Descentralización Fiscal y Autonomías Condiciones de eficiencia y principios de equidad Los procesos latinoamericanos Lineamientos para avanzar Iván Finot (NN.UU./CEPAL/ILPES) Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente y el Referéndum Autonómico Cochabamba, 28 de junio, 2006

Introducción Algunos conceptos básicos Descentralizar es transferir poder de decisión Desconcentrar es dispersar lo que estaba junto La descentralización se refiere a la gestión pública: a la provisión de bienes públicos En la gestión pública se puede distinguir tres sistemas diferentes: el político, el administrativo y el económico. Puede haber descentralización en uno o más de estos sistemas La descentralización no es un fin, es una forma de organizarse en función de estrategias implícitas o explícitas de desarrollo

Descentralización política y descentralización operativa La descentralización política (y fiscal) – o “Devolución” - implica transferencia de decisiones: Políticas: sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso ciudadano proveer bienes públicos Administrativas: para ejecutar esas decisiones políticas Descentralización Operativa - o “Delegación” - : transferencia sólo de decisiones administrativas (descentralización meramente administrativa) Las dos son útiles, según los fines Distinta accoutability! Gobiernos subnacionales: autonomías y agentes del gobierno nacional

Desc. Política Desc. Operativa Decisiones administrativas Síntesis: Tipos de Descentralización Gobierno Central Desc. Política Decisiones políticas y administrativas Administración Central Desc. Operativa Decisiones administrativas Gobierno Local Administración Local

Condiciones de eficiencia y principios de equidad Descentralización política (autonomías): “provisión de bienes públicos en varios niveles” (Oates) + “opción (o elección) pública” Descentralización operativa: “principal–agente” Equidad: igualdad jurídica del ciudadano Derechos sociales: igual satisfacción mínima garantizada por el Estado Derecho civil, a proveerse de bienes locales: igual satisfacción a igual sacrificio

Condiciones de eficiencia (Descentralización política) 0 Es conveniente descentralizar la Asignación 1 (para provisión) cuando la demanda por bienes públicos (requerimientos/costos) está geográficamente diferenciada por aspectos: Naturales y/o Físicos y/o Culturales y/o Productivos  Bienes públicos “locales” Bajo las siguientes condiciones: 1 Correspondencia entre demanda geográficamente diferenciada y circunscripción político-administrativa (a partir de Oates) Problema: no coincidencia de mapas Principio de solución: acercamiento al ciudadano y asociación territorial en función de las demandas

Condiciones de eficiencia (Descentralización política) 2 Transferencia del proceso completo: decisiones sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso ciudadano proveer, para que las preferencias sean reveladas comparando beneficios con costos Problema: riesgo de desigualdad Principio de solución: transferencias territoriales de libre disponibilidad proporcionales al respectivo esfuerzo fiscal 3 Adecuada representación de preferencias: participación Problema: sistemas de representación inadecuados, corrupción Principio de solución: sistema electoral territorial + participación social, sistemas de información 4 Que las ganancias por descentralización sean mayores que las pérdidas de economías de escala en la centralización

Implicaciones El ámbito de las demandas debe adecuarse al correspondiente nivel de solución (3) + asociatividad Para llegar al nivel adecuado: equilibrio entre descentralización y centralización Lo fiscal es sólo un aspecto de la descentralización política: “con qué parte del ingresos ciudadano proveer”: Lo impuestos son contribuciones ciudadanas a cada nivel de solución (errores de cuantificación!) Implica decisiones autónomas sobre alícuotas (sobre bases definidas para cada nivel) Objetivo de las transferencias territoriales: igualar oportunidades, pero subsidiarias a decisiones locales

Transferencias: instrumentos para la equidad Transferencias: entregas en dinero y/o en servicios, sin contraprestación, para reducir desigualdades Territoriales: a gobiernos, se añaden a los impuestos locales Sociales: de gobiernos (de cualquier nivel) a personas y organizaciones, se añaden a los ingresos familiares Territoriales (Oates, EE.UU.) No condicionadas:para compensar diferencias en ingresos públicos (por habitante) Condicionadas: para igualar nivel de provisión de servicios sociales

Transferencias territoriales y tipos de descentralización Condiciona-mientos Al aporte local? No Sí Según uso? 2 Desc. Política del Gasto 1 Descentralización Política 3 Desc. Política  Operativa 4 Desc. Operativa > Política

Transferencias territoriales y mecanismos de eficiencia Condiciona-mientos Al aporte local? No Sí Según uso? 2 Sólo políticos 1 Económicos y políticos 3 Políticos  Administrativos 4 Administrativos > Políticos

