ECUADOR: MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y MODELO DE GESTION PARA SU EJERCICIO COMPETENCIAL Victor Fernando Pauta Calle Universidad de Cuenca.

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1 ECUADOR: MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y MODELO DE GESTION PARA SU EJERCICIO COMPETENCIAL Victor Fernando Pauta Calle Universidad de Cuenca – Ecuador Cuenca 2016 X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

2 INTRODUCCION ECUADOR: MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y MODELO DE GESTION PARA SU EJERCICIO COMPETENCIAL X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

3 1.- EL COOTAD Y LOS MODELOS DE GESTIÓN DE LAS COMPETENCIAS DE LOS GADS ECUADOR: MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y MODELO DE GESTION PARA SU EJERCICIO COMPETENCIAL X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

4 1.- EL COOTAD Y LOS MODELOS DE GESTIÓN DE LAS COMPETENCIAS DE LOS GADS a)Ejercicio de competencias: i) “sistema integral que articula niveles”, ii) “gestión solidaria y subsidiaria”, iii) “participación ciudadana”, iv) “coordinación interinstitucional”; y, v) “según modelos de gestión”. (Artículo 128). b)Necesidad de modelo de gestión:  Para ejercer las competencias: “planificar el desarrollo y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial”, que por reparto se vuelve proceso complejo.  Para la formulación y gestión de los PDOT, buscando integrar la planificación de las dimensiones sociales, económicas, políticas, culturales y ambientales del desarrollo, con sus dimensiones territoriales. X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

5 2.- LA TAREA: REGULAR LAS DETERMINACIONES DE LOS PLANES DE ORDENACIÓN TERRITORIAL, EN TÉRMINOS DE PERTINENCIA, CONTENIDOS Y ARTICULACIÓN A LAS DE LOS NIVELES TERRITORIALES SUPERIORES, IGUAL E INFERIORES. ECUADOR: MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y MODELO DE GESTION PARA SU EJERCICIO COMPETENCIAL X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

6 NORMATIVA REGULADORA DEL USO Y OCUPACIÓN DEL SUELO 2 2 PLANES SECTORIALES COMUNES CON EL PLAN DE DESARROLLO 3 3 MEDIDAS PARA LA GESTIÓN DEL PLAN 4 4 CONCEPTUALIZACIÓN DEL DESARROLLO HUMANO PARA LOS NIVELES TERRITORIALES PDOT COMPONENTE TERRITORIAL PDOT COMPONENTE TERRITORIAL COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO ASPECTOS O CATEGORÍAS GLOBALES Y SECTORIALES DE LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DEL DESARROLLO HUMANO EN LOS NIVELES TERRITORIALES DIMENSIONES TERRITORIALES SECTORIALES, EN TÉRMINOS DE REQUERIMIENTOS: (Competencias sectoriales y sistema económico) Localización de actividades. Delimitación de territorios. Localización, relocalización y ampliación o mejora de equipamientos, instalaciones u obras civiles. Emplazamiento y ampliación o mejora de redes de infraestructura. 1 1 2 2 3 3 4 4 DIMENSIONES DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL (Competencia global) Identificación de actividades a ordenar. Localización de actividades.  Adaptación a la capacidad de acogida del medio físico.  Funcionalidad del sistema territorial.  Uso múltiple de los ecosistemas.  Coherencia de los elementos físicos construidos con el entorno.  Adaptación a la capacidad de acogida del medio físico.  Funcionalidad del sistema territorial.  Uso múltiple de los ecosistemas.  Coherencia de los elementos físicos construidos con el entorno. Regulación del comportamiento de las actividades. 1 1 2 2 3 3 ASENTAMIENTOS E INFRAESTRUCTURAS O CANALES DE RELACIÓN MARCO POLÍTICO, INSTITUCIONAL Y JURÍDICO SISTEMA TERRITORIAL MEDIO FÍSICO POBLACIÓN Y ACTIVIDADES MODELO TERRITORIAL OBJETIVO (articulado a los modelos de los niveles territoriales superiores e inferiores) Objetivos estratégicos específicos 1 1 Medio físico Población y actividades Asentamientos e infraestructuras o canales de relación MODELO TERRITORIAL OBJETIVO MODELO TERRITORIAL ACTUAL Componente normativo Componente de inversión Medidas de gestión

