Evasión tributaria: Reflexiones a partir de la experiencia chilena Patricio Barra Noviembre 2006

Esta presentación: I. ¿Por qué las personas evaden (cumplen) sus impuestos? II. Algunos métodos para cuantificar la evasión III. El combate a la evasión como reforma tributaria “heterodoxa”

I. ¿Por qué las personas evaden sus impuestos? Retorno económico individual Baja aceptación del “contrato tributario” con el Estado Falta de ética tributaria Ignorancia de las obligaciones tributarias Complejidad de las obligaciones tributarias Otras causas

I. ¿Por qué las personas evaden… Retorno económico individual El incumplimiento tributario, como otros incumplimientos de leyes, resulta de una evaluación de beneficios y costos bajo condiciones de riesgo - Ejemplos equivalentes: no cumplir con una norma de tránsito, no cumplir con una norma ambiental, no cumplir con una ley sanitaria, etc.

I. ¿Por qué las personas evaden… Formalización: Modelo de riesgo (Allingham y Sandmo (1972)): El contribuyente decide evadir un porcentaje e* de su impuesto a la renta: e* = e (Y, T, p, M) Y : Renta T : Tasa impositiva p : Probabilidad de ser detectado M : Multa si se es detectado M = M(e*)

I. ¿Por qué las personas evaden… El modelo es consistente con la intuición: - Cuánto menor sea la probabilidad de detección, mayor será el nivel de evasión - Cuánto más baja sea la multa, mayor será el nivel de evasión - Existe un nivel de p, o bien, de M disuasivos de la evasión - No es concluyente respecto del nivel de ingresos, ni respecto de la tasa impositiva

I. ¿Por qué las personas evaden… Extensiones del modelo de portafolio de riesgo: La probabilidad que importa es la “percibida” por los contribuyentes Hay un costo adicional por ser detectado: la “multa moral” En los impuestos de retención o recargo como el IVA y el IRPF a dependientes, el agente evasor es un tercero distinto del soportante Los contribuyentes ajustan sus decisiones de evasión según cómo valoren el gasto público financiado

I. ¿Por qué las personas evaden… CHILE: Propensión relativa al incumplimiento tributario - 2005 En los últimos 12 meses Ud. ha...? Fuente: Encuesta Mori - 2005

I. ¿Por qué las personas evaden… CHILE: percepciones de detección - 2005 ¿Qué tan difícil/fácil es engañar al SII? Fuente: Encuesta Adimark - 2005

I. ¿Por qué las personas evaden… CHILE: percepciones de detección - 2005 ¿Qué tan difícil/fácil es engañar al SII? Fuente: Encuesta Adimark - 2005

I. ¿Por qué las personas evaden… Etica y cultura de cumplimiento El incumplimiento tributario, como otros incumplimientos, es resultado de la conciencia personal y de las prácticas aceptadas socialmente - Ejemplos equivalentes: impuntualidad, quedarse con el vuelto, obtener algo sin pagar, etc.

I. ¿Por qué las personas evaden… CHILE: Indice de ética en fraude social - 2005 % que considera que “no es corrupto”: Fuente: Encuesta Mori - 2005

I. ¿Por qué las personas evaden… Simplicidad, difusión, educación tributaria Costo y la complejidad de registrarse pueden disuadir a un agente de formalizarse tributariamente Hay grupos más vulnerables al incumplimiento por ignorancia: informales, temporeros, inmigrantes, etnias originarias, microempresas de subsistencia Riesgos de fraude por parte de terceros

II. Métodos para cuantificar la evasión Importancia de medir evasión: “Tamaño del mercado” de la fiscalización Orientar y focalizar esfuerzos de control Medir el impacto de las estrategias contra la evasión Indicador de desempeño de la administración tributaria

II. Métodos para cuantificar la evasión Potencial Teórico Usando Cuentas Nacionales Encuestas de Ingresos/Presupuestos Métodos Muestrales Conciliación de la Información Tributaria Encuestas de Opinión