Transferencias sociales Objetivo: reducir desigualdades sociales Se orientan hacia individuos, para llegar a aquellos con menores ingresos Subsidios a la oferta: Servicios a menor precio (o gratuitos) a través de establecimientos públicos y/o privados orientados a población de menores ingresos Directamente a familias o personas: Subsidios al consumo: de bienes que se desea estimular (educación escolar, salud preventiva: control niño-madre, agua potable, vacunas...) Subsidios a la demanda: para igualar las condiciones de demanda efectiva de bienes: salud curativa

Procesos latinoamericanos Aspectos comunes y diferencias Qué se descentralizó? Principalmente: Ampliación de servicios de infraestructura básica Servicios de educación y salud (novedad) Hacia qué nivel? Federales (menos Brasil): nivel intermedio y grandes ciudades Unitarios: nivel municipal Brasil: dos niveles equivalentes, sólo relaciones de coordinación, énfasis en el municipal! Descentralización jerárquica vs. descentralización democrática

Participación en los ingresos fiscales * Excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000. Municipios en países desarrollados: Dinamarca: 48%, EE.UU.: 24%

Participación en el gasto * Excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000. Municipios en países desarrollados: Dinamarca: 58%

Observaciones sobre ingresos Desigual capacidad de generación de ingresos por concentración de la riqueza Limitaciones a la autoimposición Limitaciones para determinar alícuotas Exenciones de impuestos No contabilización de contribuciones voluntarias

Transferencias territoriales y tipos de descentralización Autonomía de gasto 2 + 1 Chile Argentina México (Ramo 28) Brasil Argentina Regalías Brasil - Brasil Vinculación con esfuerzo local Bolivia Bolivia + Colombia Bolivia Fondos de Cofinanciamiento Colombia Chile Transferencias sectoriales: Brasil, México, Argentina 3 4 - Transferencias sociales: (Chile), Colombia

Tendencias A abandonar transferencias de tipo 2 Hacia tipo 3: Bolivia, Brasil, Argentina Hacia tipo 1: Brasil, Colombia (aún incipiente) A diferenciar transferencias sociales de territoriales Transferencias territoriales destinadas a gasto social (México y Brasil) Preponderancia de transferencias sociales en Chile Diferenciación completa en Colombia (2001)

Evaluación Condiciones de eficiencia 1 Adecuación a niveles: Brasil, pero en general, aún amplio espacio para el municipal Extrema heterogeneidad municipal! 2 Vinculación de gasto con ingreso en bienes locales Sólo en territorios “ricos” y en México (sólo estados) 3 Revelación efectiva de preferencias: participación No, por sistema electoral local (excepto Panamá) Insuficiente participación social (costo > beneficio), clientelismo 4 Descentralización vs. economías de escala excesivo número de municipios  Muy insuficientes

Condiciones de equidad Social: escasas, sobre todo cuando se descentraliza el financiamiento de educación y salud Proceso productivo completo: Argentina, Brasil (Ej. Educación escolar) Incluso si sólo infraestrucura (los demás)

Brasil: Gasto en Bienes Sociales* por Pobre, según Región (2002) Regiones Gasto en Bienes Sociales/Número de Pobres (En Reais) Comparación Respecto a Región Nordeste Norte 1695 199 Nordeste 851 100 Centro-Oeste 3108 365 Sudeste 2975 350 Sur 3092 363 * Bienes Sociales: Educación, Atención de Salud, Asistencia Social, Vivienda

Condiciones de equidad Social: escasas, sobre todo cuando se descentraliza el fuinanciamiento de educación y salud Proceso productivo completo: Argentina, Brasil (Ej. Educación escolar) Incluso si sólo infraestrucura (los demás) Territorial: grandes inequidades Desigual autonomía efectiva (sobre todo municipal) Desigual satisfacción a igual sacrificio (gasto en bienes locales R impuestos locales/ingresos ciudadanos)

Brasil: Gasto en Bienes Territoriales Brasil: Gasto en Bienes Territoriales* por Habitante y Esfuerzo Fiscal, según Región (2002) Regiones Esfuerzo Fiscal (T/Y) Gasto por Hab. en Bienes Territoriales (En Reais) Reais por 1 punto de esfuerzo fiscal Comparación Respecto a Región Nordeste Norte 9.3% 868 93 222 Nordeste 10.3% 430 42 100 Centro-Oeste 10.6% 833 78 188 Sudeste 10.7% 679 63 152 Sur 9.0% 681 76 181 * Gasto en Bienes Territoriales = Gasto Subnacional – Gasto en Bienes Sociales

