Mesa 3: Forma urbana y territorio: expansión urbana y sustentabilidad

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1 Mesa 3: Forma urbana y territorio: expansión urbana y sustentabilidad
3ER. CONGRESO IBEROAMERICANO DE SUELO URBANO EL SUELO EN LA NUEVA AGENDA URBANA Mesa 3: Forma urbana y territorio: expansión urbana y sustentabilidad Expansión urbana de baja densidad, acceso al suelo urbano y políticas territoriales en ciudades intermedias de México Adrián Moreno Mata Facultad del Hábitat, Universidad Autónoma de San Luis Potosí Correo: Curitiba, Brasil 23 a 25 de Agosto de 2017

2 ¿DESARROLLO DE UN NUEVO MODELO DE CIUDAD?
En el contexto de la Nueva Agenda Urbana, durante el presente sexenio el Estado Mexicano ha impulsado diversas iniciativas en materia de desarrollo urbano. Se ha intentado cambiar el enfoque de la política territorial y delinear estrategias para el desarrollo de un nuevo modelo de ciudad, y desplazar el enfoque de la política de vivienda hacia la calidad habitacional y el entorno urbano (DOF, 2014; PSDATU, 2013). Dichas estrategias están contenidas en diversos instrumentos de planeación en los que se establecen las bases para el desarrollo nacional, siendo las ciudades y zonas metropolitanas el eje central de acción, y la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) la instancia responsable de avanzar hacia una mejor coordinación de las políticas urbanas a escala nacional. Ante estos enormes retos, el Estado Mexicano, durante el presente sexenio ha impulsado diversas iniciativas en materia de desarrollo urbano. Se ha intentado cambiar el enfoque de la política territorial y delinear estrategias para el desarrollo de un nuevo modelo de ciudad, y desplazar el enfoque de la política de vivienda hacia la calidad habitacional y el entorno urbano (DOF, 2014; PSDATU, 2013).

3 LA REFORMA URBANA EN MÉXICO: SEDATU
En particular, las líneas de acción de este conjunto de instrumentos se concentran en seis grandes temas: Controlar la expansión de las manchas urbanas y consolidar ciudades para mejorar la calidad de vida; Consolidar un modelo de desarrollo urbano que genere bienestar y garantice la y Modelo conceptual de relaciones sustentabilidad social, económica ambiental; Diseñar e implementar instrumentos normativos, fiscales, administrativos y de control para la gestión del suelo; Impulsar una política de movilidad sustentable que garantice la calidad de vida, disponibilidad, conectividad y accesibilidad de los viajes urbanos; Evitar asentamientos humanos en zonas de riesgo y disminuir la vulnerabilidad de la población urbana ante desastres naturales, y Consolidar la política nacional de desarrollo regional (EUM, 2015; citado por Gutiérrez Chaparro, 2017: 39).

4 EL CONTEXTO DE LAS CIUDADES MEXICANAS
La tendencia hacia un extenso y rápido crecimiento de las principales metrópolis, comienza a afectar a las ciudades medias y, en algunos casos, a las pequeñas ciudades (Aguilar, 2016). En general, esta expansión física de las ciudades se manifiesta mediante un modelo territorial distante, disperso y desconectado y una extensión espacial de tipo metropolitano que rebasa los límites jurídico – administrativos municipales hacia los suburbios y áreas periféricas de baja densidad. También se manifiesta en la pérdida de importancia económica y de población de las áreas centrales, uso creciente del suelo monofuncional, ampliación continua de las redes viales, mayor dependencia del automóvil como medio de transporte y aumento en la duración de los desplazamientos vivienda - trabajo, y una pauta de ocupación de grandes superficies de suelo segregada, fragmentada y dispersa Este modelo de expansión urbana fomenta la ocupación de territorios susceptibles a fenómenos meteorológicos extremos, como es el caso de las inundaciones por escorrentías urbanas. La localización de asentamientos irregulares o colonias con bajos niveles de calidad de vida, habitabilidad y en situación de pobreza en núcleos vulnerables es un problema típico de las periferias metropolitanas en numerosas ciudades del país.

