Taller Regional: Equidad Fiscal y Tendencias Tributarias 22 y 23 de Julio del 2008, Antigua, Guatemala La Equidad de la Política Fiscal en Costa Rica Estimación de la progresividad e incidencia redistributiva de los impuestos y el GPS Juan Diego Trejos Solórzano Universidad de Costa Rica Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas

Objetivo Presentar el impacto conjunto del sistema tributario y el Gasto Público Social en la distribución del ingreso Trabajo más descriptivo que propositivo Fotografía sobre el papel que está jugando hoy (2004) la política fiscal (impuestos + GPS) en la distribución del ingreso Marco para simulaciones sobre reformas posibles

Algunas consideraciones metodológicas Distribución del ingreso (consumo) antes o autónomo versus distribución del ingreso (consumo) después de la política fiscal Indicador de bienestar: ingreso familiar autónomo per cápita ajustado Impuestos considerados: los que recaen directamente sobre las personas (59% de los ingresos fiscales, 13% del PIB) (49% - 10,8%) Gastos considerados: gastos sociales pues recaen directamente sobre las personas (65% del GT y 15,7% del PIB) (51% - 12,1%) Simulaciones estáticas y sin comportamiento Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004 Ajuste de ingreso familiar per cápita: por inclusión (transferencias estatales y otros ingresos), por omisión (impuestos sobre ingresos no salariales y contribuciones a la Seguridad Social de no asalariados) y subdeclaración (ajuste estimación exógena de SCN) Ámbito de análisis: Gobierno General.

Los ajustes aumentan el peso de las fuentes no salariales y la desigualdad

El punto de partida: una distribución del ingreso muy desigual (Coeficiente Gini - personas)

Incidencia del Sistema Tributario

Una carga tributaria relativamente baja y dependiente de impuestos indirectos

Impuesto al valor agregado Principal fuente de ingreso: 22% ingresos fiscales, 34% ingresos tributarios. Progresivo según consumo y regresivo según ingreso Efecto redistributivo modesto (R-S = 0,0031) tres décimas del 1% de CG

Impuesto al valor agregado En línea con lo esperado resulta regresivo Efecto redistributivo modesto Reforma propuesta con limitado impacto negativo pero deja por fuera rubros más progresivos Un IVA general aumentaría CG en un punto pero duplicaría recaudación

Impuesto al valor agregado La otra perspectiva: En términos absolutos, los ricos son los que más pagan El 20% más rico paga más de la mitad del impuesto y equivale a 4,8 veces más que el 40% más pobre. Proyecto reforma no introduce cambios distributivos, sin embargo se esta renunciando a la recaudación de los estratos más ricos en gastos de Salud y Educación Aún en caso de una eliminación total de exoneraciones se sigue recaudando algo más de la mitad del impuesto del 20% más rico Lo importante es el resultado neto de la política fiscal y no de un impuesto en particular

Selectivos sobre combustibles Si se miden solo los impactos directos (compra de combustible) es progresivo Si se agregan impactos indirectos se vuelve regresivo pero con limitada capacidad redistributiva

Selectivos sobre combustibles Al considerar el consumo como indicador de bienestar, el impuesto se mantiene progresivo

Otros selectivos al consumo Regresivo en todos los casos, excepto para vehículos y sus repuestos Igual resultado, excepto bebidas alcohólicas, cuando se considera el Consumo Los pobres destinan un mayor porcentaje de su ingreso al consumo de tabaco y licores que los ricos Participación más alta en la canasta de los hogares relativamente más pobres Bajo impacto redistributivo

Impuesto a la renta personal El más progresivo: el mayor Kakwani; único perdedor el 10% más rico que paga más del 90% del impuesto Muy moderado impacto redistributivo (recaudación no superior a 1% del PIB) Tasa efectiva del 10% más rico = 3,3%

