Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: UNA APLICACIÓN QUE NO HA FUNCIONADO, PERO.

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1 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: UNA APLICACIÓN QUE NO HA FUNCIONADO, PERO HA SIDO EXITOSA Raúl O'Ryan Programa de Gestión y Economia Ambiental, Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile UNIVERSIDAD DE CHILE DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL

2 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 INDICE UN POCO DE HISTORIA EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: ASPECTOS DE DISEÑO EVALUACION DEL SISTEMA TRANSABLE: LOS HECHOS HASTA 1998 FACTORES QUE EXPLICAN LAS DIFICULTADES OBSERVADAS ESTADO ACTUAL: ¿UN ÉXITO? CONCLUSIONES

3 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 UN POCO DE HISTORIA ¿POR QUE UN PROGRAMA DE EMISIONES TRANSABLES PARA SANTIAGO? Ambiente político y económico favorable Pocas regulaciones anteriores: Más facil partir desde cero El sector productivo los apoyaba: Los exportadores enfrentaban crecientes presiones para mejorar el desempeño ambiental: los permisos establecen una regulación aceptable Los permisos dan a las fuentes el máximo de flexibilidad, permitiendo ingresar fuentes nuevas en la ciudad Se dan reglas claras y estables al negocio: Se protegen los derechos de propiedad Se reduce la discreción

4 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 POR QUE UN PROGRAMA DE EMISIONES TRANSABLES PARA SANTIAGO? Los reguladores los apoyaron porque los permisos permitían poner emisiones bajo control, sin que el gobierno: Aparezca como pro-intervención del Estado Se enfrentara con el sector privado sobre cuestiones ambientales. Había otras prioridades! El sector privado quería una institucionalidad de monitoreo y fiscalización no discrecional. Las autoridades del CEDRM acordaron y apoyaron la creacion del PROCEFF con una nueva cultura regulatoria. Los reguladores valoraban que los requeromientos de informacion eran bajos. UN POCO DE HISTORIA

5 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 UN POCO DE HISTORIA Esta coincidencia de intereses permitió: Negociaciones del decreto 4 duraron solo unas pocas semanas! SOFOFA acordó recomendar que sus miembros cumplieran por adelantado los plazos. Permisos se incluyen el LBMA como instrumento clave

6 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: ASPECTOS DE DISEÑO El sistema es llamado sistema de compensaciones Las compensaciones son un sistema híbrido que combina caracteristicas de un sistema de trade and cap (cuotas de emisión) con un sistema de crédito. Esencialmente, cualquier fuente emisora en el sistema debe obtener permisos para emisiones mayores a las que le han sido asignadas.

7 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: ASPECTOS DE DISEÑO Esqueleto del sistema de permisos de Santiago: Un contaminante: Partículas Meta de emisión: no específicado - implícito Fuentes participantes: fuentes fijas puntuales (1000m3N/hr) Calderas Industriales y de Calefacción Procesos Industriales Unidades de emisión: kg/día

8 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: ASPECTOS DE DISEÑO Distribucion incial de permisos: Basado en una regla muy simple: Fuentes existentes: De acuerdo con la historia Considera tamaño: Basado en flujo de gas Favorece fuentes más limpias: utiliza estándares de emisión uniformes Nuevas Fuentes: Ingresan emitiendo cero. Deben obtener permisos para todas sus emisiones.

9 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: ASPECTOS DE DISEÑO Distribución inicial para fuentes existentes El límite total diario de emisiones llamada emisiones diarias iniciales (EDI): EDI (kg/día)=F 0 (m 3 /hr)*C 0 (mg/ m 3 )*24(hr/day)*10 -6 (kg/mg) F 0 : máximo flujo de emisiones en 1992 C 0 : Concentración en efluente de gas C 0 = 56 mg/ m 3 Inicialmente para todas las fuentes.

10 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: ASPECTOS DE DISEÑO La misma fórmula se aplica para determinar para cada fuente emisiones diaras declaradas: EDD EDD (kg/día)=F 0 (m 3 /hr)*C i (mg/ m 3 )*24(hr/día)*10 -6 (kg/mg) F 0 : máximo flujo de emisiones en 1992 C i : Concentración de fuentes en efluentes de gas EDD corresponde a una capacidad diaria de emisión puesto que se asume que todas las fuentes funcionan 24 horas por día.

11 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: ASPECTOS DE DISEÑO LA REGLA SIMPLE PARA TODAS LAS FUENTES EDD<=EDI + PERMISOS

12 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: ASPECTOS DE DISEÑO Duración del permiso: No definida inicialmente - asumido (y aceptado) como permanente Unidad mínima de transacción: No definido Transacciones: Uno a uno Sin restricciones Toxicidad Tamaño Localización

13 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: ASUNTOS DE DISEÑO Status legal permiso No es un derecho -es una autorización administrativa Status legal débil Requerimiento de reporte: Se mantuvieron lo más simple posible. El reporte de la la concentración de emisiones requeridas una vez al año a plena capacidad.