5 LOGROS DE LA POLÍTICA TERRITORIAL
A casi cuatro años de la creación de la SEDATU en 2013 y cerca del final de la actual administración federal, las preguntas obligadas son: ¿Qué impacto efectivo han tenido esas iniciativas y estrategias? ¿Existe evidencia sobre el cumplimiento de los objetivos señalados? ¿Se ha avanzado en el reto de impulsar ciudades competitivas, sostenibles y compactas? ¿Se ha generado algún cambio reciente que haga más eficientes, inclusivas y ordenadas la estructura y morfología de las ciudades mexicanas?

6 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN Y UNIDAD DE ESTUDIO
En este contexto, el trabajo presenta avances de una investigación que explora los vínculos entre expansión urbana reciente de algunas ciudades mexicanas, las dificultades de acceso al suelo y la política territorial establecida por el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Territorial y Agrario (SEDATU). Se expone el proceso de expansión metropolitana observado en el país durante el periodo 1990 – Como casos de estudio se analizan cinco ciudades de tamaño intermedio de la región Centro – Occidente de México: Aguascalientes, León, Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas.

7 METODOLOGÍA La estrategia metodológica considera varias etapas. En la primera se analizan las tendencias recientes de expansión metropolitana en México. Para ello se utilizan varios indicadores: Incremento de la superficie urbana; Incremento de la población Densidad bruta Gradiente de densidad, que ilustra cómo las densidades de población disminuyen conforme se alejan del centro de la ciudad; mediante la medición indirecta de la centralidad de la ciudad Formas espaciales o tipologías de la expansión urbana -continua, continua lineal, lineal y a saltos (leapfrog)-. Se calcula una serie de medidas estándar de la estructura espacial urbana utilizando datos censales y cartografía urbana: Compacidad o de fragmentación urbana desarrollada por Galster et al. (2001) y García (2012), que evalúa el grado en que una ciudad tiene una forma circular, que se considera la más económica o compacta de las formas urbanas (Shlomo et al., 2010). Una variación importante en el uso de este indicador se logra mediante el análisis del gradiente de precios del suelo, comparándolo con la distancia al centro y la distribución residencial por grado de marginación urbana. Accesibilidad al suelo urbano, y su asociación con la presencia de núcleos urbanos vulnerables.

8 INDICADORES UTILIZADOS Forma urbana o tipologías
Indicadores de compacidad o fragmentación Forma urbana o tipologías Vocación económica Indicadores demoeconómicos Indicadores socioespaciales Competitividad Densidad media bruta Marginación urbana Crecimiento del PIB Densidad media intrametropolitan a Distribución socioresidencial Industrialización Gradiente de densidad demográfica Asentamientos irregulares Servicialización Gradiente de precios del suelo Núcleos urbanos vulnerable Continua, Continua – lineal, Lineal y a saltos (leapfrog)

9 DISPERSIÓN URBANA Y METROPOLIZACIÓN
De acuerdo con los datos contenidos en la Tabla 1, las cuatro zonas metropolitanas con más de dos millones en , observaron incrementos absolutos y relativos importantes durante el periodo 1990 – La zona de mayor incremento absoluto en el consumo de suelo urbano fue la ZM del Valle de México con 78,928 has. (el incremento relativo fue de por ciento). Le siguen: la ZM de Monterrey con un crecimiento de 41,057 has. ( por ciento); la ZM de Guadalajara que observó durante el periodo referido un consumo de suelo de 36,762 has. ( por ciento), y la ZM de Puebla – Tlaxcala, con un incremento de 11,891 has. (98.82 por ciento). DISPERSIÓN URBANA Y METROPOLIZACIÓN El incremento absoluto y relativo en el consumo de suelo urbano también es notorio entre las zonas metropolitanas cuya población se ubicó entre 1 y 2 millones de habitantes en La ZM de Juárez incrementó su superficie en 21,703 has. ( por ciento); la ZM de Tijuana con 18,925 has. ( por ciento); la ZM de León con 18,482 has. adicionales ( por ciento); la ZM de Toluca con 15,298 has. ( por ciento); la ZM de La Laguna con 13,871 has. más ( por ciento); la ZM de Querétaro con 11,303 has. de crecimiento ( por ciento) y la ZM de San Luis Potosí – Soledad de Graciano Sánchez con un incremento de 9,757 hectáreas (98.70 por ciento). De hecho, salvo en estos dos últimos casos, en todos los demás el incremento de superficie urbanizada fue superior al de la ZM Puebla – Tlaxcala, y el incremento relativo fue igual o superior.

