Beatriz de Guindos Talavera Subdirectora de Industria y Energía

Presentación del tema: "Beatriz de Guindos Talavera Subdirectora de Industria y Energía"— Transcripción de la presentación:

1 Estructura competitiva de los sectores españoles de electricidad y gas natural
Beatriz de Guindos Talavera Subdirectora de Industria y Energía Dirección de Investigación Club Español de la Energía - CODE 25 de junio de 2009 1

2 4. Promoción de la competencia.
ÍNDICE 1. Introducción: herramientas y aplicación a los sectores de gas y electricidad 2. Control ex-ante 3. Control ex-post 4. Promoción de la competencia. 2 2

3 PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
1. INTRODUCCIÓN Herramientas de la Política de Defensa de la Competencia Objetivo de la política de competencia Defender la competencia de las prácticas que reducen el bienestar del consumidor 3 herramientas Prevención de futuros comportamientos anticompetitivos CONTROL DE CONCENTRACIONES EX ANTE Restaurar la competencia, remover efectos de prácticas pasadas PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EX POST Promover la competencia (estudios de mercado, relación con AAPP, relaciones internacionales) PROMOCIÓN 3 3

4 1. INTRODUCCIÓN Aplicación al sector del gas y la electricidad
C 54/00 UNION FENOSA/HIDROCANTÁBRICO C 60/00 ENDESA/ IBERDROLA C 80/03 IBERDROLA/GAS NATURAL C 94/05 GAS NATURAL/ENDESA C 98/08 GAS NATURAL/UNÓN FENOSA CONTROL EX ANTE Notificaciones Consultas previas ACP OTRAS: distribución + suministro de gas (3) distribución + suministro de electricidad (2) generación de electricidad (4) ART. 1 Acuerdo horizontal de reparto geográfico del mercado (1 expediente) Acuerdo horizontal de fijación de precios (1 expediente) Acuerdo vertical que cierra mercado a competidores (1 expediente) ART.2 Abuso de posición de dominio en restricciones técnicas electricidad (5 expedientes) Abuso de posición de dominio relacionados con la integración vertical en gas y electricidad (9 expedientes) CONTROL EX POST Sancionadores Terminaciones convencionales Informes sobre proyectos normativos Recomendación a las AAPP para una regulación de mercados más eficiente y favorecedora de la competencia Guía para la elaboración de memorias de competencia de los proyectos normativos PROMOCIÓN 4 4

5 1. INTRODUCCIÓN Aplicación al sector del gas y la electricidad
Sectores liberalizados a finales de los 90 (LSE 54/1997 y LSH 34/1998, modificadas por adaptación a las Directivas Europeas de gas y electricidad) Coexisten actividades reguladas con actividades liberalizadas que deben funcionar en competencia  Sectores sometidos a la LDC Tras liberalizar persisten estructuras que facilitan comportamientos anticompetitivos Altos niveles de concentración Facilitan comportamientos coordinados (Art. 1) Otorgan poder de mercado que posibilita abusos (Art. 2) Integraciones Verticales Cierre de mercados (Art. 2) Conductas discriminatorias en precios, información, acceso a redes e infraestructuras (Art. 2) 5 5

6 1. INTRODUCCIÓN Relación regulación - competencia
Los problemas no siempre derivan de una inadecuada/inexistente regulación, sino que son conductas anticompetitivas. Relación regulador sectorial-CNC (art. 17 LDC): Poner en conocimiento indicios y evidencias Informes preceptivos no vinculantes (en ambos sentidos) Reunión anual de Presidentes (evaluación orientaciones generales, mecanismos de cooperación formal e informal) Pero conductas de los agentes contrarias a la Ley 15/2007  Competencia CNC (STS de 17 de diciembre de 2008) “El regulador está habilitado para apreciar que una conducta tiene o puede tener efectos adversos a la competencia pero no le corresponde declarar finalmente una infracción de los tipos definidos por la LDC, que sólo corresponde a los órganos de Defensa de la Competencia” 6 6