7 a) La ordenación del medio físico Delimitación de áreas según categorías de ordenación b) Los niveles de uso del medio físico Zonas de conservación, explotación y de expansión c) La delimitación en el área rural cantonal de los territorios que por sus valores ambientales, constituyen patrimonio natural de cantón. d) La demarcación en el territorio rural cantonal de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas. e) La delimitación de yacimientos de materiales áridos y pétreos en lechos de los ríos, lagos y playas de mar, y de las canteras. a) La ordenación del medio físico Delimitación de áreas según categorías de ordenación b) Los niveles de uso del medio físico Zonas de conservación, explotación y de expansión c) La delimitación en el área rural cantonal de los territorios que por sus valores ambientales, constituyen patrimonio natural de cantón. d) La demarcación en el territorio rural cantonal de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas. e) La delimitación de yacimientos de materiales áridos y pétreos en lechos de los ríos, lagos y playas de mar, y de las canteras. 1.1.2. Medio físico 1.1.1. Objetivos estratégicos específicos 1.1.3. Población y actividades 1.1.4. Asentamientos e infraestructuras o canales de relación a) La asignación de usos de suelo b) La distribución de la población cantonal a) La asignación de usos de suelo b) La distribución de la población cantonal 1.1. MODELO TERRITORIAL OBJETIVO CANTONAL a) La estructuración del subsistema de asentamientos urbanos menores del cantón. b) El dimensionamiento de las reservas de suelo para los nuevos equipamientos e instalaciones de alcance cantonal y su localización; y, ratificación, relocalización, ampliación o mejora de los existentes c) Ordenación de las redes fundamentales que deban emplazarse en el área rural para la provisión de servicios públicos básicos. d) La identificación e inventario de los conjuntos o estructuras aisladas que constituyan patrimonio cultural del cantón. e) La ordenación en el territorio rural cantonal de la red vial de acceso a las playas de mar y riberas de ríos, lagos y lagunas. f) La localización en el territorio rural cantonal de las reservas de suelo para los nuevos equipamientos o instalaciones de alcance nacional, regional, provincial y parroquial rural. g) El emplazamiento en el territorio rural cantonal de las nuevas infraestructuras lineales de alcance nacional, regional, provincial y parroquial rural. a) La estructuración del subsistema de asentamientos urbanos menores del cantón. b) El dimensionamiento de las reservas de suelo para los nuevos equipamientos e instalaciones de alcance cantonal y su localización; y, ratificación, relocalización, ampliación o mejora de los existentes c) Ordenación de las redes fundamentales que deban emplazarse en el área rural para la provisión de servicios públicos básicos. d) La identificación e inventario de los conjuntos o estructuras aisladas que constituyan patrimonio cultural del cantón. e) La ordenación en el territorio rural cantonal de la red vial de acceso a las playas de mar y riberas de ríos, lagos y lagunas. f) La localización en el territorio rural cantonal de las reservas de suelo para los nuevos equipamientos o instalaciones de alcance nacional, regional, provincial y parroquial rural. g) El emplazamiento en el territorio rural cantonal de las nuevas infraestructuras lineales de alcance nacional, regional, provincial y parroquial rural.

8 PLAN DE ORDENACIÓN TERRITORIAL CANTONAL: ILUSTRACIÓN DEL MODELO TERRITORIAL OBJETIVO

9 1.2. NORMATIVA REGULADORA DEL USO Y OCUPACIÓN DEL SUELO CANTONAL

10 2.- DETERMINACIONES COMUNES CON EL PLAN DE DESARROLLO CANTONAL 2.1.- Planes Sectoriales

11 2.- DETERMINACIONES COMUNES CON EL PLAN DE DESARROLLO CANTONAL 2.2.- Medidas para la Gestión de los Planes de Ordenación Territorial Cantonal y su correspondiente Plan de Desarrollo

12 3.- LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL COOTAD ECUADOR: MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y MODELO DE GESTION PARA SU EJERCICIO COMPETENCIAL X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

13 a)“Elementos” generales de los planes de desarrollo: i) “diagnóstico”, ii) “políticas y objetivos”, iii) “lineamientos estratégicos”; y, iv) “programas y proyectos”. (Artículo 295). b)Enunciados generales sobre la OT. La OT de las regiones, provincias y parroquias rurales, se “inscribirá y deberá estar articulada” a la cantonal y distrital. (Artículo 296). c)“Objeto” y “objetivos” de la OT. (Artículo 297). 3.- LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL COOTAD. d)“Obligación de coordinación” de los planes, incluyendo los del Estado central. (Artículo 299). X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

14 e) Ley Orgánica Reformatoria al COOTAD. (Enero de 2014, Artículo 19):  Ejercicio de la competencia de OT por los GADs, “exclusivamente en el marco de sus competencias constitucionales y legales”.  Observarán: i) “políticas, directrices y metas de planificación” de autoridad nacional, ii) Estrategia Territorial Nacional; y, iii) modelos de gestión de competencias  Planes de OT regionales y provinciales considerarán los “lineamientos y directrices técnicas” de los POT cantonales.  La OT formulada por los GADs, evidenciarán “complementariedad” con sus propios PDOT y los de los otros niveles. ¿Hay un modelo de gestión de la ordenación territorial? 3.- LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL COOTAD. X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