10 EL CONTEXTO DE LAS CIUDADES MEXICANAS
El diagnóstico que presenta el índice de Prosperidad en la República Mexicana, reconoce que al interior de las ciudades mexicanas persisten retos de distinto tipo, magnitud e impacto pero que invariablemente afectan las perspectivas para avanzar hacia estadios de prosperidad (ONU-Habitat, 2016). La realidad es que en los años recientes México registró la tercera mayor tasa de expansión urbana de la OCDE (OCDE, 2017).

11 DISPERSIÓN URBANA Y METROPOLITIZACIÓN
Finalmente, el grupo de zonas metropolitanas cuya población se ubicó en en el rango entre 800 y 900 mil habitantes presentaron durante el periodo 1990 – 2010 incrementos absolutos y relativos de la superficie urbana relevantes. La ZM de Mexicali consumió 10,640 has. adicionales (98.99 por ciento); la ZM de Aguascalientes incrementó su superficie en 10,077 has. ( por ciento); la ZM de Mérida creció en 13,733 has. ( por ciento); la ZM de Cuernavaca con 5,453 has. nuevas ( por ciento); la ZM de Acapulco con 9,029 has. más ( por ciento); la ZM de Tampico, que incorporó 7,534 has. ( por ciento); la ZM de Chihuahua, con 11,570 has. adicionales ( por ciento); la ZM de Morelia con 11,367 has. incorporadas ( por ciento) y la ZM de Saltillo, con 7,171 has. más ( por ciento). En términos generales y aplicando la metodología expuesta en la parte inicial del trabajo, todas las zonas metropolitanas analizadas cumplieron con la premisa de una expansión constante de su área urbanizada durante el periodo de estudio. En cuanto al incremento absoluto, prácticamente la totalidad duplicó su superficie y 11 de ellas la multiplicaron entre 1.5 y 6.5 veces. Destacan en este sentido, las ZM de Juárez y Tijuana, cuyo incremento relativo fue muy superior al resto de las zonas metropolitanas del país. También se incluyen en este grupo los casos de las zonas metropolitanas de Monterrey, Toluca, León, La Laguna, Querétaro, Aguascalientes, Chihuahua y Morelia. Se observa así en el grupo de las principales 20 zonas metropolitanas del país un comportamiento consistente con algunos de los supuestos básicos de la dispersión urbana.

12 DISPERSIÓN URBANA Y METROPOLITIZACIÓN
Un dato relevante que arroja el análisis es que, en el ámbito de las 20 zonas metropolitanas estudiadas, durante el periodo 1990 – 2010 se sumaron un total de 15.3 millones de personas. Un promedio anual de 1.5 millones de nuevos habitantes en ese grupos de ciudades. Para 2030, se espera que ese grupo de ciudades alcance un total de 9.8 millones de habitantes urbanos nuevos. No obstante, si este inusitado crecimiento demográfico se compara con el crecimiento de la superficie urbanizada durante el periodo 1990 – 2010, es evidente que, en general, el incremento físico es muy superior al de la población. Sólo en los casos de las zonas metropolitanas de Querétaro, San Luis Potosí, Cuernavaca y Saltillo, esta relación estuvo ligeramente por debajo de 2. En 4 casos el crecimiento físico por lo menos duplicó el crecimiento demográfico y en 12 casos la diferencia en los incrementos de ambos parámetros se ubicó en un rango de 1.5 hasta 10 veces. Lo anterior se refleja en un descenso generalizado de la densidad media urbana, cuyo promedio general descendió en las 20 zonas metropolitanas estudiadas, entre 1990 y 2010, de 75.17 habitantes por hectáreas –un promedio de por sí bajo-, a habitantes por hectárea. Tanto en 1990 como en 2010, 9 zonas metropolitanas se ubicaron por debajo de ese promedio, destacando entre ellas las zonas metropolitanas de Tijuana, Mexicali, Cuernavaca y Saltillo, al inicio del periodo, y Tijuana, León Juárez, Aguascalientes, Chihuahua, Morelia y Saltillo, al final del mismo.

