Auditoría Núm. 484 Auditoría de Desempeño al Programa de Carrera Magisterial Cuenta Pública 2007 Abril 2009 Auditoría Especial de Desempeño 1

Índice I.Contexto3 II.Política Pública11 III.Universal Conceptual de Resultados23 IV V. Resultados de la Revisión Dictamen VI.Síntesis de las Acciones Emitidas56 VII.Impacto de las Acciones Emitidas58 2

I.Contexto 3

Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional El servicio educativo presentaba disparidades entre regiones, fundamentalmente en la población rural e indígena. 63% de la población indígena mayor de 15 años no concluía la primaria. 4

Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional Los niveles de aprendizaje de los alumnos no cubrían los objetivos curriculares. 5 8% en primaria. 26% en secundaria. Índice de reprobación:

El Sistema Educativo Nacional (SEN) mostraba signos de centralización y cargas burocráticas excesivas. Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional 6 La SEP tenía a su cargo a: 700 mil docentes y administrativos millones de alumnos de educación básica.

Las condiciones financieras del país ocasionaron una prolongada escasez de recursos. Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional El gasto en educa- ción se situaba en 3% del PIB. 7

Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional 8 Falta de: Estímulos a su de- sempeño. Un sistema de for- mación y capaci- tación. El magisterio, conformado por 863 mil docentes, presentaba una limitada estabilidad laboral.

Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional 9 El ascenso a puestos directivos retiraba a los profesores más experimentados de la labor docente. Los profesores más destacados no estaban frente a grupo.

Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional 10 Promovían su tras- lado a las escuelas ubicadas en las cabe- ceras municipales y estatales. Se experimentaba una falta de arraigo o estabilidad de los maestros en las localidades rurales.

II.Política Pública 11

En 1992 se suscribió el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. Compromiso: Transformar el Siste- ma Educativo Nacio- nal. 12 Política Pública Acuerdo Nacional

La transformación educativa se realizaría con base en tres objetivos: Política Pública Objetivos del Acuerdo Nacional La reorganización del sistema educativo. La reformulación de contenidos y materiales educativos. La revaloración social del magisterio. 13

En 1992 se creó el Programa Nacional de Carrera Magisterial. Política Pública Revaloración del magisterio Sistema de otorga- miento de estímulos a los docentes. 14

Coadyuvar a elevar la calidad de la educación. Impulsar la profe- sionalización del magisterio. Política Pública Objetivos del Programa 15

Estimular a los profesores con mejor desempeño. Reconocimiento a los profesores que ob- tienen las más altas calificaciones en sus evaluaciones. Política Pública Objetivos del Programa 16

Mejorar las condiciones de vida y laborales de los docentes. Otorgar un estímulo económico que se adiciona a su salario. Política Pública Objetivos del Programa 17

Política Pública Beneficiarios Podrán participar los profesores de educación básica con plazas definitivas o interinato ilimitado. La participación es voluntaria, por lo que los profesores deben solicitar su incorpora- ción o promoción. 18

Política Pública Vertientes de Participación El Programa de Carrera Magisterial (PCM) cuenta con tres vertientes de participación. Docentes frente a grupo. Personal directivo o de supervisión. Técnico-Pedagógico. 19

Política Pública Sistema de Evaluación La evaluación de los docentes comprende los aspectos siguientes: FACTORES Y PUNTAJES DE EVALUACIÓN FactoresPuntaje Antigüedad10 Grado Académico15 Cursos de Actualización (PRONAP)17 Desempeño Profesional10 Preparación Profesional28 Aprovechamiento Escolar20 TOTAL100 20

El docente puede acceder a cinco niveles para mejorar su ingreso conservando su actividad. Política Pública Niveles de Estímulo niveles: A = Incorporación. BCDEBCDE Promoción 21

Política Pública Recursos del PCM Los recursos autorizados en el PEF más la aportación estatal, determinan el número de docentes por participar anualmente. 22 Se adicionan las economías regulari- zables (jubilaciones, renuncias o defun- ciones).