15 4.- LA ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL EN EL COPFP ECUADOR: MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y MODELO DE GESTION PARA SU EJERCICIO COMPETENCIAL X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

16 a)Otorga competencia de OT al Estado central mediante la ETN. (Artículo 10). b)Reforma del Artículo 36, de junio de 2016: 4.- LA ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL EN EL COPFP. X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL  “Elemento integrante” del Plan Nacional de Desarrollo, conjuntamente con los “Lineamientos de Planificación Territorial”. Integra la planificación del desarrollo y la OT del nivel nacional.  “Sus determinaciones tendrán carácter vinculante y serán de obligatorio cumplimiento para todas las instituciones que forman parte del SNDPP.”  Se señala el “objeto” de esta estrategia.  “Contenidos mínimos”: i) “las características actuales y potenciales del territorio nacional”, ii) “la definición de un modelo de ordenamiento territorial nacional”, iii) “directrices y lineamientos territoriales de escala nacional”, iv) “directrices para la articulación de las decisiones”; y, v) “metas e indicadores”.

17 c)Las reformas al Artículo 40, en junio de 2016: X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL  “De los planes especiales para proyectos nacionales de carácter estratégico”. Sus determinaciones “tendrán carácter vinculante y serán de obligatorio cumplimiento” en la formulación de los PDOT…  “De los planes sectoriales del Ejecutivo con incidencia en el territorio”. “La SENPLADES expedirá los lineamientos, metodologías y las regulaciones nacionales para…la articulación con los otros niveles de gobierno.” 4.- LA ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL EN EL COPFP.

18 5.- LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL COPFP ECUADOR: MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y MODELO DE GESTION PARA SU EJERCICIO COMPETENCIAL X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

19 a)Reforma del Artículo 41, de junio de 2016: 5.- LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL COPFP X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL  Integra los planes de desarrollo y de OT, generando los “PDOT”.  Se señala el “objeto” de estos planes  Los PDOT regionales, provinciales y parroquiales rurales se articularán entre sí, “debiendo observar de manera obligatoria lo dispuesto” por los POT cantonales o distritales en materia de uso y ocupación del suelo.

20 b)Reforma del Artículo 42, de junio de 2016: Contenidos mínimos de los PDOT X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL  Diagnóstico.  Propuesta: i) “visión de mediano plazo”, ii) “objetivos estratégicos de desarrollo, políticas, estrategias, resultados, metas deseadas, indicadores y programas”; y, iii) “modelo territorial deseado en el marco de sus competencias”. Considerará proyectos nacionales.  Modelo de gestión: i) “estrategias de articulación y coordinación”, ii) “estrategias y metodología de seguimiento y evaluación”; y, iii) “estrategias para reducción de factores de riesgo o su mitigación”. 5.- LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL COPFP

21 c)“Criterios que deberán observar los planes de OT”. (Artículo 44): X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL  Los planes de OT regionales y provinciales “definirán el modelo económico productivo y ambiental, de infraestructura y conectividad, correspondiente a su nivel territorial…”  Los planes de OT cantonales o distritales “definirán y regularán el uso y ocupación del suelo que contiene la localización de todas las actividades…y las disposiciones normativas…”  El OT cantonal “racionalizará las intervenciones en el territorio de todos los GADs”.  Las definiciones relativas a la OT de las parroquias rurales, se coordinarán con los modelos territoriales de los niveles superiores. 5.- LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL COPFP

22 d)“Articulación y complementariedad de las políticas públicas”. (Artículo16) X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL  “Para este efecto los instrumentos de planificación de los GADs propiciarán la incorporación de las intervenciones que requieran la participación del nivel desconcentrado de la función ejecutiva; asimismo las entidades desconcentradas incorporarán en sus instrumentos…” ¿Hay un modelo de gestión de la ordenación territorial? 5.- LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL COPFP

23 6.- LA ORDENACION TERRITORIAL EN LA LOOTUGS ECUADOR: MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y MODELO DE GESTION PARA SU EJERCICIO COMPETENCIAL X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

24 a)“Definición y objeto”. (Artículos 9 y 10): 6.- LA ORDENACION TERRITORIAL EN LA LOOTUGS X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL  “La utilización racional y sostenible de los recursos del territorio.”  “La protección del patrimonio natural y cultural del territorio.”  “La regulación de las intervenciones en el territorio proponiendo e implementando normas que orienten la formulación y ejecución de políticas públicas.”

25 b)“Alcance del componente de ordenamiento territorial”. (Artículo 11): 6.- LA ORDENACION TERRITORIAL EN LA LOOTUGS X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL  GADs regionales “delimitarán los ecosistemas de escala regional; las cuencas hidrográficas y localizarán las infraestructuras hidrológicas,…, la infraestructura de transporte y tránsito, así como el sistema vial de ámbito regional.”  GADs provinciales “integrarán el componente de ordenamiento territorial de los cantones que forman parte de su territorio en función del modelo económico productivo, de infraestructura y de conectividad de la provincia.”  GADs municipales y metropolitanos, “de acuerdo con lo determinado en esta Ley: i) “Clasificarán todo el suelo cantonal o distrital, en urbano y rural y definirán el uso y la gestión del suelo...”