7 4. Promoción de la competencia.
ÍNDICE 1. Introducción 2. Control ex-ante 3. Control ex-post 4. Promoción de la competencia. 7 7

8 2. CONTROL EX ANTE Control de concentraciones bajo Ley 15/2007 (LDC):
- Instrucción y análisis de operaciones notificadas. Notificación obligatoria si se cumplen umbrales (art. 8 y 9 LDC) - Resolución: autorización con/sin compromisos, autorización con condiciones, prohibición. Análisis sustantivo: posible obstaculización del mantenimiento de la competencia efectiva (SLC) Principios: proporcionalidad, suficiencia, adecuación. - Consulta previa y actuación preliminar (art. 55 LDC) 8 8

9 2. CONTROL EX ANTE Concentraciones en gas y electricidad
AÑO EMPRESAS APRECIACIONES CONCLUSIONES 2000 UNION FENOSA H. CANTÁBRICA Mercados recientemente liberalizados Elevada concentración empresarial (C2>80%) Importantes barreras de entrada en generación y comercialización. Escasa contestabilidad Se elimina el operador con la más activa política comercial. Aumento del riesgo de efectos coordinados al reforzar posición del 3º y eliminar el 4º No hay condiciones estructurales viables que restablezcan la estructura competitiva Prohibición (también el Consejo de Ministros) ENDESA IBERDROLA Elevada concentración empresarial Elevada integración vertical Paso de posición de dominio conjunta a posición de dominio individual Mix mejorado y mayor poder pivotal aumento de efectos unilaterales y por tanto no autorización Existirían remedios estructurales y de comportamiento que podrían hacer viable la operación, pues restablecerían las condiciones de competencia 9 9

10 2. CONTROL EX ANTE Concentraciones en gas y electricidad
AÑO EMPRESAS APRECIACIONES CONCLUSIONES 2003 GAS NATURAL IBERDROLA SDC eleva el análisis de la operación al TDC CNE prohíbe en base a la función 14 TDC no se pronuncia 2005 ENDESA Carácter horizontal, vertical y conglomerado de la operación, dada la presencia de ambas empresas en los mercados de gas natural y electricidad. Efectos unilaterales en gas natural Integración vertical en cadena de generación por el gas natural en la producción de energía eléctrica en las CGCT. Integraciones verticales en cada sector Efectos conglomerados TDC: Por mayoría se recomienda la prohibición. Una minoría entiende que existen remedios estructurales que podrían restablecer las condiciones de competencia. ACM: aprueba con condiciones 2008 UNION FENOSA Principal operador de Gas Natural y tercer operador de energía eléctrica con presencia significativa en gas natural. Desaparece un competidor independiente en los mercados de aprovisionamiento y suministro minorista de gas: se refuerza el poder de mercado de GAS NATURAL y la barrera de entrada en aprovisionamiento (escala mínima eficiente) Aumenta la concentración en los mercados mayoristas de electricidad (posibilidad de efectos coordinados y unilaterales). Integración de dos competidores cercanos en los mercados de suministro minorista de gas y electricidad Autorizada con compromisos. 10 10

11 OTRAS CONCENTRACIONES DESDE 2006: ELECTRICIDAD
2. CONTROL EX ANTE Concentraciones en gas y electricidad OTRAS CONCENTRACIONES DESDE 2006: ELECTRICIDAD AÑO EMPRESAS MERCADOS CONCLUSIONES 2006 IBERENOVA / FIRSA / FIRSA II / IBERIOJA Generación de electricidad en régimen especial Autorización sin condiciones ACCIONA / CEATESALAS Promoción de parques eólicos 2007 IBERDROLA / GARCÍA SERRANO Distribución + suministro de electricidad UNIÓN FENOSA / MARCIAL CHACÓN 2008 NEW EGARA / EISSL IBERDROLA / TARRAGONA POWER Generación de electricidad 11 11