Impuesto a la renta personal: Una progresividad sin impacto IRPF muy pequeño: 0,9% del PIB (9,8% OECD), 28% del ISR (74% OECD) Impacto redistributivo muy moderado En cambio en la participación del 10% más rico (antes/después) no llega al 1% (de 49,4 % a 48,5%). Esa es la transferencia que hace el 10% más rico al resto de la sociedad. Un aumento del IRPF del 1% del PIB transferido según gasto en protección social duplica la participación en el ingreso del 10% más pobre y aumenta en 23% la del 40% más pobre. Reduce Gini en 3,2 puntos. La alta desigualdad en la distribución de los ingresos demanda un rediseño del IRPF para ampliar la capacidad recaudatoria y redistributiva. Máxime si se tiene en cuenta la alta elusión y evasión existente. Personas físicas con actividades lucrativas pagan un décimo de lo que corresponde.

Impacto del Sistema Tributario Los impuestos considerados son progresivos, pero la diferencia entre el Gini antes y después de Impuestos es insignificante (RS=0,003) Progresividad probablemente se transforme en proporcionalidad si se incluyen impuestos sobre empresas ¿Quiénes son los perdedores? : deciles 1, 9 y 10. ¿Quién paga los impuestos? : 20% más rico paga 68% o 9 veces lo que el 40% más pobre

Incidencia del Gasto Público Social

Dos tercios del gasto del GG se destina a programas sociales

Gasto Público en Educación Pro-pobre en la educación general y proporcional en su conjunto. ¿Progresividad o “selección natural”? Indicador de progresividad o de un problema (la calidad del GPS)? ¿Segmentación? Programas universales. Progresivo pero no pro-pobre en educación superior y capacitación. En educación superior el 20% más rico recibe más que el 40% más pobre

Gasto Público en Salud Progresivo en todos los casos, pero claramente pro-pobre solo en atención primaria. Globalmente tiende a la proporcionalidad (CG cercano a cero) En los servicios curativos el gasto es muy proporcional (no segmentación) Al igual que en educación con efecto redistributivo importante.

Gasto Público en Protección Social Gasto claramente pro-pobre en todos los subprogramas pero con amplia variación. Focalización buena; ¿asignación suficiente: 1,6% del PIB?

En resumen los programas selectivos son los más progresivos

Impacto del Gasto Público Social Pro-pobre (salvo servicios municipales y servicios culturales y recreativos que es progresivo pero no pro-pobre). La diferencia entre el Gini antes y después del GPS (RS) es importante 6,1 puntos, pero menor a OCDE (9 puntos como media). Quiénes son los ganadores: deciles 1 a 7. ¿Cuánto ganan? ¿Quién recibe el GPS?

Impacto del Global de la Política Fiscal Impuestos y GPS, considerados conjuntamente, son progresivos pero su papel redistribuidor es modesto: i)en relación al problema y ii) en relación a la OCDE (12,5 puntos) Perdedores: deciles 8 a 10. Ganadores: deciles 1 a 7.

Capacidad redistributiva de la política fiscal

Costa Rica esta lejos de alcanzar el impacto redistributivo de la política fiscal si se compara con países de la OECD

Conclusiones Ingresos Tributarios Gasto público Insuficientes en relación al grado de desigualdad, extensión de la pobreza, rezago en infraestructura y desarrollo relativo. El papel del IVA: fuente principal de ingresos fiscales, con amplia base impositiva (control cruzado) y sin pretender que sea progresivo. El papel de los ISC: enfrentar las externalidades negativas, aunque implique regresividad, y el consumo suntuario. Protagonismo impuesto combustible. El papel del ISR: es la hora de diseñar y cobrar seriamente un nuevo ISRPF, que aporte a la progresividad y genere recursos para los programas sociales. Gasto público El GPS es progresivo y pro pobre pero hay que poner atención a los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional y a los resultados de los programas (cobertura, calidad, eficiencia y eficacia). Financiamiento del gasto vía endeudamiento y posterior pago de intereses a perceptores de rentas del capital, puede ser más regresivo que a través del IVA. Si bien no hay que sobredimensionar el potencial redistributivo de la Política Fiscal, parece existir margen para ampliar su impacto.