Auditoría Núm. 172 Auditoría de Desempeño a los Servicios de Educación Primaria Cuenta Pública 2008 Marzo 2010 Auditoría Especial de Desempeño 1

Índice I.Contexto3 II.Política pública11 III.Universal conceptual de resultados20 IV V. Resultados de la revisión Dictamen VI.Síntesis de las acciones emitidas65 VII.Impacto de la auditoría67 2

I.Contexto 3

Contexto Problemática A principios de la década de los 90s, el servicio educativo presentaba la problemática siguiente: 4 Cobertura insuficiente. Baja calidad educativa. Centralización y cargas burocráticas excesivas a cargo de la SEP. Plan y Programas de Estudios de Educación Primaria obsoletos. Falta de opciones para el desarrollo profesional de los docentes. Recursos financieros insuficientes para la educación.

Cobertura insuficiente. 5 Contexto Problemática Más de un millón de alrededor de 10 mi- llones de niños no ac- cedían a los servicios de educación primaria, principalmente en la población indígena y rural.

Baja calidad educativa. 6 Contexto Problemática Los niveles de apren- dizaje de los alumnos no cubrían los obje- tivos curriculares, ya que la reprobación es- colar se ubicaba en 9.8%.

Centralización y cargas burocráticas excesivas a cargo de la SEP. 7 La SEP se encargaba del: 79.6% de los 14.1 mi- llones de alumnos 72.7% de los miles de docentes. 79.6% del total de es- cuelas (82.9 miles) Contexto Problemática

Plan y programas de estudios para la educación primaria obsoletos. 8 Contaban con más de 20 años de vigencia y la enseñanza y la enseñanza se basaba en un modelo forma- tivo por áreas de co- nocimiento. Contexto Problemática

Falta de opciones para el desarrollo profesional de los docentes. 9 Contexto Problemática Los más de 456 mil docentes públicos ca- recían de un sistema de formación y capa- citación y de incen- tivos económicos.

Recursos financieros insuficientes para la educación. 10 Contexto Problemática El gasto público en educación como parte del PIB se ubicaba en 4.4%.

II.Política Pública 11

En 1992 se suscribió el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. Compromiso: Transformar el Siste- ma Educativo Nacio- nal. 12 Política Pública Acuerdo Nacional

La transformación educativa se realizaría con base en seis factores: Política Pública Acuerdo Nacional Ampliación de la cobertura. Mayor acceso a la educación Aprovechamiento escolar. Mejoramiento de la calidad educativa. Planes y programas de estudio. Reformulación de los contenidos y materiales educativos. Escuelas. Reorganización del sistema educativo. Docentes. Revalorización social del magisterio. Presupuesto. Transferencia de recursos públicos suficientes. 13

Ampliación de la cobertura. Fortalecer la presta- ción de los servicios educativos en las áreas rurales e indígenas 14 Política Pública Acuerdo Nacional

Aprovechamiento escolar. Política Pública Acuerdo Nacional 15 Impulsar la evaluación de los conocimientos en las asignaturas de español y matemáticas.

Planes y programas de estudio. Política Pública Acuerdo Nacional En 1993 se modificó el Plan y los Programas de Estudio para la Edu- cación Primaria a fin de que los alumnos adqui- rieran las habilidades intelectuales que les permita aprender per- manentemente y se for- men éticamente. 16

Escuelas. Política Pública Acuerdo Nacional 17 En 1992, la SEP trans- firió a los estados alrededor de 59 mil de cerca de 82.8 miles de escuelas públicas.

En 1992 se creó el Programa de Carrera Magisterial y el 1995 inició operaciones el Programa Nacional de Actualización Per- manente de los Maes- tros de Educación Básica en Servicio. 18 Docentes. Política Pública Acuerdo Nacional PRONAP

Presupuesto. 19 Otorgar a la educa- ción la más alta prioridad en la asig- nación del gasto público. Política Pública Acuerdo Nacional

III.Universal Conceptual de Resultados 20

Universal Conceptual de Resultados 21

IV.Resultados de la Revisión 22

Resultados Cobertura 23

En 2008, las Estadísticas Básicas del SEN para la educación primaria no fueron confiables para determinar la cobertura de la población atendida. Resultado Confiabilidad en las cifras 24 Se incumplió el artí- culo 242 del Regla- mento de la LFPRH. R11 1/ Sistema Educativo Nacional.