13 Caso de estudio. El Sistema Urbano de la Región Centro Occidente de México
En esta tendencia de concentración económica y poblacional, destacan las ciudades de Aguascalientes, León, Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas, ubicadas en el centro de gravedad del espacio industrial nacional, delimitado por las tres grandes metrópolis: México, Guadalajara y Monterrey. Las cinco zonas metropolitanas mencionadas fueron fundadas en la época colonial. En la actualidad, forman parte de un sistema regional metropolitano que abarca una franja importante del Bajío que se extiende hacia el centro – norte del país (ver figura 3).

14 Caso de estudio. El Sistema Urbano de la Región Centro Occidente de México
En esta tendencia de concentración económica y poblacional, destacan las ciudades de Aguascalientes, León, Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas, ubicadas en el centro de gravedad del espacio industrial nacional, delimitado por las tres grandes metrópolis: México, Guadalajara y Monterrey. Las cinco zonas metropolitanas mencionadas fueron fundadas en la época colonial. En la actualidad, forman parte de un sistema regional metropolitano que abarca una franja importante del Bajío que se extiende hacia el centro – norte del país (ver figura 3).

15 COMPETITIVIDAD DE LA RCO EN EL CONTEXTO NACIONAL
Lo anterior ha impulsado el desarrollo de sectores económicos estratégicos entre los que destacan la agroindustria, el metal-mecánico, la industria química, la cadena del cuero - calzado, el manufacturero, los servicios, educación y salud, el financiero y el automotriz. En particular, cuatro de las zonas metropolitanas analizadas forman parte del corredor logístico industrial automotriz que se extiende hacia el centro norte del país (ver nuevamente figura 3). Este cluster automotriz es el más dinámico de América Latina, pues cuenta con 144 nuevas empresas, con una inversión cercana a los seis mil millones de dólares que se traduce en la creación de cerca de 46 mil empleos tan sólo en ese sector (Moreno Codina, 2015). El desarrollo económico – industrial reciente tiene repercusiones importantes. Una de ellas es el incremento de la competitividad en la mayoría de las cinco zonas metropolitanas seleccionadas: para el año 2010 Aguascalientes ocupaba la 8ª posición en la escala nacional en cuanto al índice de competitividad promedio; mientras tanto León se situó en el 24º lugar, Querétaro en el 4º lugar, San Luis Potosí en la 6ª posición y Zacatecas en el lugar 30º (CIDE, 2012), ver figura 4.

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17 Caracterización de cinco zonas metropolitanas:
Aguascalientes, León, Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas

18 La Zona Metropolitana de Aguascalientes (ZMA) la integran los municipios de Aguascalientes, Jesús María y San Francisco de los Romo. La ZML la integran los municipios de León y Silao. La Zona Metropolitana de Querétaro (ZMQ) la integran las áreas conurbadas de los municipios de Querétaro, Corregidora y El Marqués (recientemente comienza a incoporarse también Huimilpan); la Zona Metropolitana de San Luis Potosí Soledad de Graciano Sánchez (ZMSLPS) se METROPOLITIZACIÓN integra por los municipios de San Luis Potosí y Soledad de Graciano Sánchez y la Zona Metropolitana de Zacatecas – Guadalupe (ZMG) la integran los municipios conurbados de Zacatecas y Guadalupe (ver Tabla 2; figuras 3 a 7). La creciente importancia poblacional de los municipios periféricos se sustenta en una fase de suburbanización característica de la metropolización. Ambos procesos se articulan con los distintos conductores del crecimiento físico y generan una estructura urbana más compleja. Durante el periodo 1990 – 2010, los antiguos poblados, por lo general rurales, se volvieron nuevos subcentros económico – residenciales.

