Seminario: Relaciones Hacendarías Estatales y Municipales Tema: Potestad tributaria municipal, su viabilidad en México Manzanillo, Colima 27 y 28 de octubre de 2005 Ponente: Hugo Alberto Michel Uribe (Congreso del Estado de Jalisco)
Situación actual Marco Legal Conforme a la legislación federal, los Ayuntamientos formulan las iniciativas de leyes de ingresos, en las que proponen las cuotas y tarifas aplicables a las contribuciones municipales y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirven de base para el cobro de las contribuciones inmobiliarias. Las legislaturas de los estados aprueban las leyes de ingresos.
Situación actual Implementación en la práctica Algunos municipios formulan iniciativas, que incluyen numerosos cambios en las cuotas, tasas y tarifas. En numerosas ocasiones, los Congresos Estatales desechan esos cambios sin una motivación suficiente e imponen un criterio general de incremento (generalmente una estimación de la tasa inflacionaria para el próximo ejercicio), sin tomar en cuenta las características específicas de los municipios y sus argumentaciones.
Esta práctica ha sido ya impugnada a través de controversias constitucionales y la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha, generalmente, otorgado la razón a los Municipios y reestablecido las modificaciones por ellos propuestas (por ejemplo, la impugnación a los topes en materia del incremento del impuesto predial en el municipio de Guadalajara). En algunos estados del país, todavía se presentan las leyes de ingresos municipales por grupos de municipios, lo que otorga una uniformidad que no necesariamente es acorde con la realidad municipal. Con frecuencia, los ajustes para cobrar algunos servicios públicos a su costo (tales como agua potable, cementerios, aseo público o mercados) son virtualmente imposibles, ya que los Congresos Locales generalmente rechazan incrementos porcentuales considerados como “excesivos”.
Propuesta de la Convención Nacional Hacendaría La Convención Nacional Hacendaría, que concluyó sus trabajos el 17 de agosto de 2004, propuso dentro de las acciones para implementar la estrategia “Fortalecer las Finanzas Municipales, lo siguiente: “Que los ayuntamientos cuenten con las facultades de aprobar, para cada ejercicio fiscal anual, sus tasas, cuotas, tarifas y tablas de valores catastrales conforme a las bases normativas contenidas en las Leyes dE Hacienda Municipal. Para tal efecto, los congresos de los estados establecerán en las Leyes de Hacienda Municipal, bases normativas para el pago de contribuciones incluyendo los elementos de permanencia mayor como son: base, objeto y sujeto (….), garantizando los principios de igualdad, transparencia, audiencia y defensa y de legalidad (…)”.
Evaluación de la propuesta En el ámbito estrictamente jurídico, la propuesta enfrenta una contradicción: otorga a los municipios la facultad de establecer las contribuciones; de acuerdo con el artículo 31 de la constitución federal, dichas contribuciones deben estar contenidas en leyes, pero los municipios sólo tienen facultades para expedir reglamentos.
En el ámbito económico, la propuesta debe implementarse en un contexto financiero muy distorsionado: las contribuciones propias no representan, en promedio, más allá del 20% de los ingresos totales de la mayoría de los Municipios del país, por lo que las nuevas facultades conferidas a los Municipios pueden tener un impacto significativo en los contribuyentes pero un alcance muy limitado en el presupuesto municipal. Por ejemplo, si un Municipio depende al 90% de las transferencias para financiar su presupuesto y las contribuciones propias representan el restante 10%, un incremento de 100% en la recaudación propia (que tiene una enorme repercusión económica y política) apenas aumenta el presupuesto total en un 10%. De ahí que, pueda concluirse que, antes de una reforma para dar autonomía a los Municipios en la aprobación de las contribuciones propias, debe fortalecerse el papel del impuesto predial como instrumento de recaudación local, restablecer los cobros por licencias de funcionamiento y la transferencia de otras fuentes de ingreso federal.
En el ámbito político, es factible que los municipios tomen decisiones financieramente erróneas (no sustentables) pero orientadas con un criterio exclusivamente político. Particularmente, eviten los incrementos que afectan a la generalidad de los contribuyentes (aumentos en el agua potable doméstica y el impuesto predial) y tomen medidas en contra de un grupo de contribuyentes más pequeño y vulnerable (por ejemplo, los propietarios de giros dedicados a la venta de bebidas alcohólicas, los usuarios no domésticos de agua, los anunciantes en la vía pública, los usuarios de los rastros, etc.). A la larga estas decisiones son insostenibles y pueden ser incluso contraproducentes.
Una propuesta intermedia Comenzar otorgando esta facultad de manera gradual, para que los Municipios fijen las tarifas por servicios públicos. Vincular la nueva recaudación al mejoramiento de los servicios o al desarrollo de infraestructuras, a través, por ejemplo, del presupuesto participativo. Mantener el carácter de la intervención de los congresos locales: establecer límites mínimos y máximos a la tributación municipal.