26 6.- LA ORDENACION TERRITORIAL EN LA LOOTUGS X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL  GADs municipales y metropolitanos… ii) “Identificarán los riesgos naturales y antrópicos de ámbito cantonal o distrital, fomentarán la calidad ambiental, la seguridad, la cohesión social y la accesibilidad del medio urbano y rural…” iii) “Establecerán las debidas garantías para la movilidad y el acceso a los servicios básicos y a los espacios públicos de toda la población.” “Las decisiones de ordenamiento territorial, de uso y ocupación del suelo de este nivel de gobierno racionalizarán las intervenciones en el territorio de los otros niveles de gobierno.”  GADs parroquiales rurales “acogerán el diagnóstico y modelo territorial del nivel cantonal y provincial, y podrán, en el ámbito de su territorio, especificar el detalle de dicha información. Además, localizarán sus obras o intervenciones en su territorio.”

27 c)Instrumentos de ordenación territorial (Artículo12) 6.- LA ORDENACION TERRITORIAL EN LA LOOTUGS X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL  Nivel supranacional: “planes fronterizos, binacionales, regionales, y los demás que considere pertinentes.”  Nivel nacional: “Estrategia Territorial Nacional, los planes especiales para proyectos nacionales de carácter estratégico y los planes sectoriales del Ejecutivo con incidencia en el territorio.”  Niveles regional, provincial, cantonal, parroquial rural y regímenes especiales: PDOT y planes complementarios d)Naturaleza jurídica de los instrumentos de ordenación territorial. (Artículo 15)  “Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial vinculan a la administración pública y son orientativos para los demás sectores, salvo los planes de uso y gestión de suelo y sus planes complementarios, que serán vinculantes y de obligatorio cumplimiento para las personas naturales o jurídicas públicas, privadas o mixtas.”

28 e)“Sub-clasificación del suelo rural”. (Artículo 19). 6.- LA ORDENACION TERRITORIAL EN LA LOOTUGS X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL  En: “Suelo rural de producción”, “Suelo rural para aprovechamiento extractivo”, “Suelo rural de expansión urbana” y “Suelo rural de protección”.  Se trata de los “niveles de uso del medio físico”, cuyas definiciones muestran algunas deficiencias e imprecisiones.  “El suelo rural para aprovechamiento extractivo”. ¿Esta delimitación obligatoria incluye a los territorios afectados para la explotación de recursos naturales no renovables, cuya competencia corresponde al Estado central? ¿Hay un modelo de gestión de la ordenación territorial?

29 7.- CONCLUSIONES ECUADOR: MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y MODELO DE GESTION PARA SU EJERCICIO COMPETENCIAL X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

30 a)El reparto y el carácter de la competencia de ordenación territorial -concurrente o de exclusividad relativa-, conducen a estructurar el Sistema de Ordenación Territorial Integrada del Ecuador. b)Si regular significa “2. tr. Ajustar, reglar o poner en orden algo. 3. tr. Ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados fines. 4. tr. Determinar las reglas o normas a que debe ajustarse alguien o algo”, en rigor la normativa revisada no cumple este propósito. d) Así, difícilmente se logrará que los PDOT y la ETN, cuenten con los “términos de referencia” o “contenidos legales”, precisos y obligatorios para su formulación. 7.- CONCLUSIONES X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL c)La LOOTGUS, contradictoriamente es la que menos normativa contiene sobre la OT -más la desarrolla el COPFP-, pues centra su interés en la OU y en la gestión del suelo urbano.

31 f)Bajo la normativa legal vigente, las articulaciones de integración y relación dispuestas por la Constitución se vuelven discrecionales. g)La misma suerte correrán las articulaciones específicas en materia de OT, las cuales deben concretarse en los modelos territoriales objetivo 7.- CONCLUSIONES X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL d)En ausencia de esta normativa no será posible construir o configurar los modelos territoriales objetivos, y establecer los componentes normativos y de inversión requeridos para alcanzarlos. e)No basta que se reitere en las normas vigentes que los PDOT se formularán “en el ámbito de sus competencias”.

32 7.- CONCLUSIONES X SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL i)No hay la visión de un sistema de OT, predomina la jerarquía de las figuras del Estado central, no hay espacio para el diálogo. j)No se considera el Artículo 260 de la Constitución, que aboga por un ejercicio concurrente de colaboración y complementariedad entre niveles de gobierno. h)No garantiza la presencia de las dimensiones territoriales de los proyectos, esto es, del componente de inversiones.