II. Métodos para cuantificar la evasión Potencial Teórico Usando Cuentas Nacionales - Se estima recaudación potencial a partir de variables macro (Ej.: Cuentas Nacionales) - La brecha entre la recaudación potencial y la efectiva se atribuye a evasión tributaria - Más aplicable a impuestos con tasas planas - Ventaja: Permite construir series históricas de evasión

II. Métodos para cuantificar la evasión Aplicación al IVA: Dos vías para estimar la recaudación potencial: Desde cifras de gasto: IVA no deducible Desde cifras sectoriales de producción

II. Métodos para cuantificar la evasión Aplicación al IVA (método del gasto): Desde cifras de gasto: 3 fuentes ppales. de IVA no deducible en el caso del modelo chileno Consumo final gravado de hogares e IPSFL (p.ej. la compra de pan por parte de una familia) Consumo intermedio gravado de los sectores con producción exenta (p.ej. la compra de pan por parte de un colegio) Inversión gravada de los sectores con producción exenta (p.ej.: la inversión en un computador por parte de un colegio)

II. Métodos para cuantificar la evasión Aplicación al IVA (método del gasto):

II. Métodos para cuantificar la evasión Aplicación al IVA (método del gasto): Recaudación Potencial = Base Imponible Teórica x t Recaudación Efectiva = IVA interno + IVA importaciones Monto Evasión = Recaudación – Recaudación Potencial Efectiva Tasa de Evasión = ___Monto Evasión___ (%) Recaudación Potencial

II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: Tasa de Evasión en el IVA 1990-2005 Método del gasto, en base a Cuentas Nacionales MIP 1996

II. Métodos para cuantificar la evasión Tasa de Evasión en el IVA de algunos países, 1993/1996 Método del gasto, en base a Cuentas Nacionales

II. Métodos para cuantificar la evasión Aplicación al IVA (método de producción): Débitos = (Valor Bruto de Producción – Var. Existencias – Exportaciones – Ventas Exentas) x t Créditos = (C.Interm. – C. Interm. Exento – C. Interm. Afecto destinado a producción exenta) x t +(Inv. – Inv. Exenta – Inv. Afecta destinada a producción exenta) x t IVA Teórico = Débitos – Créditos + IVA Importaciones

II. Métodos para cuantificar la evasión Productividad del IVA: Desempeño recaudatorio del IVA usando Ctas. Nac. Más aplicable a IVA con tasa única Productividad-PIB = IVA / PIB t Productividad-Cons.Final = IVA / CF

II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: Productividad del IVA 2000-2005 En base a Cuentas Nacionales MIP 1996 Fuente: SII

II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: Productividad versus Evasión en el IVA En base a Cuentas Nacionales MIP 1996

II. Métodos para cuantificar la evasión Limitaciones del Método del Potencial Teórico basado en Ctas. Nac. Cuentas no computadas: informalidad, comercio ilegal, contrabando, etc. Información contable o encuestas de producción en CN pueden contener parte de la evasión CN usa información tributaria para estimar el producto en algunos sectores Desfases de más de un año, estimaciones agregadas, provisionalidad de las CN.

II. Métodos para cuantificar la evasión Encuestas de Ingresos/Presupuestos - La recaudación potencial se estima a través de encuestas de ingresos o de presupuestos familiares u otras similares - Util para estimar evasión en impuestos progresivos a la renta - Mecanismo más usado: “pareo” a nivel de individuos o grupos (deciles, etc.)