Lineamientos para avanzar Diferenciaciones básicas Qué bienes públicos descentralizados tienen una demanda geográficamente diferenciada? (Cond. 0) Qué Cuánto Dónde Tipo de Bienes Servicios de infraestructura básica Sí Territoriales Servicios de educación y atención a la salud

Diferenciaciones básicas Qué bienes públicos descentralizados tienen una demanda geográficamente diferenciada? (Cond. 0) Qué Cuánto Dónde Tipo de Bienes Servicios de infraestructura básica Sí Territoriales Servicios de educación y atención a la salud No Sociales Diferenciar su provisión! – Se lo hizo inicialmente en México y Brasil, ahora, nítidamente, en Colombia (2001)

Implicaciones sobre descentralización Decisiones (y financiamiento) Tipo de Bienes Qué Cuánto Dónde Territoriales Autónomas Sociales Nacionales

Implicaciones sobre transferencias Transformar los actuales sistemas de transferencias intergubernamentales en dos sistemas subsidiarios (ILPES 1998): Para ecualización de derechos sociales: sistema de transferencias sociales que garanticen una canasta de bienes sociales, integrado y operado por gobiernos subnacionales (Chile parcialmente, Colombia 2001) Para ecualización del derecho a proveerse de bienes “locales”: sistema de transferencias territoriales de Tipo 1 (Cond. 2) orientado al desarrollo local y regional (a partir de servicios de infraestructura) De libre disponibilidad, proporcionales al esfuerzo local (tributación local/ingresos geográficos o x niveles de pobreza) Incluyendo contribuciones no contabilizadas (ahora en legislación de Guatemala). Técnica de cuantificación: cálculo de costos de obras

Sistemas de financiamiento Tipo de Bienes Tipo de sistema Recursos Territoriales Territorial Impuestos + Transferencias Territoriales 1 Aportes nacionales Aportes subnacionales (%) Sociales Social Ingresos familiares + Transferencias sociales

Ejemplo: Funciones autónomas (Cond. 1) y como agente: Nivel nacional Equilibrios macroeconómicos Políticas nacionales y sectoriales Políticas etno-culturales Normas generales de ordenamiento territorial y organización y calidad de servicios Ordenamiento territorial nacional e internacional Estrategia de desarrollo nacional, grandes proyectos Políticas de redistribución del ingreso Social Territorial

Nivel intermedio Autónomas: Políticas de desarrollo regional Ordenamiento territorial y organización de la provisión de servicios en el nivel intermedio Proyectos de nivel intermedio Como agente: Control del sistema de redistribución social Control de calidad de servicios sociales prestados directamente por los municipios Temporalmente: operación del sistema de redistribución social y control de calidad de establecimientos no públicos

Nivel municipal + consorcios municipales (+Cond. 4) Autónomas: Políticas de desarrollo local Políticas etno-culturales  Asociaciones territoriales Ordenamiento territorial y organización de la provisión de servicios en el nivel local Proyectos de nivel local Como agentes: Operación del sistema de redistribución social Control de calidad de servicios sociales prestados por establecimientos no públicos

Profundizar descentralización política (Cond. 3) Participación política y mayor autonomía fiscal Sistema territorial para elección de representantes en el nivel local, con obligación de informarse e informar Potestades tributarias Bases tributarias y potestad para modificar alícuotas (para impuestos sobre inmuebles, externalizar el avalúo) Legalización de contribuciones voluntarias Presupuestación participativa (gastos y aportes) y consulta obligatoria para endeudamiento a partir de límites Participación social: incentivarla pero subordinarla a participación política reformada (punto anterior) Transparencia y sistemas de información: asequible, de base y de gestión

Bibliografía Oates, Wallace (1972). Fiscal federalism (Trad.) Del expositor (1996). “Descentralización en América Latina: cómo conciliar eficiencia con equidad” (ILPES), publicado en Reforma y Democracia 12, 1998 Ter-Minassian, Teresa (1997) Fiscal federalism, in theory and practice. IMF (Washington) ILPES/CEPAL (1998). Reflexiones sobre el Desarrollo y la Responsabilidad del Estado. CEPAL, LC/IP/L.154. Cap. III, Sección D.: Descentralización y Desarrollo Territorial Del expositor (2003): Cómo hacer viable el desarrollo local. CEPAL, LC/L. 1986 – P