De acuerdo con las Estadísticas Básicas, en la cobertura en educación primaria fue de 113%. Resultado Cobertura ciclo escolar La matrícula superaba en 13% a la población en edad de cursar este nivel educativo. R-11 COBERTURA EN EDUCACIÓN PRIMARIA (Ciclo escolar )

En 2008, al relacionar los 12,902.5 miles de alumnos y los 13,108.9 miles de niños de entre 6 y 11 años, la SEP alcanzó una cobertura neta de 98.4%, en educación primaria. Resultado Objetivos del Milenio 26 Se avanzó en el cum- plimiento de la meta de cobertura univer- sal en educación pri- maria establecida en los Objetivos del Mi- lenio. R-16

En 2008, la SEP matriculó en educación preescolar y primaria a 1,500.5 miles de niños indígenas, 5.0% menos que la meta prevista en el PSE. 27 R-22 En educación prima- ria se atendieron a 1,166.7 miles de alumnos, 77.8% de la matrícula indígena. Resultado Matrícula en educación indígena

28 Resultados Aprovechamiento escolar

La ASF realizó un estudio comparativo entre las modalidades y tipos de organización de las escuelas primarias, con base en los resultados de la Prueba ENLACE 2006, 2007 y R-25 Se analizaron 73,188 registros de escuelas de 2006; 79,501 de 2007; y 77,621 de Resultado Estudio comparativo

30 R-25 Resultado Prueba ENLACE Consiste en la aplicación de una prueba a los estudiantes de 3º. a 6º.sexto grado de primaria en los planteles públicos y privados del país en las asignaturas de español y matemáticas, basada en los planes y programas de estudio aprobados por la SEP. RANGOS DE VALORES PARA CADA NIVEL DE LOGRO Y HABILIDAD PARA ALUMNOS DE PRIMARIA, 2008 NivelPrimariaSecundaria EspañolMatemáticasEspañolMatemáticas InsuficienteMenor a 410.9Menor a 412.6Menor a 468.5Menor a Elemental – Bueno – – Excelente FUENTE:Secretaría de Educación Pública, Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas. Evaluación Nacional el Logro Académico de Centros Escolares (ENLACE), México 2008.

31 La prueba ENLACE evidenció que los niveles de aprendizaje de los alumnos de educación primaria no cubren los objetivos curriculares. De cada 100 alum- nos en primaria, 79 se ubicaron en el nivel al menos Ele- mental en español y 77 en matemáticas. R-25 Resultado ENLACE en educación primaria

De 2006 a 2008, la brecha en los resultados obtenidos en la Prueba ENLACE entre los alumnos de educación comunitaria e indígena aumentó en comparación con los de la primaria general. 32 R-25 Resultado ENLACE por modalidad DIFERENCIALES EN LA PRUEBA ENLACE DE LAS MODALIDADES EDUCATIVAS COMUNITARIA E INDÍGENA EN COMPARACIÓN CON LA GENERAL, 2006 y 2008 Modalidad educativa Variación absoluta EspañolMatemáticas EspañolMatemáticas EspañolMatemáticas General (a) Comunitaria (b) (0.3)(18.7) Indígena (c) Diferencias Brecha Educativa (b)-(a)(13.1)(13.5) (56.2)(69.2) (43.1)(55.7) (c)-(a)(54.9)(50.7) (69.5)(69.3) (14.6)(18.6) FUENTE:Secretaría de Educación Pública. Resultados de educación primaria en la prueba ENLACE 2008.

La brecha en los resultados de los alumnos de las escuelas incompletas aumentó en com- paración con los de las escuelas completas. 33 R-26 Resultado ENLACE en escuelas por tipo de organización DIFERENCIALES EN LA PRUEBA ENLACE DE LAS ESCUELAS DE ORGANIZACIÓN INCOMPLETA RESPECTO DE LAS COMPLETAS PARA LAS ASIGNATURAS DE ESPAÑOL Y MATEMÁTICAS, 2006 Y 2008 (Puntos) Tipo de organización Variación absoluta EspañolMatemáticas EspañolMatemáticas EspañolMatemáticas Completa (a) Incompleta (b) (9.6) Diferencias Brecha Eductiva (b)-(a) (34.2)(43.0) (34.3)(43.4) FUENTE:Secretaría de Educación Pública. Resultados de educación primaria en la prueba ENLACE 2008.

En el periodo para las escuelas multigrado la diferencia en el puntaje promedio de los alumnos creció respecto de los de las escuelas no multigrado. 34 R-27 Resultado ENLACE en escuelas multigrado DIFERENCIALES EN LA PRUEBA ENLACE DE LAS ESCUELAS MULTIGRADO RESPECTO DE LAS NO MULTIGRADO PARA LAS ASIGNATURAS DE ESPAÑOL Y MATEMÁTICAS, 2006 Y 2008 (Puntos) Tipo de organización Variación absoluta EspañolMatemáticas EspañolMatemáticas EspañolMatemáticas No Multigrado (a) Multigrado (b) Diferencias Brecha Eductiva (b)-(a)(18.7)(18.4) (47.2)(51.4) (28.5)(33.0) FUENTE:Secretaría de Educación Pública. Resultados de educación primaria en la prueba ENLACE 2008.