12 2. CONTROL EX ANTE Concentraciones en gas y electricidad
OTRAS CONCENTRACIONES DESDE 2006: GAS NATURAL AÑO EMPRESAS MERCADOS CONCLUSIONES 2006 NATURCORP / BILBOGAS Distribución + suministro de gas natural Autorización sin condiciones NATURGAS / GASNALSA 2008 NATURGAS / GAS MÉRIDA RESUMEN CONCENTRACIONES ENTRE 2006 Y JUNIO 2009 Nº OPS. APROBADAS SIN CONDICIONES APROBADAS CON CONDICIONES PROHIBIDAS ELECTRICIDAD 6 GAS NATURAL 3 ELECTRICIDAD + GAS NATURAL 2 12 12

13 2. CONTROL EX ANTE Concentraciones en gas y electricidad
PRINCIPALES CONCLUSIONES Problemas ex ante cuando: Adiciones horizontales significativas (efectos unilaterales/coordinados) Desaparición maverick Integración vertical y efectos conglomerado Refuerzo de barreras a la entrada Vínculos con competidores ¿Autorizar? Mínima intervención Compromisos vs condiciones Proporcionalidad, adecuación y suficiencia 13 13

14 Resultados generales:
2. CONTROL EX ANTE GAS NATURAL/UNIÓN FENOSA Resultados generales: Gas natural: GN+UF refuerza 1ª posición Se refuerza integración vertical (escala mínima eficiente) Se elimina UF competidor importante activo (independiente de GN y relevante por presencia en mercado conexo de electricidad) Se crean vínculos estructurales con competidores Electricidad GN+UF refuerza 3ª posición, verticalmente integrado Se elimina GN como competidor importante con gran potencial (por presencia en mercado conexo de gas) Aumento posibilidades coordinación con END e IB 14 14

15 2. CONTROL EX ANTE GAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
Resultados por mercados: MERCADO RESULTADO RIESGO ¿ATENUANTES? CONCLUSIÓN GAS Exploración y producción 100% España <1% EEE Ninguno (producción España <1% consumo) No efecto significativo Aprovisionamiento Refuerzo 1º posición Refuerzo integración vertical y EME - Medgaz 2009 - Tendencia autosuministro Riesgo de obstaculización competencia efectiva Secundario Principal oferente flexibilidad Menores necesidades e incentivos a ofertar flexibilidad - Medgaz - Necesidad medidas regulatorias Puede agravar problemas preexistentes de falta de flexibilidad Infraestructuras de Importación y transporte Refuerzo marginal en titularidad pero vínculo estratégico con Enagás Posible interferencia en gestión y planificación por presencia reforzada en infraestructuras - Vínculo preexistente y regulado Riesgo independencia Enagás 15 15

16 2. CONTROL EX ANTE GAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
MERCADO RESULTADO RIESGO ¿ATENUANTES? CONCLUSIÓN GAS Distribución Mº en Madrid, La Coruña Ciudad Real y Sevilla - Reduce competencia tendido nuevas redes integración distribución/suministro - Mercado regulado, monopolio natural Riesgo de Obstaculización Mercados descendentes Suministro CCGT Refuerzo 1º posición (No efecto directo) - refuerzo integración vertical con generación - refuerzo EME - autosuministro -condiciones tasadas y oferta GNL Reforzamiento atenuado Suministro grandes clientes Refuerzo 1º posición - nº significativo competidores - no pivotalidad Suministro c. domésticos y PYMES - reducida movilidad - reducción CUR Riesgo obstaculización competencia 16 16