III.Universal Conceptual de Resultados 23

Universal Conceptual de Resultados 24

IV.Resultados de la Revisión 25

Resultados Diseño del Programa 26

El PCM no se diseñó como un programa presupuestario con árboles completos de objetivos, metas e indicadores de desempeño. Resultado Programa Presupuestario 27 Se incumplieron los numerales 1, 10 y 11 del Manual de Pro- gramación y Presu- puesto R-3

Los recursos del PCM se canalizaron por medio de tres Ramos. Resultado Programa Presupuestario 28 R-3

Resultados Cobertura 29

De 1 millón 53 mil plazas docentes federales, al año 2007 se habían incorporado al PCM el 57% (601 mil plazas). 1/ Resultado Plazas Beneficiadas a En 16 años, los pro- fesores adscritos al 43% de las plazas no habían logrado su in- corporación. PLAZAS DE DOCENTES FEDERALES INCORPORADAS AL PCM, A 2007 (Miles) R-6 1/Base de Datos a 2007 del PCM.

Las 601 mil plazas incorporadas se distribuyeron en tres actividades. 1/ Resultado Plazas Beneficiadas por Actividad a Se privilegió la labor del maestro frente a grupo. R-6 1/Base de Datos a 2007 del PCM.

De las 601 mil plazas docentes de educación básica incorporadas, 58% se ubicaban en el nivel A. 1/ Resultado Plazas Beneficiadas por Nivel a El 42% volvió a evaluar su desem- peño y logró promo- verse. Promovidos 42% R-6 1/Base de Datos a 2007 del PCM.

Resultados Impacto 33

La ASF realizó un estudio comparativo entre los maestros con y sin Carrera, con base en los resultados de la Prueba ENLACE. Resultado Impacto del PCM 34 R-7 Tamaño de la Muestra: 152,112 registros. Se revisaron y ana- lizaron 364,364 regis- tros.

Los alumnos de docentes en Carrera obtuvieron mejores resultados que los de docentes no beneficiarios: Resultado Impacto del PCM 3.1% mayor en es- pañol. 3.7% mayor en ma- temáticas. 35 R-7

Resultado Impacto del PCM por Nivel 36 Se determinó que a mayor nivel de estímulo del docente, mejor nivel de aprovechamiento escolar. El incremento va de los 2 a los 6 puntos porcentuales. R-7

Resultado Impacto del PCM por Nivel 37 La prueba ENLACE evidenció que el PCM no ha tenido un mayor impacto en el aprovechamiento escolar de los alumnos. Los alumnos con docentes en Carrera y los de los no bene- ficiarios se ubicaron en el rango Elemen- tal de conocimien- tos. R-7

Resultados Operación 38

El Cronograma de Actividades establecido para la CNCM se cumplió en 67%. Resultado Cumplimiento del Cronograma De 39 procesos, 13 no se cumplieron con oportunidad. 39 CNCM: Coordinación Nacional de Carrera Magisterial R-9

Se observó una falta de control interno en el seguimiento de las metas de gestión de la CNCM. Resultado Cumplimiento de las Metas de Gestión Se cumplieron 3 de las 6 metas estable- cidas en el POA R-10

Resultados Competencia de los Actores 41

En 2007, la SEP contaba con 1,277 plazas administrativas sujetas al Servicio Profesional de Carrera (SPC). 1/ Resultado SPC Ninguna plaza de la CNCM estaba incor- porada. 42 R-12 1/En el Reglamento del SPC se señala que los servidores públicos tienen hasta el 2010 para obtener su nombramiento como servidores públicos de carrera, en caso de no participar o de participar y no resultar ganadores, cesarán en sus funciones.