14 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EVALUACIÓN DEL SISTEMA: LOS HECHOS ¿Cuales eran las expectativas del sistema? Poner un límite a las emisiones totales para calderas industriales y de calefacción y procesos industriales, permitiendo que nuevas fuentes ingresaran al sistema; Costo efectividad; Mantener bajos costos de monitoreo y fiscalización, pero efectivo; Aceptable por el sector privado/público; Simple y claro para todas las fuentes afectadas; Respetar derecho de propiedad; Reducir la intervención y la discrecionalidad del estado;

15 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EVALUACIÓN DEL SISTEMA: LOS HECHOS Resultados hasta 1998

16 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EVALUACIÓN DEL SISTEMA: LOS HECHOS Desafortunadamente estos números no implican éxito: –Las reducciones en emisiones se debieron a Cambio relativamente fácil de leña y carbón. Disponibilidad de gas natural en 1997 Eliminación de fuentes inactivas –Solamente 10% de calderas nuevas tenía permisos para justificar sus emisiones 5 años después que el sistema fue establecido.

17 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EVALUACIÓN DEL SISTEMA: LOS HECHOS –¡ Procesos industriales excluidos del sistema en 1995 – reglas para estimar EDD demasiado simplificadas! –Aunque la solución era relativamente simple 10 años después que el sistema fuera puesto en práctica, procesos – 70% de las emisiones- no pueden intercambiar. –Muy pocos intercambios entre firmas – la mayoría dentro de una misma firma –PROCEFF fue reabsorbido en 1995 por el Ministerio de Salud. –El nuevo plan de Descontaminación de 1997 introdujo muchos cambios: EDI y al intercambio.

18 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EVALUACIÓN DEL SISTEMA: LOS HECHOS Consecuentemente el sistema no ha funcionado según lo esperado: Las emisiones para procesos no se han puesto bajo control. Hasta 1998 - seis años después de la puesta en práctica - la mayoría de las calderas nuevas no habían comprado permisos. Casi no han habido intercambios entre firmas existentes, así que no ha habido reducciones de costo. La puesta en marcha de los esfuerzos del monitoreo y fiscalizacion han consumido la mayoría de las energias y del PROCEFF, no dejando recursos para apoyar el desarrollo del sistema transable. La calidad de la fiscalizacion es también débil.

19 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EVALUACIÓN DEL SISTEMA: LOS HECHOS En 1998 el sector privado se quejaba que los reguladores habían hecho el sistema demasiado engorroso para las fuentes, que había un continuo cambio de reglas, y que se requerían reducciones excesivas. Los cambios también reducían la cantidad de créditos disponibles para las fuentes, afectando sus derechos de propiedad. Finalmente aún existe continua intervención del Estado y discrecionalidad. Muchas de las reglas del sistema se hacen a medida aparecen los problemas.

20 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EVALUACIÓN DEL SISTEMA: LOS HECHOS Diez años después de su puesta en práctica el sistema está operando – parcialmente sólo para calderas Los permisos no tienen el apoyo político en el Congreso

21 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 FACTORES QUE EXPLICAN LAS DIFICULTADES OBSERVADAS Opinión del Sector Público: inventario 1992 muy débil: Determinar la existencia de una fuente y su flujo de gasen 1992 fue muy difícil. Propiedad de emisiones no bien definida: ¿Esta pertenece a la fuente o al dueño? Tipos de transacciones no definidas claramente: Tamaño mínimo? Arriendo? Reglas demasiado simples para aplicarse a los PI-se tuvieron que eliminar del sistema. Responsabilidad en el caso del incumplimiento poco clara. Al cambiar las normas de emisión, no quedaba claro el efecto sobre las transacciones ya realizadas.

22 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 FACTORES QUE EXPLICAN LAS DIFICULTADES OBSERVADAS Muchos cabos sueltos en la formulación original: ¡la simplicidad y la sobresimplificación son diferentes! Las soluciones han sido desarrolladas a medida se presentaron los problemas – también lento en muchos casos. Esto ha impuesto una alta carga administrativa a PROCEFF con recursos insuficientes humanos y financieros.