17 2. CONTROL EX ANTE GAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
MERCADO RESULTADO RIESGO ¿ATENUANTES? CONCLUSIÓN ELECTRICIDAD Generación Refuerzo tercera posición. - Efectos unilaterales (potencia retirable, sobre todo ciclos) - Efectos coordinados (simetría carteras con END/IB, mecanismos de represalia: RRTT y suministro gas, y vínculos estructurales) - Aún alejado de END e IB - evolución esperada de potencia instalada y demanda - RSI muy bajo (retirada muy grande para efecto) - Menor cartera inframarginal - tendencia autosuministro y Medgaz Riesgo efectos coordinados Restricciones técnicas Refuerzo en zona sur - mecanismo represalia para coordinación Riesgo coordinación Distribución Refuerzo marginal (<1% provincial) No efecto significativo Suministro AT Refuerzo marginal Suministro BT 17 17

18 Otros efectos no horizontales:
2. CONTROL EX ANTE GAS NATURAL/UNIÓN FENOSA Otros efectos no horizontales: Efectos verticales: Suministro gas natural a CCGT – Generación electricidad Integración vertical distribución-suministro (gas/elect.) Efectos de cartera suministro gas/electricidad Acceso a perfiles de consumo Reconocimiento de marca Fidelización suministrador histórico Capilaridad comercial Creación y refuerzo de vínculos con competidores: Cepsa y ENI Participaciones resultantes en OMEL y OCS 18 18

19 Eficiencias: 2. CONTROL EX ANTE GAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
De costes cuantificadas: escasas y referidas a costes fijos De costes no cuantificadas: dudas mejora poder negociación aprovisionamiento De demanda: dudas existencia No incentivos a transmitir a consumidores 19 19

20 Compromisos ofrecidos por GN (10/02/09):
2. CONTROL EX ANTE GAS NATURAL/UNIÓN FENOSA Compromisos ofrecidos por GN (10/02/09): Vender redes de distribución de gas por un total de pds (equivalentes 9% nacional) Vender cartera asociada de clientes de gas y suministro optativo de gas en período transitorio Vender 2.000MW de generación (ciclos combinados) y suministro de gas optativo en período transitorio Medidas para mantener la autonomía de UFG Vender participación en Enagás Reducir vínculos con Cepsa 20 20

21 2. CONTROL EX ANTE GAS NATURAL/UNIÓN FENOSA
Consideraciones generales Compromisos vs condiciones Principios suficiencia, proporcionalidad y mínima intervención Análisis global de la adecuación (efectos simultáneos) Preferencia por remedios estructurales. Viabilidad negocio desinvertido. Objetivo en este caso: favorecer creación o consolidación de otros operadores independientes de GN. Importancia EME para aprovisionamiento estable. Valoración compromisos: Redes de distribución y clientes: supera adición y refuerza escala mínima eficiente. Fomenta suministro alternativo. Idoneidad tipo clientes. Generación: compensa refuerzo horizontal, vertical aprovisionamiento-generación y estratégico (efectos coordinados). Idoneidad tipo centrales. Mitiga efectos de vínculos estratégicos con Enagás y Cepsa Garantiza UFG como competidor independiente en suministro gas a terceros en España 21 21

22 4. Promoción de la competencia.
ÍNDICE 1. Introducción 2. Control ex-ante 3. Control ex-post 4. Promoción de la competencia. 22 22

23 3. CONTROL EX POST Conductas prohibidas por la Ley 15/2007 (LDC) y por el TCE: - Acuerdos, prácticas concertadas o conscientemente paralelas, decisiones y recomendaciones colectivas (art. 1 LDC // art. 81 TCE) - Abusos de posición de dominio (art. 2 LDC // art. 82 TCE) - Prácticas desleales (art. 3 LDC) 23 23

24 (A) ABUSOS DE POSICIÓN DE DOMINIO EN RESTRICCIONES TÉCNICAS
3. CONTROL EX POST Sancionadores en gas y electricidad 1. ELECTRICIDAD (A) ABUSOS DE POSICIÓN DE DOMINIO EN RESTRICCIONES TÉCNICAS EXPTE AÑO EMPRESAS VALORACIÓN 552/02 2003 TODAS LAS GENERADORAS Abuso posición de dominio en sus respectivas zonas, en el mercado de restricciones técnicas. ( €/distribuidoras) 601/05 2007 IBERDROLA CASTELLÓN Idem ( €) 602/05 2006 VIESGO GENERACIÓN Idem ( €) 624/07 2008 IBERDROLA Idem ( €) 625/07 GAS NATURAL Idem ( €) 24 24

