Balance estructural del Gobierno Central de Chile: análisis y propuestas Heriberto Tapia CEPAL Enero 2004

BALANCE FISCAL ESTRUCTURAL Balance fiscal que excluye los componentes transitorios del presupuesto. Objetivos Facilitar la planificación de los gastos en el tiempo, en un contexto de sostenibilidad. Evitar reacciones procíclicas de las política fiscal.

El problema de la volatilidad es especialmente grave en América Latina

PREGUNTAS 1) Cuáles son los factores transitorios relevantes sobre el presupuesto? 2) Cómo medirlos y cuantificar su efecto? 3) Cuál debe ser el nivel objetivo para el balance estructural?

Balance estructural oficial 1) Ajustes contables (A) al balance efectivo Principio de valor patrimonial neto (VPN). Se excluyen del balance las operaciones que no cambian el VPN. 2) Determinación del componente cíclico Sólo se corrige por el lado de los ingresos COBRE (insumo: precio de referencia) TRIBUTARIOS (insumo: PIB potencial) 3) Regla: Balance estructural=1% del PIB

Balance estructural oficial Ingresos tributarios estructurales:

Fuente: DIPRES.

PROPUESTAS: 1) Definir el ciclo tributario mediante el Gasto Agregado (en lugar del PIB). 2) Incorporar el concepto de “gasto público cíclico”. 3) Diferenciar entre PIB potencial como frontera y el PIB potencial como tendencia. 4) Definir y cuantificar el Balance estructural de “equilibrio”. 5) La excepción a la regla.

1) Definir el ciclo tributario mediante el Gasto Agregado (en lugar del PIB). La base tributaria está más ligada al gasto agregado que al producto, especialmente desde el punto de vista de los impuestos indirectos (donde el IVA, que grava el gasto, es la fuente más importante de recursos tributarios). Desde el punto de vista de los impuestos directos también hay motivos para sospechar que para el mismo nivel de producto, mayor gasto implica más empleo, salarios y utilidades (netos de inflación).

El PIB no parece explicar demasiado bien la evolución de los ingresos tributarios (sesgo procíclico).

El gasto agregado refleja mejor la evolución de T

Es posible calcular un gasto de tendencia? R: Sí, en torno al PIB de potencial (si es que nos importa mantener el concepto) (Ver) DOBLE FUENTE DE DESEQUILIBRIOS

Extensión 1: doble elasticidad, supuesto: Y* “oficial”

Extensión 2: SERIES DESAGREGADAS (Y* “oficial”)

En Resumen: ¿Por qué es importante usar el GASTO en lugar del PIB? Porque si el GASTO describe mejor el ciclo tributario, el gobierno tendrá un comportamiento más estable, como proporción de su ingreso permanente (asociado al PIB potencial). Usar sólo el PIB para describir el ciclo, implica mantener un componente PRO-CÍCLICO Al usar distintas elasticidades y al desagregar los ingresos tributarios, el cálculo de T*, no cambia mucho c/r a usar sólo una elasticidad y T agregado.

2) Incorporar el concepto de “gasto público cíclico”. Algunos gastos contracíclicos son un pasivo contingente social El Gobierno ha excluido el gasto público cíclico de la metodología del balance estructural, argumentando sobre el principal candidato (programas de empleo de emergencia) La discusión tampoco se ha abierto hacia otros gastos públicos que también muestran un comportamiento cíclico. Por ejemplo, salud.

Se argumenta contra ellos porque: Que son no son automáticos y, por lo tanto, debilitan la confiabilidad de la regla de política. Un excelente punto!, PERO... subsanable Reglamentar BIEN los gastos públicos cíclicos Depende de indicadores confiables (tasa de desempleo) Programas de empleo deben ser limitados Cuidar dar malos incentivos (a autoridades y trabajadores) (Ejemplo)

Al no existir mecanismos de ajuste cíclico del gasto público explícitos, operan mecanismos reasignadores. Éstos pueden ser contrarios a la lógica de balance estructural.

Dos correcciones en acción: 1) Gasto en ciclo tributario 2) Gasto público cíclico (programas de empleo) [Y* oficial]

3) Diferenciar entre PIB potencial como frontera y PIB potencial como tendencia Son conceptos distintos que entregan resultados distintos PIB potencial de tendencia: Nivel de empleo de factores “normal” Simétrico, E(Y*-Y)=0 PIB potencial como frontera sostenible Pleno nivel de empleo de factores En general asimétrico, E(Y*-Y)>0

AMBOS conceptos pueden ser usados, lo importante es la consistencia PIB de tendencia: El valor esperado del balance efectivo es igual al balance estructural. PIB potencial como frontera sostenible El valor esperado del balance efectivo es menor al balance estructural. Es “necesario” hacer ajustes: Balance estructural más alto (“seguro macro”) Impuestos flexibles que permiten recobrar E[BE]=BS

4) Definir el Balance estructural de equilibrio (¿1% del PIB?). Insumo esencial para el diseño de la regla Sostenibilidad de largo plazo (Evolución de deuda externa pública). Equidad intergeneracional (??). Pasivos contingentes (visión ampliada) Consistencia entre promesas y objetivos de gobierno y mecanismos presupuestarios. FLEXIBILIDAD. Crediblidad Economía política (reducir roces y presión de grupos de interés)

4) Definir el Balance estructural de equilibrio. En términos generales, se puede expresar el balance estructural de equilibrio como:

Un intento muy conservador por cuantificar los pasivos contingentes... (Ver) Más pasivos contingentes? (salud, indigentes, etc.) depende de: Capacidad del país para financiarlos. Cuidado con las promesas.

Reglas alternativas: Desde 1991 mucha coincidencia pero... Fuente: Cálculos propios.

5) La excepción a la regla... Desvíos de la regla Involuntarios Voluntarios (política discrecional: rebajas de impuestos no compensadas, shock de gasto reactivador) Diseño flexible (rango de meta, cláusulas de escape-UE) Política PAÍS de largo plazo: inversión pública Educación Infraestructura, I+D

CONCLUSIONES Es posible perfeccionar la regla de política fiscal del Gobierno Central de Chile, atendiendo a: El cumplimiento de los objetivos permanentes del Gobierno. Un manejo responsable, financieramente equilibrado. Una capacidad contracíclica mayor en una economía muy volátil como la chilena. Hay que prepararse para el futuro.

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