23 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 FACTORES QUE EXPLICAN LAS DIFICULTADES OBSERVADAS Opinión del Sector Privado: El regulador es demasiado lento: La distribución de EDI tomó más de 5 años; hay además demoras significativas en la autorización de intercambios. Cambios en las reglas del juego y discrecionalidad. Objetivo de reducción confuso e injusto para el sector: mayor a 50 % Apoyo insuficiente para las transacciones

24 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 FACTORES QUE EXPLICAN LAS DIFICULTADES OBSERVADAS Asuntos Institucionales: El apoyo para los permisos en el sector público no es uniforme entre los servicios y a lo largo del tiempo : CONAMA ha sido de tibia a fría, dependiendo Director. Hoy está muy entusiasmada en empujarlos. CONAMA REGIÓN METROPOLITANA tiene un enfoque más bien técnico. Hasta 1997 la mayor parte de sus esfuerzos se dirigió a fijar normas. Ahora impulsan los permisos fuertemente. PROCEFF originalmente apoyó en forma importante. Ha estado enterrado en establecer procedimientos para fiscalizar-y en definir las reglas requeridas.

25 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 ESTADO ACTUAL: UN ÉXITO? Después de 1998 la acción comenzó a acelerarse en el mercado de las calderas. Julio 1999: 337 kg/día transado Noviembre 1999: 489 kg/día transado Marzo 2002: 800kg/día transado. En marzo 2002, aproximadamente 230 calderas nuevas tuvieron que compensar emisiones, de ellas, 148 habían aprobado el proceso de compensación y 50 estaban en el proceso de aprobar sus compensaciones. Los procesos como grupo todavía no se han incluido en el sistema

26 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 ESTADO ACTUAL: UN ÉXITO? En los últimos años, el concepto de transación de emisiones se ha consolidado definitivamente en CONAMA NACIONAL y REGION MET. Se ve como la manera de cumplir con estándares de calidad del aire en el 2011 en ausencia de tecnologías específicas. Los estudios están siendo emprendidos para incluir los gases para fuentes fijas y las emisiones para otras fuentes diferentes de calderas. Actualmente, cualquier proyecto que ingrese al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, que emita más que una cantidad preestablecida, debe compensar 150% de sus emisiones. …estos son compromisos que aún no han sido realizados … como funcionará esto no ha sido aún elaborado…

27 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 ESTADO ACTUAL: UN ÉXITO? Han habido algunos efectos interesantes. Probablemente el sistema de permisos apresuró la introducción del gas natural en Santiago. Los inventarios de emisiones y fuentes mejoraron sustancialmente ya que todas las fuentes deseaban que sus EDIs fueran reconocidas. El concepto de compensación ha permitido nuevas reducciones creativas tales como eliminación de los taxis o introducir los microbuses a gas natural. Además, un resultado importante del sistema es que las emisiones de calderas están bajo control - el sistema se está moviendo en la dirección correcta.

28 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 CONCLUSIONES El sistema de permisos no ha trabajado según lo esperado originalmente. Después de 10 años, el intercambio entre firmas está ocurriendo sólo para calderas. Los procesos industriales se excluyeron del sistema. Se dejaron demasiados cabos sueltos. Han habido importantes efectos de la aplicación del sistema: la introducción del gas natural fue probablemente facilitada; el inventario ha mejorado por el apuro de las fuentes en declarar EDIs; están siendo propuestas formas creativas de reducir emisiones. Por otra parte el sistema de compensaciones ha permitido que el concepto de las emisiones transables sea implementado en Santiago. El hecho que los permisos no requieren de la explicación detallada de las opciones de reducción, ahora es considerado una ventaja importante.

29 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 CONCLUSIONES Para lograr los mayores beneficios posibles de la expansión de este sistema: Los reguladores deben hacer su tarea antes de implementar los esquemas de transacción. Los detalles relevantes deben ser resueltos: ¡el diablo está en los detalles! Se debe llegar a un punto medio entre la simplificación y la sintonía fina. Las reglas y el procedimiento de transacción deberían ser mantenidos simples, sin embargo no tan simples que sean requeridos cambios frecuentes. Las reglas para cambiar el sistema deberían ser definidas y ser informadas de modo que las fuentes sepan, de antemano, cómo y cuando se harán las modificaciones.

30 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 CONCLUSIONES La coordinación institucional y la continuidad son críticas, pero difíciles en contextos de países en desarrollo. Finalmente, en vista de los pocos recursos disponibles para el adecuado diseño e implementación en contextos de desarrollo, no cabe duda que se cometerán errores. ¡Por esta razón es muy importante asegurarse que los permisos no son un derechos de propiedad: ellos pueden oler, saber y sentirse como derechos de propiedad, pero no lo deben ser!

31 Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 CONCLUSIONES Hay actualmente suficiente experiencia para no incurrir en equivocaciones significativas. Desafortunadamente, las actuales propuestas para Santiago parecen seguir el mismo patrón de dejar cabos sueltos. Esto es un tema de preocupación.