En el ciclo escolar se obtuvo en primaria una eficiencia terminal de 92.4%, porcentaje similar a la meta prevista. 35 R-23 De cada 100 alum- nos inscritos 5 ciclos escolares antes, 92 terminaron el nivel y 8 abandonaron los estudios. Resultado Eficiencia terminal en primaria

En el ciclo escolar , en educación primaria indígena se obtuvo una eficiencia terminal de 82.2%, porcentaje similar a la meta prevista en el PEF. 36 R-20 En ese ciclo, 82 alumnos indígenas concluyeron el nivel, 10 menos que el promedio nacional. Resultado Eficiencia terminal en primaria indígena

37 Resultados Plan y programas de estudio

En 2008 la SEP actualizó el programa de estudios de educación primaria en cumplimiento de la Ley General de Educación. Resultado Programa de Estudios Se publicó en el DOF el Acuerdo núm. 438 mediante el cual se actualizó el Programa de Estudios para la Formación Cívica y Ética. 38 R-28

En ese año, la SEP actualizó 32 materiales educativos de educación primaria acorde con los programas de estudios del ciclo escolar Resultado Materiales educativos 39 R-30 Cumplió con el ar- tículo 12 de la Ley General de Educa- ción.

40 Resultados Escuelas

En 2008 de los 98,575 escuelas primarias, 84.8% (83,585) eran de organización completa y 15.2% incompleta (14,990), conforme con el Acuerdo que establece la Organización y Funcionamiento de las Escuelas Primarias. Resultado Escuelas por tipo de organización 41 Las 14,990 escuelas de organización in- completa atendían a 238,360 alumnos, 1.6% de la matrícula del nivel. R-40

En año, de los 98,575 escuelas primarias, 51.9% (51,137) eran multigrado y 48.1% (47,438) no multigrado, clasificación no reconocida en el Acuerdo en el que se establece la organización y funcionamiento de las escuelas primarias. Resultado Escuelas Multigrado 42 Las 51,137 escuelas multigrado atendían a 2,391,439 alumnos, 16.1% de la matrícula total. R-40

De las 51,137 escuelas multigrado, 79.0% (40,414) pertenecían a las modalidades general e indígena y tenían adscrito al 89% de los docentes de este tipo. Resultado Escuelas multigrado por modalidad mil maestros im- partían su labor a 2,284 mil alumnos bajo un modelo escolar y peda- gógico diferente al es- quema de un docente por grado. R-40

En el ciclo escolar se incorporaron 500 primarias al Programa Escuela de Tiempo Completo en beneficio de 139,611 alumnos. Resultado Escuelas de tiempo completo 44 R-32 La SEP cumplió al 100% la meta esta- blecida para 2008 en del PSE

En ese año se integraron 14,308 planteles de educación básica al Programa Escuela Segura, 34.5% más que lo previsto en el PSE Resultado Escuela segura 45 R-33 En 2008 se incor- poraron 9,060 escuelas primarias, 63.3% del total de escuelas en el programa.

En 2008 se operaron 31,327 servicios educativos en localidades susceptibles de ser atendidas por el CONAFE, 7.9% menos que la meta prevista en el PEF R-24 10,504 primarias ini- ciaron operaciones, 33.5% de los servicios educativos entregados a las comunidades en ese año. Resultado Escuelas CONAFE

En 2008, se dispuso de 124,066 aulas de educación primaria con Enciclomedia, superior en 5.1% a la meta prevista en el PEF. 47 R-34 La cifra difiere en 934 aulas a la reportada en la Cuenta Pública de Resultado Aulas con Enciclomedia

48 Resultados Docentes

En 2008 de los 18,878 sustentantes para obtener una plaza docente de educación primaria, 6,492 (34.4%) aprobaron el examen y 12,386 (65.6%) lo reprobaron. 49 De los 6,492 que apro- baron el examen, 2,316 (35.3%) fueron maes- tros en servicio y 4,176 de nuevo ingreso. R-37 Resultado Concurso para obtener plazas docentes

En 2008, la SEP no dispuso de la base de datos de los docentes de educación primaria que se inscribieron a los cursos de actualización. 50 la dependencia no cuenta con mecanis- mos para dar segui- miento a los docentes atendidos por nivel educativo. R-38 Resultado Falta de información soporte

De los 159,977 docentes de educación primaria, que sustentaron los ENAMS, 80,881 lo aprobaron (50.6%) y 79,096 no lo acreditaron (49.4%). Los docentes apro- bados representaron el 34.1% de los ma- estros inscritos a los ENAMS y el 14.5% del total de docentes en el nivel. 51 R-46 Resultado Exámenes nacionales de actualización