19 EXPANSIÓN METROPOLITANA
Con algunas variantes locales, en todos los casos los principales detonadores del crecimiento expansivo observado en el periodo – 2010 fueron: i) la creación de nuevos parques industriales; ii) la explosión demográfica sin a de precedentes, vinculada corrientes migratorias población foránea en búsqueda de empleo industrial; iii) el la ciudad desdoblamiento de tradicional hacia las áreas periféricas; iv) el desarrollo de nuevos núcleos habitacionales – para uso residencial y de colonias populares-, o nodos comerciales y de servicios terciarios; iv) la construcción de megaproyectos urbanos, y v) la expansión de las redes servicios públicos agua y drenaje-, y de movilidad y transporte en un radio promedio de 10 kilómetros que en algunos casos abarca hasta 20 kilómetros. EXPANSIÓN METROPOLITANA

20 En todos los casos, gran parte del crecimiento explosivo observado en el periodo 1990 – 2010, impulsado por la dinámica económica y residencial ha generado un modelo de expansión caracterizado por: i) rápidos cambios en los usos del suelo; ii) integración de espacios rurales a la dinámica urbana; iii) inducción de actividades económicas de naturaleza FRAGMENTACIÓN urbana servicios turismo, (como los terciarios y el que se sumaron a las actividades tradicionales del comercio y la industria), y iv) una fuerte dinámica de transformación socioespacial.

21 FRAGMENTACIÓN De acuerdo con el patrón de crecimiento urbano y el indicador de fragmentación - compacidad, se observan varios tipos de forma urbana predominante: la ZMA presenta todavía un modelo de tipo lineal continuo, que tiende a fragmentarse en la periferia. Lo mismo sucede con los casos de la ZMZG y la ZML. En los casos de la ZMQ y de la ZMSLPS el modelo de crecimiento es relativamente compacto hasta los límites de la ciudad central, luego adquiere una forma lineal pero en varios ejes, hasta la corona metropolitana y finalmente se fragmenta a saltos. En todos los casos, durante la última década comienza a generarse un incipiente patrón de fragmentación del espacio urbano en diversas direcciones.

22 GRADIENTES DE DENSIDAD DEMOGRÁFICA Y DE PRECIOS DEL SUELO
Las nuevas zonas habitacionales han disminuido su densidad de población principalmente por dos factores: se ha reducido el promedio de ocupantes por vivienda, pero también se han incorporado zonas periféricas donde la densidad domiciliaria es más baja. Los precios del suelo se incrementan a medida que la superficie urbana se extiende sobre el territorio. Sin embargo, existen distorsiones de los mercados locales del suelo, ya que no existe correspondencia entre el nivel socioeconómico de los distintos grupos de población que se asientan en cada sector y el precio del suelo. Los precios más bajos del suelo, reducen las posibilidades funcionales, económicas y operativas de introducción de servicios.

23 GRADIENTES DE DENSIDAD, PRECIOS DEL SUELO Y MARGINACIÓN URBANA

24 MARGINACIÓN URBANA, SEGREGACIÓN Y DIFERENCIACIÓN SOCIORESIDENCIAL
El modelo de crecimiento se relaciona con la existencia de disparidades socioeconómicas importantes en los niveles de ingreso, la calidad de vida y la habitabilidad. Sin embargo la polarización socioespacial y el fenómeno de la segregación residencial tienen un comportamiento diferencial en cada uno de los casos. En los extremos de la escala podrían ubicarse la ZMSLP como la más segregada y la ZMQ como la más diversificada. En ese espectro y en orden descendente se ubicarían la ZMZG, la ZML y la ZMA. Los mayores índices de segregación se observan en las zonas habitacionales de reciente creación, en las áreas urbanas con mayor plusvalía y en las zonas residenciales desarrolladas bajo políticas de zonificación para uso económico y habitacional, que coincide con las tendencias de localización social y residencial de la población de altos ingresos.