25 3. CONTROL EX POST Sancionadores en gas y electricidad
(B) ABUSOS DE POSICIÓN DE DOMINIO RELACIONADOS CON LA INTEGRACIÓN VERTICAL EXPTE AÑO EMPRESAS VALORACIÓN DISTRIBUCIÓN → INSTALACIÓN 606/05 2006 ASINEM / ENDESA Abuso posición de dominio de la distribuidora en el mercado conexo de instalación por uso de la información de los clientes en beneficio propio ( €) DISTRIBUCIÓN → SUMINISTRO 641/08 2009 CENTRICA / ENDESA Abuso posición de dominio de la distribuidora por negar a CENTRICA el acceso al SIPS y por discriminar respecto a empresas de su grupo. (Sanción de 15.3 millones de €) 642/08 CENTRICA / UF ídem (5 millones €) 644/08 CENTRICA / IBERDROLA ídem (15 millones de €) 643/08 CENTRICA / VIESGO Abuso de posición de dominio de la distribuidora por negar a CENTRICA el acceso al SIPS ( €) 645/08 CENTRICA / HC Ídem ( €) 25 25

26 3. CONTROL EX POST Sancionadores en gas y electricidad
(C) ACUERDOS ANTICOMPETITIVOS EXPTE AÑO EMPRESAS VALORACIÓN ENTRE DISTRIBUIDORES (AC. HORIZONTAL) 448/99 1999 BASSOLS / AGRI Acuerdo de reparto geográfico entre dos distribuidores locales (sin sanción por escasa repercusión) ENTRE INSTALADORES (AC. HORIZONTAL) 533/02 2003 IBERDROLA / Empresas instaladoras de Albacete Acuerdo de fijación de precios de las reparaciones entre 5 instaladores (5.000 €) 26 26

27 3. CONTROL EX POST Sancionadores en gas y electricidad
2. GAS NATURAL (A) ABUSOS DE POSICIÓN DE DOMINIO RELACIONADOS CON LA INTEGRACIÓN VERTICAL EXPTE AÑO EMPRESAS VALORACIÓN TRANSPORTE → SUMINISTRO 580/04 2005 GAS NATURAL / ENAGÁS Abuso de posición de dominio por “contrato deslizante” entre GN y ENAGÁS (entonces propiedad de GN) que reserva capacidad de regasificación a favor de GN, cerrando mercado a competidores por la falta de capacidad de regasificación (8 millones €) DISTRIBUCIÓN / TRANSPORTE → DISTRIBUCIÓN 638/08 2009 GAS NATURAL / GAS ALICANTE Abuso de posición de dominio de GAS NATURAL en el mercado de acceso a redes por negarse a que GAS ALICANTE se conecte a sus redes, expulsándola así del mercado de distribución ( €) DISTRIBUCIÓN → INSTALACIÓN 540/02 2003 GAS NATURAL (GN CASTILLA Y LEÓN) Abuso de posición de dominio de la distribuidora por utilizar su posición en mercado de instalaciones receptoras comunitarias para expulsar a competidores en los mercados conexos de revisiones y de instalaciones individuales ( €) 27 27

28 3. CONTROL EX POST Sancionadores en gas y electricidad
2. GAS NATURAL (B) ACUERDOS ANTICOMPETITIVOS EXPTE AÑO EMPRESAS VALORACIÓN ENTRE DISTRIBUIDOR E INSTALADOR (AC. VERTICAL) 615/06 2007 GESA GAS / ECA / INFOCAL Acuerdo restrictivo entre Gesa Gas (distribuidor) y ECA (instalador) que cierra el mercado de revisiones a otros instaladores (Sanción € €) 28 28