52 Resultados Presupuesto

Se incumplió el artí- culo 25 de la Ley General de Educa- ción. Resultado Gasto público en educación En 2008 el gasto público en educación representó el 4.7% del PIB nacional, 3.3 puntos menos respecto del 8% establecido. 53 R-47

En 2008 se estimó un ejercicio de recursos por 152,403.5 millones de pesos, para la educación primaria, superior en 2.2% al presupuestado. Resultado Presupuesto en educación primaria 54 R-49 GASTO EN EDUCACIÓN PRIMARIA POR TIPO DE FINANCIAMIENTO, 2008 (Miles de pesos) Tipo de gastoImporte Participación (%) Total152,403, Federal106,643, Estatal45,759, FUENTE:Secretaría de Educación Pública, Cuestionarios de Financiamiento Educativo Estatal México, 2009.

No fue posible determinar el gasto en acciones de actualización y por concepto de incentivos de Carrera Magisterial de los docentes de primaria. Resultado Gasto docente La SEP no dispone de la información de- sagregada por nivel educativo. 55 R-50

Resultado Gasto en infraestructura educativa Durante 2008 se estimó un gasto promedio por obra de infraestructura en educación primaria de 53.3 miles de pesos. 56 Se erogaron millenes de pesos en la construcción o rehabi- litación de 10,930 es- pacios educativos. R-54

Resultado Gasto por alumno atendido En 2008 se determinó un gasto por alumno atendido de 11.2 miles de pesos, 2.2 miles de pesos menos que el gasto previsto por la SEP. 57 Se ejercieron 152,403.5 millones de pesos en la atención de 13,586.9 miles de alumnos ma- triculados en escuelas primarias públicas. R-55

Los programas presupuestarios definidos en el PPEF 2008 de los ramos 11, 25 y 33, no permiten identificar las actividades específicas de los servicios de educación primaria. Resultado Programa presupuestario 58 Se incumplió el Manual de Progra- mación y Presu- puesto emitido por la SHCP. R-6

IV.Dictamen 59

La Secretaría de Educación Pública cumplió razonablemente con el objetivo de proporcionar servicios de educación primaria a la población. Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad 60

Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad 61 En el ciclo escolar en educación primaria se reportó una cobertura de 113.0%, al atender a 14,815,735 educandos de los 13,108,853 niños y jóvenes que corresponden a la población en edad escolar.

Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad 62 Los resultados de la Prueba ENLACE mostraron que los alumnos de primaria en las modalidades general, indígena y comunitaria se ubicaron en el rango de aprovechamiento escolar Elemental.

Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad 63 Las escuelas multigrado en comparación con las no multigrado presentaron resultados menores en 47.2 puntos en español y 51.4 puntos en matemáticas y la brecha educativa registró un incremento promedio de 28.5 puntos y 33.0 puntos, para cada asignatura, en el mismo periodo.

Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad 64 En 2008 el gasto público en educación representó el 4.7% del PIB, 3.3 puntos porcentuales por debajo de la proporción establecida, por lo que la SEP no se ajustó a la Ley General de Educación.

V.Síntesis de las Acciones Emitidas 65

Síntesis de las Acciones Emitidas Se emitieron 22 observaciones que generaron 25 Recomendaciones al Desempeño: 1 a la Cámara de Diputados. 24 a la Secretaría de Educación Pública. 66

VI.Impacto de la Auditoría 67

Impacto de la Auditoría La auditoría permitirá a la SEP: Diseñar a los servicios de educación primaria como un programa presupuestario que permitan identificar las actividades específicas de este nivel educativo. Diseñar a los servicios de educación primaria como un programa presupuestario que permitan identificar las actividades específicas de este nivel educativo. 68

Impacto de la Auditoría La auditoría permitirá a la SEP: Reforzar las medidas de control y supervisión para: Reforzar las medidas de control y supervisión para: 69 Garantizar la confiabilidad de las Estadísticas Básicas del SEN para reportar la cobertura de la población atendida.Garantizar la confiabilidad de las Estadísticas Básicas del SEN para reportar la cobertura de la población atendida. Disminuir las diferencias en el aprovecha- miento escolar de los alumnos de educación primaria.Disminuir las diferencias en el aprovecha- miento escolar de los alumnos de educación primaria.

Impacto de la Auditoría La auditoría permitirá a la SEP: 70 Reducir la brecha educativa de las escuelas indígenas y comunitarias respecto de las primarias generales, y de las multigrado en relación con las no multigrado.Reducir la brecha educativa de las escuelas indígenas y comunitarias respecto de las primarias generales, y de las multigrado en relación con las no multigrado. Mejorar la calidad y el logro educativo.Mejorar la calidad y el logro educativo.