INICIATIVA IIRSA Y GOBERNABILIDAD EN MERCOSUR RITA GIACALONE UNIVERSIDAD DE LOS ANDES MÉRIDA, VENEZUELA

Este trabajo se divide en tres secciones: la primera relaciona el regionalismo multinivel con la gobernabilidad la segunda analiza que rol juega la integración de la infraestructura en la política exterior de Brasil y, en la tercera, se discute la vinculación entre IIRSA y gobernabilidad en Mercosur

I.REGIONALISMO MULTINIVEL Y GOBERNABILIDAD La existencia de distintos acuerdos regionales (ALBA, UNASUR) y subregionales (CAN, MERCOSUR) en Sudamérica puede verse como un ejemplo de regionalismo multinivel según el ejemplo de la UE El regionalismo multinivel se entiende como un modelo que permite organizar un sistema regional/global y, a la vez, dar respuesta a problemas regionales

El regionalismo multinivel simplifica y disminuye los costos de coordinar múltiples niveles, cuando las políticas de una jurisdicción tienen derrames en otras jurisdicciones, sin importar si las instituciones son supranacionales o inter- gubernamentales

Dos tipos of regionalismo multinivel – “uno que concibe la dispersión de la autoridad hacia jurisdicciones con propósitos generales, exclusivas y durables. Un segundo tipo considera jurisdicciones no exclusivas y flexible para tareas especiales”. Tipo I, instituciones de propósitos generales y exclusivas, Tipo II, de tareas específicas,

En Sudamérica, el Tipo I se observa en los acuerdos de integración subregional (CAN y MERCOSUR tienen jurisdicción territorial) Mientras el Tipo II se encuentra en el contexto regional, por ejemplo en la IIRSA, que intenta solucionar problemas específicos, y en ALBA y UNASUR, ejemplos de un regionalismo menos definido y más confuso

Todos se caracterizan por la escasa implementación de las decisiones tomadas En un ambiente regional de creciente interacción y diálogo, esto significa que las decisiones que se implementan las determinan los países con mayor poder relativo en la región Como IIRSA fue propuesta por Brasil en 2000, aquí se analiza que rol cumple dentro de la política exterior brasileña

II.LA POLITICA SUDAMERICANA DE BRASIL IIRSA es parte del proyecto sudamericano de Brasil, iniciado con el MERCOSUR (1991), continuado con las negociaciones CAN- MERCOSUR (1998-2003), la CSAN (2004 y, en 2008, la UNASUR, Sus objetivos son: ampliar mercados y asegurar predominio regional como mecanismo de promoción global

La IIRSA juega un rol multifacético en la política regional brasileña, porque permite alcanzar distintos objetivos El primero, que destaca con F. H. Cardoso, es el objetivo económico -- la integración en comunicaciones, transporte y energía servía de base material para que un acuerdo comercial CAN – Mercosur aumentara el comercio y las inversiones brasileñas y la región se convirtiera en una plataforma exportadora

Pero IIRSA cumple un rol también dentro del desarrollo económico de Brasil, como extensión del programa brasileño de ejes de integración La experiencia frustrada de la construcción de la carretera transamazónica en los años 70 ilustra una constatación fundamental,…: Brasil sólo se integrará internamente cuando logre integrarse al continente como un todo. La incorporación de territorios y poblaciones marginales será así más eficaz (Biato, 2007: 22) IIRSA combina entonces intereses económicos regionales y nacionales de Brasil porque su desarrollo acelera también la modernización del transporte y la comunicación en el país

IIRSA tiene un rol de seguridad vinculado con la defensa de la Amazonia y la protección de ciudadanos y capitales brasileños fuera de sus fronteras La capacidad financiera de Brasil y sus empresas genera descontento contra capitales y empresas brasileños y comunidades de ese origen en países vecinos La infraestructura permite implementar una fuerza militar de desplazamiento rápido para enfrentar problemas en la región amazónica y aplicar el Decreto 6.952 (2008) -- cualquier acto de agresión o persecución contra ciudadanos brasileños, así como amenazas de cortar líneas de suministro o de ocupar instalaciones y compañías brasileñas… en territorios limítrofes, es considerada una agresión externa y puede dar lugar a respuestas militares …

El rol geopolítico de IIRSA consiste en articular 3 áreas geográficas (Cuenca del Plata, Amazonía y Andes), cuya interdependencia es vital para Brasil porque, aunque tiene fronteras con casi todos los países sudamericanos, no tiene acceso físico ni al Océano Pacífico ni al Mar Caribe. En Cusco (2004) la creación de la CSAN/UNASUR representó la articulación política de los países que ocupan esas regiones geográficas

Para que Brasil alcance los objetivos de su proyecto necesita un contexto regional estable, por lo cual promueve el diálogo y la negociación y se proyecta como un “poder cooperativo” y “un ancla de estabilidad”, para obtener el reconocimiento de sus vecinos y otros gobiernos extra-regionales. Unasur es instrumental para esta proyección y corresponde al Tipo II -– acuerdos sectoriales y flexibles – dentro de los cuales IIRSA daría respuesta a problemas económicos, de seguridad, geopolíticos y de gobernabilidad.