II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: “El misterio de los contribuyentes de IRPF” Número de contribuyentes por tramo – Año 2003

II. Métodos para cuantificar la evasión Métodos muestrales - En métodos de potencial teórico agregado no hay medida del “error” de la estimación - Análisis muestrales sí ofrecen instrumental estadístico para evaluar las estimaciones Ejemplos: - Auditorias aleatorias o aleatorizadas del IRPF (Ej.: Programa TCMP de EE.UU.) - En impuestos indirectos como el IVA

II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: Método muestral del Punto Fijo Evasión en ventas finales sin comprobantes – Año 1998 Punto Fijo: Un fiscalizador visita a una empresa y permanece durante toda la jornada, asegurándose de que haya perfecto cumplimiento tributario Muestra aleatoria de 300 empresas con ventas al consumidor final Se aplicó un día de punto fijo a cada empresa (día sin evasión) Se comparó las ventas registradas el día de punto fijo con las ventas registradas en un día similar anterior (día de control)

II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: Método muestral del Punto Fijo Evasión en ventas finales sin comprobantes – Año 1998 Resultado: Subdeclaración de un 24,6% de las ventas, con una desviación estándar de 4,8%. Ventajas del método: Relativamente barato (muestra pequeña y auditoría breve) Se puede obtener mediciones por estrato (ubicación geográfica, tamaño, sector económico, etc.) Resultados oportunos, que permiten planificar y evaluar la fiscalización.

II. Métodos para cuantificar la evasión Encuestas de opinión - Cuando se quiere medir la evasión es útil aproximarse por diferentes caminos - Una forma sencilla es preguntarle a los propios contribuyentes cuál creen ellos que es la magnitud de la evasión - Esta pregunta es muy distinta a la de ¿Cuánto evade usted? - Si las estimaciones de evasión de la AT son públicas puede producirse un sesgo en la respuesta

II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: Para un contribuyente que tiene que pagar 100%, ¿cuál es el nivel de evasión que Ud. observa? Año 2005

III. Combate de la Evasión como reforma tributaria “heterodoxa” Porqué una ley de combate de la evasión Estrategias para diseñar una Ley Contra la Evasión (LCE) La LCE en Chile 2001-2005 Factores estructurales que ayudan o perjudican el éxito de una LCE ->(Ver documento)

III. Combate de la Evasión como reforma tributaria “heterodoxa” Carga tributaria y percepción de cumplimiento tributario - 1998

III. Combate de la Evasión como reforma tributaria “heterodoxa” CHILE: Inspectores y declaraciones tributarias - 1998

III. Combate de la Evasión como reforma tributaria “heterodoxa” CHILE: Funcionarios Adm. Tributaria y población - 1998

MEDICION DEL GASTO TRIBUTARIO EN CHILE Noviembre 2006

I. Concepto de GT El GT es la recaudación que se deja de obtener por conceder un tratamiento tributario especial a un determinado agente, sector o región de una economía Al GT se le suele llamar también “renuncia tributaria” o “sacrificio tributario”

II. ¿Por qué medir el GT? Transparencia fiscal: Monitorear los incentivos tributarios, al igual que como se hace con la acción presupuestaria directa. Explicitar qué objetivos persiguen los incentivos tributarios, a quiénes benefician y cuánto cuestan. Evaluar el desempeño del Sistema Tributario y orientar su administración. Frente a escenario de insuficiencia recaudadora, facilita la evaluación de nuevas fuentes de ingresos.

Informe de GT en Chile “...Se podrán autorizar determinados beneficios directos o indirectos en favor de algún sector, actividad o zona geográfica, o establecer gravámenes especiales que afecten a uno u otras. En el caso de las franquicias o beneficios indirectos, la estimación del costo de éstos deberá incluirse anualmente en la Ley de Presupuestos”. Artículo 19, N° 22, de la Constitución Política de Chile:

El Informe de Gasto Tributario debiera tratar de ser “neutro”: Pretende hacer transparente el sacrificio de recaudación originado en tratamientos tributarios especiales. Pero, no hace juicios respecto de ellos. Es decir, muchos GT pueden tener plena justificación, pero no por ello dejarán de reportarse.

III. Definiciones adoptadas en en Chile para el GT: 1. Gasto Tributario Tratamiento tributario especial, es decir, que se desvía de lo considerado “normal”. Favorece, promueve o estimula a un sector o agente de la economía. Explícitos en la legislación.

