Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social.

Presentación del tema: "Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social."— Transcripción de la presentación:

1 Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) SEMINARIO DE CRECIMIENTO Y PRODUCTIVIDAD Banco Central de Nicaragua, Managua, 5 de septiembre de 2013

2 Nuevas tendencias de las políticas sociales (1)
Políticas sociales en los noventa Nuevas tendencias Ajustes fiscales con reducción de la inversión social Papel central del mercado en la asignación de bienes y servicios Transferencias sociales basadas en criterios de emergencia Ampliación de la inversión social y criterios contra-cíclicos Rol regulador del Estado con el objeto de dirimir asimetrías del mercado Políticas integrales para la reducción de la pobreza: expansión de los activos y las capacidades

3 Nuevas tendencias de las políticas sociales (2)
Políticas sociales en los noventa Nuevas tendencias Enfoque exclusivo en los actores productivos Protección social centrada en el trabajo (hombre-jefe de hogar) Mecanismos informales: clientelismo y prebendalismo Enfoque en actores productivos, territoriales, de género, de etnia Protección social en un mundo laboral restringido: del plano contributivo al solidario Hacia un pacto social basado en derechos sociales

4 El gasto público social en América Latina ha aumentado su participación en el gasto público total y en el PIB AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): GASTO PÚBLICO TOTAL Y GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REGIONAL. PROMEDIO PONDERADO, A (En porcentajes) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social. 4

5 Heterogeneidad en los niveles de inversión social
GASTO PÚBLICO SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2009/10 (en dólares de 2005) Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social.

6 Los componentes de un sistema de protección social
REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminación, etc. CONTRIBUTIVA (SEGURIDAD) Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez) Seguros de salud Seguros de desempleo Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad) NO CONTRIBUTIVA (ASISTENCIA) Transferencias en efectivo o especie, sujetas o no a corresponsabilidad (PTC, pensiones sociales u otras) Subsidios al consumo Empleos de emergencia Promoción y acceso a servicios sociales existentes (educación, salud, cuidado, vivienda) Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

7 Los programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe
Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar el capital humano Nacen a mediados de los años noventa (Brasil, México) y se difunden en la década sucesiva Diseño básico común Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud) Focalización geográfica y comprobación de medios Papel central de las mujeres

8 Los actuales programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe
País Programa Año inicio Argentina Asignación Universal por Hijo para Protección Social 2009- Belice Boost 2011- Bolivia (Estado Plurinacional de) Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla 2006- / 2009- Brasil Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros) 2001- Chile Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar 2002- / 2011- Colombia Familias en Acción / Red Unidos 2001- / 2007- Costa Rica Avancemos 2006- Ecuador Bono de Desarrollo Humano 1998- El Salvador Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria) 2005- Guatemala Mi Familia Progresa 2008- Haití Ti Manman Cherie 2012- Honduras Bono 2010- Jamaica Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH) 2002- México Oportunidades (ex Progresa) 1997- Panamá Red de Oportunidades Paraguay Tekoporâ / Abrazo Perú Juntos República Dominicana Programa Solidaridad Trinidad y Tobago Conditional Cash Transfer Programme (CCTP) Uruguay Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria 2008- / 2006- Cuba y Venezuela no tienen estos programas. Nicaragua, con el gobierno de Daniel Ortega, los ha abandonado.

9 El crecimiento de los PTC ha sido continuo
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES) Cobertura de los PTC, (en porcentaje de la población total) Inversión en los PTC, (en porcentaje del PIB) Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea]

10 En 2012, los PTC cubrían 30 millones de familias (cerca de 127 millones de personas) en América Latina y el Caribe Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea]

11 (En porcentaje de la población indigente y pobre) a
En varios países el número de beneficiarios de los PTC supera al número de personas indigentes AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009 (En porcentaje de la población indigente y pobre) a Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.

12 El gasto en PTC varía mucho entre países
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea]

13 Los PTC constituyen una de las inversiones sociales con mayor efecto redistributivo
AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes) Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.

