 SIMULACION POLITICAS FISCALES ALTERNATIVAS
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