La gobernabilidad que Brasil busca en Sudamérica puede entenderse de 2 formas: El fortalecimiento de la paz y el estímulo del desarrollo para asegurar su estabilidad política -- la IIRSA es un ejemplo “del proceso de transformación de fronteras- separación en fronteras-cooperación” Pero también la gobernabilidad se vincula con las asimetrías entre sus socios. Según Guimaraes, hay que intentar reducir esas asimetrías porque, si la integración es un proceso político, es necesario que los gobiernos perciban que sus resultados son balanceados o que, al menos, obtienen algún beneficio de ellos

III.IIRSA, MERCOSUR Y GOBERNABILIDAD La relación del proyecto brasileño con la gobernabilidad se observa desde la creación del Mercosur En la Declaración de Iguazú (1985) se señalaba que el objetivo de la integración era el desarrollo económico y la consolidación democrática, procesos que debían retroalimentarse para “encontrar soluciones duraderas, que permitan a sus gobernantes dedicarse a la tarea primordial de asegurar el bienestar y desarrollo de sus pueblos, consolidando el proceso democrático de América Latina”

IIRSA ha avanzado en Mercosur, de manera que el eje Mercosur-Chile concentra la mayor parte del PIB, de la población y de los recursos industriales, de servicios y de la agroindustria del bloque Su infraestructura se define como “madura y compleja”, adecuada en lo vial y con grandes advances en telecomunicaciones. “Las regiones más "accesibles" son el Centro de Argentina -Buenos Aires- y el Sudeste de Brasil -San Pablo- por lo que la red vial del Mercosur parecería ser concentradora de la producción regional en los centros”. Quizás por este mayor desarrollo infraestructural del centro y poder de arrastre del mismo, en la reunión cumbre del Mercosur (2010) se aprobó un total de 795 millones, a través del FOCEM, para desarrollo de infraestructura en Uruguay y Paraguay.

En cuanto a gobernabilidad en Mercosur, la estabilidad interna de sus países miembros, después de la intervención en el caso paraguayo no parece constituir un problema importante. En la subregión Cono Sur, los acuerdos firmados entre Argentina, Brasil y Chile eliminaron el horizonte de enfrentamientos militares. También la creación del Tribunal del Mercosur podría limitar los futuros enfrentamientos comerciales dentro del grupo.

El principal objetivo de gobernabilidad al cual puede contribuir IIRSA es la disminución de las asimetrías entre los miembros del MERCOSUR. En 2008 se señalaba que, después de más de una década de integración, Paraguay y Uruguay enfrentaban disparidades económicas y sociales y cuestionaban los resultados del Mercosur. Una de sus demandas era que las normas del acuerdo se cumplieran porque la mayor parte de los conflictos derivan del abismo entre decisiones tomadas e implementadas, con lo cual el déficit institucional contribuye a mantener las asimetrías.

Conclusiones: Después de 10 años de aplicación de un programa sectorial específico (IIRSA), en un área clave como infraestructura, las asimetrías siguen presentes en MERCOSUR; y, sino se avanza en forma paralela en el desarrollo institucional – creando certidumbre en normas y en su implementación – IIRSA no incrementará por si sola la gobernabilidad del MERCOSUR.

Pero también se pueden extraer otras conclusiones: IIRSA constituye una buena opción para Brasil porque, aunque no se alcanzaran los niveles de integración política y de unidad que se plantean en el discurso político, la integración de la infraestructura incrementaría la eficiencia general de la economía sudamericana y contribuiría al objetivo de desarrollar una región más próspera y estable.

En cuanto al regionalismo multinivel se advierte que Estos acuerdos son importantes para la integración, atraen el apoyo de los gobiernos y ayudan a promover el desarrollo, pero dependen de la buena voluntad de los gobiernos nacionales y de la disponibilidad de financiamiento La integración mediante acuerdos sectoriales (Tipo II) en lugar de acuerdos territoriales generales (Tipo I) necesita superar su carácter coyuntural y el hecho de que los cambios de gobierno pueden alterar sus visiones del regionalismo, al no existir estructuras de gobernabilidad más estables.