2. Definición de Norma en Impuesto a la Renta Definición de renta de Haig-Simons Los sujetos del impuesto son las personas naturales Las tasas y tramos de renta corresponden a las vigentes de aplicación más general La unidad de tributación es el individuo El período de tributación es el año calendario Los regímenes para pequeños contribuyentes y de contabilidad simplificada son parte de la norma El Impuesto Único a las ganancias de capital se considera norma.

3. Definición de Norma en el IVA IVA tipo consumo. Grava la totalidad de las ventas internas e importaciones de bienes y servicios. Tasa única Tasa cero en el caso de exportaciones. La devolución de remanentes se considera parte de la norma.

4. Clasificación de las Franquicias Cada uno de las tratamientos especiales es clasificado en una de las siguientes categorías: Regímenes especiales Exenciones Deducciones Créditos al impuesto Diferimientos del impuesto Tasas reducidas Adicionalmente, son clasificadas por sector al que benefician u objetivo que persiguen

IV. Aspectos Metodológicos 1. La cifra de GT mide cuánta mayor recaudación se tendría en el año t si la franquicia x no existiese Supuesto de gasto total de los hogares constante. Supuesto de tasa de evasión similar a la actual. Cada franquicia se mide aisladamente Las líneas de totales consideran efectos conjuntos.

2. Evaluación Tipo Flujo de Caja Similar al Presupuesto de la Nación Cuando la franquicia está asociada a un impuesto de declaración o de retención mensual, el GT se asocia al respectivo mes (Ej.: IVA, PPM, Imp. Único de Segunda Categoría) Cuando la franquicia está asociada a un impuesto de declaración anual, el GT se asocia al respectivo año tributario (Ej.: Impuesto Global Complementario)

V. Contenido del informe Gasto Tributario año 2004 Tabla 1: Gasto tributario por franquicia Tabla 2: Gasto tributario por sector u objetivo Gasto Tributario año 2005 (proyección) Tabla 3: Gasto tributario por franquicia Tabla 4: Gasto tributario por sector u objetivo Presupuesto de Gasto Tributario año 2006 Tabla 5: Gasto tributario por franquicia Tabla 6: Gasto tributario por sector u objetivo Anexo: Descripción de las franquicias contenidas en la legislación tributaria y metodología de estimación.

VI. Resultados

Gasto Tributario. Proyección 2006 Participación Relativa Sectorial

VII. Metodologías de Estimación 1. Disponibilidad de Información La principal fuente de información son los formularios de declaración de impuestos Sin embargo, los formularios de declaración omiten solicitar información suficientemente exhaustiva sobre tratamientos especiales. En muchos casos, la legislación libera de la obligación de declarar a los contribuyentes exentos.

2. Fuentes de Información Declaraciones de Renta por AT Declaraciones Juradas por AT Declaraciones mensuales Formulario 29 Informes de Ingresos Fiscales Informes financieros proyectos de ley Matriz Insumo-Producto del Banco Central Estados Financieros S.A. Abiertas (FECUs) Encuesta de Presupuestos Familiares (INE) Otras

3. Tipos Metodológicos Simulación Se usó en el impuesto a la renta para los regímenes especiales, para la mayor parte de las exenciones y deducciones, y para los diferimientos de los impuestos personales. Consiste en rehacer la declaración de impuesto de cada contribuyente, agregando a la base imponible la renta exenta o la deducción, o revirtiendo el efecto de los diferimientos. En los regímenes especiales fue necesario estimar la utilidad tributaria efectiva a partir de datos de ventas, compras y remuneraciones.

Proyección a partir de estimaciones para las SA abiertas. Se usó para estimar los diferimientos en el impuesto a las empresas. Se obtuvo el Gasto a partir de las variaciones en las cuentas de “Impuestos diferidos”, informadas en las notas a los estados financieros de las FECUS. Luego se amplió al total de las empresas de acuerdo al porcentaje que representan los activos de las SAA sobre los del total de las empresas.