De las 27 plazas de estructura de la CNCM, 11 no contaban con el nivel de escolaridad definido para el perfil de puesto. Resultado Perfil de Puestos Se incumplió el ane- xo 2 del Manual de Organización de la CNCM. 43 R-13

Resultados Presupuesto 44

Se incumplió el ar- tículo 25 de la Ley General de Educa- ción. Resultado Gasto en Educación En 2007 el gasto público en educación representó el 5% del PIB nacional, menor respecto del 8% establecido. 45 R-14 Educación Pública

En 2007 se ejercieron 763 mdp para el pago de estímulos a docentes, 91% mayor que el presupuesto asignado (400 mdp). Resultado Distribución de Recursos 363 mdp por concepto de defunciones, bajas y jubilaciones de do- centes. 46 R-16 PRESUPUESTO ASIGNADO Y EJERCIDO EN CARRERA MAGISTERIAL, 2007 (Millones de pesos) 91% Incremento:

En la Guía Técnica para la distribución de los recursos del PCM se establece que se destinará el 25% para incorporaciones y 75% a promociones. Resultado Distribución de Recursos La SEP destinó el 44% para incorpora- ciones y el 56% a promociones. 47 R-16 Se incumplió la Guía Técnica del PCM

Resultado Gasto-Aprovechamiento La SEP no dispone de un sistema presupuestario para evaluar el impacto de los estímulos económicos del PCM en el aprovechamiento escolar. 48 R-19 Se incumplió el artí- culo 87 de la LFPRH.

Resultado Gasto-Aprovechamiento Las pruebas de correlación señalaron que no existe relación directa entre el gasto educativo y el aprovechamiento escolar. 49 R-19

Resultado Salario Docente El salario de los docentes en México fue inferior en 64% al promedio de los países de la OCDE. 50 R-20 SALARIO DE LOS DOCENTES DE EDUCACIÓN BÁSICA DE LOS PAÍSES MIEMBROS DE LA OCDE, 2006 (Miles de pesos) 64%

Resultado Prueba PISA En la prueba PISA, México se ubicó en el nivel elemental de conocimientos al obtener 410 puntos, 81 puntos menos que el promedio de la OCDE (491 puntos). 51 R-20 RESULTADOS DE LA PRUEBA PISA 2008 ENTRE LOS PAÍSES MIEMBROS DE LA OCDE, puntos

IV.Dictamen 52

En el PEF 2007 no se diseñó al PCM como un programa presupuestario con árboles completos de objetivos, metas e indicadores. Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad 53

En 2007 la SEP cumplió parcialmente con el objetivo del Programa de Carrera Magisterial de Coadyuvar a elevar la calidad de la educación. Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad 54 Los alumnos con docentes en Carrera obtuvieron un mejor aprovechamiento escolar que los de docentes no beneficiarios. En ambos casos, los alumnos se ubicaron en el nivel Elemental de conocimientos.

El sistema de control interno de la SEP mostró deficiencias en el seguimiento del cumplimiento de las metas de gestión. Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad 55

V.Síntesis de las Acciones Emitidas 56

Síntesis de las Acciones Emitidas Se emitieron 11 observaciones que generaron 16 acciones: 9 Recomendaciones. 6 Recomendaciones al Desempeño. 1 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria. 57

VI.Impacto de las Acciones Emitidas 58

Impacto de las Acciones Emitidas La auditoría permitirá a la SEP: Diseñar el PCM como un programa presupuestario. Diseñar el PCM como un programa presupuestario. 59

Impacto de las Acciones Emitidas La auditoría permitirá a la SEP: Fortalecer los mecanismos de gestión para cumplir con las metas operativas del programa. Fortalecer los mecanismos de gestión para cumplir con las metas operativas del programa. 60

Impacto de las Acciones Emitidas Fortalecer el sistema de evaluación de los docentes. Fortalecer el sistema de evaluación de los docentes. La auditoría permitirá a la SEP: 61

Impacto de las Acciones Emitidas Mejorar el sistema de evaluación del desempeño del programa. Mejorar el sistema de evaluación del desempeño del programa. La auditoría permitirá a la SEP: 62