14 El impacto de los PTC (1) Alivio más que superación de la pobreza
Montos mínimos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple) Dólares % línea indigencia % línea pobreza % déficit mensual indigentes % déficit mensual pobres Urbano Rural 6 11 12 5 7 28 31 14 17 Montos máximos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple) Dólares % línea indigencia % línea pobreza % déficit mensual indigentes % déficit mensual pobres Urbano Rural 16 29 35 15 20 81 98 40 53 Alivio más que superación de la pobreza Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad (buena focalización) Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México) Métodos más utilizados son evaluaciones experimentales o cuasi experimentarles, que comparan los usuarios de los programas (grupo de tratamiento) a un grupo de control con características similares. A ellas es útil sumar evaluaciones cualitativas, útiles para enriquecer el análisis de los procesos desencadenados por los programas. Un número importante de evaluaciones proviene de Progresa-Oportunidades de México, pero aquí haremos referencia al conjunto de evaluaciones disponibles para todos los países de la región. Por lo tanto, tienen que tener presente que este es un resumen que puede dejar afuera realidades específicas. En 2009, los montos máximos de las transferencias de los PTC eran 40% (áreas urbanas) y al 53% (áreas rurales) del déficit mensual de recursos de la población pobre Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

15 Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit agregado anual de recursos de la población indigente respecto a la línea de indigencia AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009 (En porcentaje) Cubren 7% deficit pobres Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.

16 El impacto de los PTC (2) Reducción de la desigualdad
Impacto se observa en Brasil y México; muy menor en Chile Aumento consumo alimentos y compra vestuario Literatura muestra impactos positivos de los PTC sobre indicadores intermedios de capital humano (matrícula y asistencia escolar, controles médicos) Especialmente para las familias más pobres y en países donde las barreras de acceso son más altas Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano ¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades? Aumento consumo alimentos y diversidad alimentos, aunque no siempre son más saludables. Charlas Oportunidades sobre calidad dieta parecen haber tenido incidencia positiva. Aumento compra vestuario para niños. No se observa aumento gasto en bebidas alcoholicas o en tabaco. Educación: incrementos en la matrícula son mayores en países con niveles de referencia más bajos, en grados escolares de transición con altas tasas de deserción y en los hogares más pobres. Salud y nutrición: aumentos en controles de crecimiento niños y controles preventivos, pero impacto sobre estado de salud y nutricional de niños es más heterogeneo

17 El impacto de los PTC (3) Generación de ingresos e inserción laboral
No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo Pero empleos informales e inestables siguen siendo los más comunes Trabajo infantil: tendencia a combinar trabajo y asistencia escolar Empoderamiento de las mujeres: incremento autoestima y posición mujeres en las comunidades, pero escasa consideración estrategias conciliación

18 Los PTC comparten características comunes, pero no se puede hablar de un modelo único
Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país Actores políticos y entorno institucional local Surgimiento de diseños alternativos Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc. Heterogeneidad de experiencias Diversos enfoques y aspectos operacionales Programas no contributivos cuyos objetivos son reducir la pobreza y aumentar el capital humano Nacen en la segunda mitad de los años noventa (Brasil, México) y se difunden en la década de 2000 Diseño básico común Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud) Papel central de las mujeres Focalización geográfica y comprobación de medios

19 Las prestaciones de los PTC van más allá de las transferencias en efectivo
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

20 Diversidad de enfoques de los PTC: tres tipos ideales
Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la transferencia de ingreso Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se busca reforzar derechos a educación y salud Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades; monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de comportamiento Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades Enfocados en la conexión al sistema de protección social Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

21 Transferencia monetaria
PTC tipo 1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda Transferencia monetaria Actúa como suplemento de un ingreso Cálculo en base a valor canasta de alimentos Condiciones Refuerzan y protegen el capital humano Monitoreo y sanciones laxas Resultados esperados Disminución pobreza y desigualdad Indicadores pobreza y desigualdad ingreso Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

22 Transferencia monetaria
PTC tipo 2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte Transferencia monetaria Actúa como incentivo Cálculo costo oportunidad Condiciones Generan cambio de comportamiento Monitoreo y sanciones fuertes Resultados esperados Desarrollo humano Indicadores intermedios de salud y educación Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

23 PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

24 El principal desafío es mantener objetivos claros e integrar los PTC en los sistemas de protección social Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad” PTC como puerta de entrada al sistema de protección social Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente excluidas de la protección social Las personas pueden graduarse de determinados programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social El paso por los programas debiera ser temporal, mas que los programas per se.

25 Claves para que los PTC contribuyan a la reducción de la pobreza
Institucionalidad: sólida estabilidad institucional y acuerdos nacionales de largo plazo Política social: visión integral, coordinación, gestión basada en los resultados (enfoque en los impactos), énfasis en la oferta de calidad Gestión: Alinear el programa a los objetivos de política social y condiciones del país Considerar fortalezas y debilidades institucionales, así como nivel y características de la pobreza Economía: crecimiento y productividad, con generación de empleo Ejemplos continuidad Brasil y México. Aportan a continuidad: evaluaciones externas; Comité de supervisión; beneficios garantizados en ley (y no simplemente en decretos)