A partir de datos agregados de las declaraciones o estadísticas de ingresos Se usó en Renta en la estimación de los créditos contra el impuesto, y en IVA para estimar el crédito especial de empresas constructoras. El dato básico se obtiene directamente de las declaraciones agregadas o de los ingresos tributarios, y luego se aplican los ajustes para reflejar cambios de comportamiento u otras situaciones particulares.

Modelo de estimación de exenciones de IVA Se usó para estimar la mayor parte de las exenciones de IVA. Es un modelo de IVA no deducible basado en la MIP del Banco Central. Opera sobre las ventas y compras intersectoriales asociadas a los 75 productos que componen la MIP. El GT de cada exención se estima recalculando el IVA no deducible del modelo.

Informes Financieros Se usó principalmente como estimación del GT de aquellas franquicias que comienzan a regir en los años recientes. Otras. DFL 2 Zonas francas Rentas de inversión de los fondos de pensiones Exención de IVA del Ministerio de Defensa Exención de Renta de las universidades

F i n

Anexos

Cómo medir el GT en el IVA

Cómo medir el gasto tributario en el IVA El caso de las Exenciones Lo primordial es tener claro cuál es el efecto de una exención sobre la recaudación del IVA. Exención simple: sólo se exime el valor agregado en la etapa exenta. El IVA pagado por el productor exento en la compra de insumos se transforma en un costo. Exención total o tasa cero: Se exime toda la cadena productiva. Normalmente, se devuelve el IVA de los insumos al productor exento.

Exención Simple: Ejemplo: Supongamos que para producir el bien final C se requiere del insumo B más un valor agregado (remuneraciones y utilidad) de 40. A su vez, para producir el insumo B se requiere del insumo A más un valor agregado de 20. El insumo A se importa, a un valor CIF de 40. La tasa de IVA es de un 20%

Veamos qué pasa si se aplica exención sobre cada etapa:

Caso más general: Una empresa exenta, E, compra insumos gravados, IG, y vende su producto exento a tres tipos de compradores: Consumidor final, CF Comprador Intermedio Exento, CIE Comprador Intermedio Afecto, CIG

Gráficamente: CF CIE CIG E IG VCF VCIE VCIG CF CIE CIG

¿Cómo cambia la recaudación si se deroga la exención? Veamos la variación de la recaudación de cada agente involucrado: Var. Rec. E = (VCF + VCIE + VCIG) x t – IG x t Var. Rec. CIG = - VCIG x t Var. Rec. CF = Var. Rec. CIE = 0 Var. Rec. Total = (VCF + VCIE) x t – IG x t Esta última expresión corresponde al gasto tributario de la exención E, y puede ser mayor o menor que cero.

Supongamos que se ha calculado el GT de E en un monto X. A su vez, se ha calculado el GT de CIE en un monto Y. ¿Cuál será el GT conjunto de E y CIE? GT Conjunto = X + Y – (VCIE x t) Es decir, los GT medidos individualmente no son sumables.

Exención Total: Al haber devolución del IVA pagado por la compra de insumos no se produce efecto “cascada”. La variación de recaudación que se produce al eliminar una tasa cero será igual a la tasa de IVA aplicada sobre las ventas a consumidor final y comprador intermedio exento, es decir, las que generan IVA no deducible. Var. Rec. Total = (VCF + VCIE) x t

Importancia de la definición de la norma Punto de vista económico: El IVA debe gravar el consumo. Por lo tanto: cualquier consumo no afecto a IVA será gasto tributario. Cualquier consumo gravado en exceso, será un gasto tributario negativo. Punto de vista legal: Será gasto tributario cualquier venta que, pudiendo estar afecta a IVA, la ley la deja expresamente exenta.

Ejemplos: Si de acuerdo a la ley la venta de automóviles usados está exenta, el GT asociado a la venta del vehículo familiar será: Legal: P x t Económico: (P – C) x t Si la venta y el arriendo de viviendas están exentas de IVA, el GT asociado será: Legal: IVA sobre venta de viviendas + IVA sobre arriendos Económico: IVA sobre venta de viviendas

Fin