29 3. CONTROL EX POST Sancionadores en gas y electricidad
PRINCIPALES CONCLUSIONES Fundamentalmente sancionadores por art.2 (abuso) vs art.1 (acuerdo) Problemas en gas y en electricidad derivados de la integración vertical de grupos empresariales: Uso de activos esenciales para competir en mercados descendentes o relacionados (información estratégica, acceso a instalaciones) en beneficio propio o para expulsar a competidores Problemas en electricidad derivados de restricciones técnicas: 5 resoluciones sancionadoras desde LSE Sanciones en torno a 60 millones de € Resolución del Consejo de julio de 2008: investigar qué ha ocurrido desde 2004 hasta la actualidad 29 29

30 4. Promoción de la competencia.
ÍNDICE 1. Introducción 2. Control ex-ante 3. Control ex-post 4. Promoción de la competencia. 30 30

31 4. PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA
Novedades LDC La Ley 15/2007 refuerza las tareas de promoción La función de promoción de la competencia es distinta (aunque complementaria) de la de investigación Desde creación CNC énfasis en la evaluación desde la óptica de la competencia de las actuaciones reguladoras de la actividad económica llevadas a cabo por distintas instancias del sector público Si bien algunas de estas actuaciones públicas tienen un carácter más bien horizontal, en su mayor parte se dirigen a sectores concretos. Sector energético especialmente activo en materia normativa 31 31

32 4. PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA
Evaluación de políticas públicas La CNC ha definido una metodología sistemática de análisis del impacto económico de las restricciones públicas a la competencia Paso 1. Identificación ¿Introduce restricciones? Paso 2. Justificación ¿Están justificadas? Paso 3. Alternativas ¿Es la mejor alternativa? SI SI SI NO NO NO Modificar proyecto Modificar proyecto 32 32 32

33 4. PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA
Evaluación de políticas públicas Eficiencia Relación entre los resultados obtenidos y los recursos utilizados → ejercicio regulador consigue sus objetivos imponiendo las mínimas restricciones posibles a la actividad económica Necesidad y proporcionalidad: identificación de objetivos y justificación de las restricciones impuestas Mínima distorsión: justificación de los instrumentos empleados Eficacia: consecución del objetivo propuesto Transparencia Predecibilidad Principios 33 33 33

34 4. PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA
Aplicación reciente en gas y electricidad 1.Observaciones a proyectos normativos Informe de la CNC sobre Directiva de Servicios: Ley Paraguas, Ley Omnibus: se han modificado 56 leyes estatales sectoriales (en particular LSE y LSH) y seguirán las modificaciones de más de 150 regulaciones estatales, hasta un total cercano a normas de índole estatal, autonómico y local. Informes para MEH sobre nueva normativa: i.e. RD OFCSUM 2. Recomendaciones a las AAPP para una regulación eficiente y favorecedora de la competencia (2008) Ejemplos de incumplimientos y recomendaciones: acceso al mercado de gas y electricidad de comercializadores independientes y acceso de distribuidores de gas natural a redes de terceros. 3. Guía para la memoria de competencia (2009) 34 34

35 ALGUNAS CONCLUSIONES Proceso de liberalización acompañado de un intenso proceso de concentración empresarial pero también entrada de nuevos operadores “Racionalidad” regulación-competencia en los mercados regulados: monopolios naturales, ATR, gestores/operadores sistema… Aún persisten problemas en la estructura competitiva en gas y electricidad: Integración vertical: cierre de mercado, discriminación Concentración: efectos unilaterales y coordinados LDC también evoluciona: Análisis sustantivo concentraciones. Intervención ACM excepcional Plazos Flexibilidad procedimientos (ATC) Refuerzo de la coordinación con reguladores sectoriales Refuerzo labor de promoción 35 35

36 36