Descentralización y gobernanza de los recursos forestales Anne M Larson Senior Associate Center for International Forestry Research (CIFOR) Lima, Peru 6 de septiembre, 2011

Que es la descentralización? Cualquier acción en la cual un gobierno central formalmente cede poderes a actores o instituciones a niveles mas bajos en una jerarquía político-administrativo y territorial Descentralización administrativa o desconcentración Cuando poderes son transferidos a las delegaciones territoriales de las instituciones del Estado. Estas delegaciones rinden cuentas “hacia arriba” al ministerio del gobierno central, y no hacia las poblaciones locales. Descentralización democrática o política Cuando poderes sobre asuntos de importancia local, y los recursos para ejercerlos, son transferidos a autoridades locales que representan y rinden cuentas a las poblaciones locales. Los poderes transferidos deben ser seguros y crear un esfera autónoma de decisión. (Ribot 2002a) Devolución: Es un término muy general y utilizado en formas muy diferentes para referir a cualquier transferencia del gobierno central a cualquier otra instancia fuera del gobierno central Cual es la diferencia principal? Porque importa?

La descentralización es… un grupo de arreglos institucionales entre entidades públicas y actores sociales que emergen de un proceso más amplio, caracterizado por dos dimensiones principales: (1) medidas desde arriba hacia abajo, que tienen como objetivo la transferencia de responsabilidades –políticas, administrativas y/o fiscales– hacia niveles inferiores de gobierno y (2) la apertura gradual de espacios de participación desde los niveles inferiores, inducida por la acción de movimientos sociales y gobiernos locales, que cuestionan la forma tradicional (centralizada) de tomar decisiones de política pública (Larson et al. 2006).

Por que descentralizar? (en teoría) Banco Mundial: La descentralización debe mejorar la asignación de recursos, la eficiencia y la equidad, “por ligar mas directamente los costos y beneficios de los servicios públicos” (1988) Los gobiernos locales conocen mejor las necesidades y deseos de la gente en sus territorios que los gobiernos nacionales, mientras al mismo tiempo es mas fácil para los ciudadanos exigir la rendición de cuentas y transparencia de las autoridades locales, que a las nacionales (2000) Debe promover la democracia porque “lleva el gobierno mas cerca a la población” (1997)

Porque en la practica? (Ribot 2004) -Desmantelar o reducir el tamaño del GC -Consolidar la unidad nacional -Consolidar el gobierno central (deshaciéndose de riesgos y cargas no deseadas) -Incrementar la participación y democracia local -Mejorar la eficiencia y equidad de los servicios públicos -Fortalecer los gobiernos Municipales

Descentralizacion ambiental exitosa requiere: Participacion ciudadana en las decisiones locales Rendicion de cuentas (accountability) de los gobiernos locales a los usuarios de los recursos Capacidad tecnica Fondos para llevar a cabo este mandato Andersson (2006) revision de literatura

Tenemos descentralización en la practica? Se ha caracterizado por hacer muchas cosas en nombre de la descentralización: La no transferencia de poderes de decisión La no transferencia de recursos La no fomento de capacidades… La recentralizacion Transferencias a actores que no son Accountable… Cuando hay transferencias, son Sobre recursos o decisiones no tan importantes Los GM no tiene mucho interés

El papel de los gobiernos sub-nacionales (1) Lo malo: -captación por el elite -políticas que favorecen empresas grandes sobre pequeños -mas control local (sesgado hacia pequeños) -incremento de burocracia y costos -decretos contra aprovechamiento -apoyo a invasiones de tierras indígenas -menos capacidad técnica -intereses partidarias (aunque no necesariamente mas que al nivel central)

El papel de los gobiernos sub-nacionales (2) Lo bueno: -mas vigilancia sobre extracción -menos burocracia porque facilita relaciones con GC y/o hace una parte de los tramites -servicios gratis o a bajo costo como formulación de planes de manejo -menos tecnocratica, mas social -planificación mas integral (bosque no es solo madera) -abogacía (lobbying) para pequeños -fomento de organización local -facilitación de terrenos para proyectos como aserríos -soluciones creativas a problemas locales

Efectos para las poblaciones locales Las políticas de descentralización tienen efectos sociales positivos cuando buscan empoderar a las poblaciones locales y construir sobre sus buenas practicas, cuando los que reciben poderes representan y rinden cuentas a la población local (accountability) cuando mejora su acceso a los recursos. Las políticas de descentralización tienen efectos sociales negativos cuando buscan extender el control del estado sobre la población local, cuando no enfrentan problemas de equidad y/o cuando los que reciben poderes no representan o rinden cuentas a la población.

Porque tanta variedad? ‘Descentralizacion’ refiere a muchas politicas diferentes, incluso algunos que no descentralizan nada Descentralizacion cambia algunos incentivos, pero no cambia practicas directamente Estructuras de poder Tenencia y seguridad de tenencia Mercados y politicas: incentivos para mal uso de recursos (conversion de bosques)…

Cada politica o propuesta de descentralizacion lleva detras: Una concepcion del Estado: serviente publico o depredador/ competidor (central, regional y municipal) Una concepcion de los derechos de tenencia o propiedad: derechos de uso de un bosque/ recurso, y de tomar decisiones sobre esto Una concepcion de la relacion entre las comunidades rurales y los recursos (destruir o proteger?)

Preguntas centrales para una descentralizacion Quien debe tomar cuales decisiones sobre cuales recursos, porque, y con que controles? Cuales decisiones (manejo, exclusion de otros, usos domesticos/ comerciales…) – y bajo que terminos? Cuales recursos – tierra, bosques, madera, animales, agua, carbon, ingresos, productos no maderables…. etc. Quien? quien representa mejor el colectivo/ los ciudadanos (y rinde cuentas hacia ellos) – si esto es lo que se necesita Que capacidades y recursos financieros necesitan para hacerlo bien? Con que control y sancion? (separacion de funciones)

Resumen En lo general, los gobiernos centrales tienden a tener poca voluntad para redistribuir el poder sobre los RRNN (y los regionales para redistribuir a los municipales) Los gobiernos subnacionales y municipales tienden a tener poca motivacion para la gestion de RRNN si no encuentran beneficio politico o economico La descentralizacion tiene efectos sociales positivos si busca empoderar a la poblacion local y negativos si busca imponer el control del estado La descentralizacion tiene efectos ecologicos positivos si los gobiernos subnacionales y municipales tienen incentivos para la conservacion

Figura 1. Modelo de la Descentralización y Gestión Forestal Municipal Estructura Legal Factores de Mediación La Esfera Local de Toma Resultados de Decisiones Descentralización Papel del Gob. Cen. Compromiso con  descentralización  acompañamiento  equidad  capacidad del gob.  relaciones locales de poder  estructura de incentivos  ideología social y ambiental  balance de y límites a poderes  rendición de cuentas  seguridad de poderes Efectos Ambientales y Sociales Economía/ mercados Forestería