25 ASENTAMIENTOS IRREGULARES, VULNERABILIDAD Y NÚCLEOS DE POBREZA
En todos los casos se observa también la presencia de asentamientos irregulares, que se ubican principalmente en la periferia metropolitana y que eventualmente se convierten en núcleos de pobreza y población vulnerable, debido a las carencias económicas y en materia de vivienda, y a la insuficiente o nula cobertura de servicios e infraestructura básicos, como agua potable, saneamiento y áreas verdes. Por el número de asentamientos, la superficie que ocupan y la población que concentran, destaca en este sentido la ZMQ, seguida de la ZML, la ZMZG, la ZMA y la ZMSLPS. El crecimiento horizontal y segregado, ocasiona nuevos problemas, típicos de la dinámica metropolitana: los desplazamientos de las zonas habitacionales a las zonas de equipamiento, servicios y de trabajo cada vez son mayores y distantes entre sí, aumentando los costos y el tiempo de traslado. Salvo en el caso de la ZML, una de las problemáticas comunes a los casos estudiados es la falta de un sistema integral de movilidad y transporte, eficiente, moderno y de carácter metropolitano.

26 MARGINACIÓN URBANA, VULNERABILIDAD Y NÚCLEOS DE POBREZA

27 CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN
Con base en la evidencia encontrada a partir del análisis nacional y regional, es posible afirmar que las políticas territoriales implementadas en México durante la presente administración federal difícilmente ha cumplido sus objetivos centrales. La expansión descontrolada en las principales zonas metropolitanas del país se ha mantenido, y se agudiza gradualmente. La consolidación de una mejora en la calidad de vida tampoco se ha logrado. Si bien ciertos grupos sociales se han visto beneficiados por el impacto diferencial de las políticas urbana y habitaciones, una proporción muy importante de la población urbana ha quedado lejos de esos beneficios. El número de asentamientos humanos –tanto formales como irregulares-, en zonas de riesgo y vulnerables ante desastres naturales, parece incrementarse más que disminuir. Tampoco se ha logrado impulsar, salvo en el caso de la ZML, una política de movilidad sustentable que garantice la calidad de vida, disponibilidad, conectividad y accesibilidad de los viajes urbanos. Aún con la elaboración de diversos planes metropolitanos, de desarrollo urbano sustentable y municipales, las zonas metropolitanas estudiadas no cuentan con instrumentos normativos, fiscales, administrativos y de control para la gestión del suelo que promuevan un mayor acceso a éste por parte de los grupos sociales más desfavorecidos. En consecuencia, los beneficios de esas políticas urbanas son limitados y puntuales al interior del entramado intrametropolitano y en la mayoría de los casos se enfocan a atender a los estratos medios y altos de la población.

28 CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN
En este sentido, la situación que se observa revela varios problemas centrales: Inconsistencia entre el nivel discursivo de las políticas urbanas y la realidad de las ciudades. Una marcada desarticulación entre las políticas territorial - urbana, de vivienda y de suelo que se impulsan a través de los diferentes órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal). Falta de soporte de las políticas a nivel intermedio y pugna entre los niveles federl y municipal. La inexistencia de una planeación metropolitana integrada, Indefinición de las directrices de crecimiento urbano. Estos aspectos promueven un proceso de expansión territorial que se traduce en áreas de baja densidad, una calidad de vida desigual entre los distintos estratos de la población, y una tendencia ineficiente e insustentable de ocupación del suelo. Por tanto, no es posible hablar de un modelo de desarrollo urbano que genere bienestar y garantice la sustentabilidad social, económica y ambiental en las zonas metropolitanas estudiadas.