1 Cambio Climático y Bali: Posibles Implicaciones de adaptación para las finanzas públicas en ALC. Seminario de Política Fiscal, 30 de enero de 2008 CEPAL.

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1 1 Cambio Climático y Bali: Posibles Implicaciones de adaptación para las finanzas públicas en ALC. Seminario de Política Fiscal, 30 de enero de 2008 CEPAL – DDSAH Joseluis Samaniego Director de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos

2 2 Preguntas a la presentación. ¿Qué papel juega ALC en el Cambio Climático? ¿Cuál es el momento económico para ALC? ¿Qué cambió con Bali para ALC?. ¿Cuán vulnerables son las finanzas públicas de la región? ¿Qué pasaría si se tasara el carbono (contaminación global)?

3 3 ¿Qué papel juega ALC en el Cambio Climático?

4 4 Rasgos distintivos de ALC con relación al cambio climático (CC) Emite poco, pero su eficiencia no es buena y las emisiones por pérdida forestal son considerables. Es muy vulnerable, física y económicamente. –No hay desacoplamiento (en general) entre crecimiento y emisiones. –Los sumideros o depósitos son una fuente neta (agricultura, ganadería). –Es muy vulnerable a los desastres naturales y a brotes epidémicos. –La producción y precios del sector primario tienen gran importancia en el ritmo de crecimiento regional. La mayor parte de su población (75 %) está urbanizada (la mejora de la vivienda popular, manejo de residuos y aguas residuales, calidad del aire y transporte, son de alta preocupación). Hay buenas instituciones de gobierno, incluidos los bancos de desarrollo (BNDES, NAFIN, CAF, BCIE, CORFO, etc.).

5 5 Emite poco: Emisiones de ALC (por unidad ofrecida de energía primaria). Fuente: CEPAL con AIE, Estadísticas clave de la energía mundial, 2006. Emisiones de ALC per capita.

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7 7. SENDERO DE EMISIONES (Kg. CO2/ US$ a precios de 2000; Kg. CO2 /Hab.) La eficiencia no es buena: Intensidad energética; barriles de petróleo/dólar de 2000. Intensidad de Emisiones del PIB (rojo) y per capita (azul).

8 8 Cambio en el uso del suelo en ALC Fuente: FAO 2007 Pérdida de bosques de 68,7 millones de hectáreas= La agricultura creció en 26,5 millones de has: 13,8 millones son para pastoreo permanente 12,7 millones son para cultivos El pastoreo nómada ocupa 42,2 milliones de hectáreas. El hato ganadero creció en 68,1 millones de cabezas La soja creció en 22,4 millones de hectáreas Fuente: FAO 2007.

9 9 La pérdida de la cubierta forestal avanza al doble que en el resto del mundo Superficie (1000 hectáreas) Cambio Anual (1000 Has.) Cambio (%) 199020051990-2005 Caribe5.3505.974624 0.74 México69.01664.238-4.778 -0.48 Centroam.27.63922.411-5.228-1.39 Sudam.890.818831.540-59.278-0.46 ALC992.823924.163-68.660 -0.48 Mundo4.077.2913.952.025-3.682.066 -0.21

10 10 ¿ Cuál es el momento económico para ALC ?

11 11 ALC seguirá creciendo, con menor heterogeneidad y tiene un mayor nivel de comodidad macroeconómica.

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13 13 ¿Qué cambió con Bali para ALC?

14 14 ¿Qué cambió con Bali para ALC? Se abrieron espacios para: –Reconsiderar aplicar un impuesto al carbono en los combustibles. –Aplicar medidas compensatorias a importaciones en función del carbon (PD). –nuevas transferencias de norte hacia el sur por pago de servicios ambientales (REDD en el PK). –reformar los actuales mercados de carbono, lo que aumentaría las transferencias norte-sur. –diseñar mejoras en los mercados de carbón para el apoyo de nuevas políticas: Programas con mezclas metodológicas Programas basados en monitoreos de consumo. Programas basados en metas regionales y sectoriales. –crear compromisos para los países en desarrollo, con lo que las oportunidades para los mercados podrían limitadas para ellos. Cambiarán las condiciones de competencia para los sectores regulados globalmente (Industrias Ambientalmente Sensibles) (podría crecer la presión sobre las finanzas nacionales) en los mercados internacionales Se tratará de abaratar la tecnología limpia (IPRs, precios, mecanismos de financiamiento), lo que requiere de esfuerzos al interior de los países para remover otras barreras. Comenzó el desarrollo de proyectos agrupados y programáticos. Recuperación de costos en programas de eficiencia energética y de programas de energías renovables (China). Sustitución a escala de combustibles fósiles con biocombustibles. Recompensar iniciativas urbanas (rellenos, transporte, vivienda, etc.)

15 15 ¿Cuán vulnerables son las finanzas públicas de la región BAU?

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18 18 La vulnerabilidad del ingreso fiscal desde el punto de vista del CC. Descenso en la producción por factores climáticos, particularmente en el sector primario (donde están los mejores términos de intercambio) pueden traducirse en: –Menor aporte fiscal de las empresas. –Menores impuestos indirectos a los menores encadenamientos comerciales. –Cambios en los precios relativos y cambios de los ingresos. –Erosión del equilibrio macro y de los ingresos reales en otros sectores. Cambios en los flujos de inversión en función del riesgo (inflación en aumento y impredictibilidad productiva) y repercusiones sobre el crecimiento.

19 19 La vulnerabilidad del gasto público desde el punto de vista del CC. Ya existe presión autónoma sobre el gasto y la cohesión social es un gran pendiente en la región. Se añadirá presiones al presupuesto por: –atención de los desastres, –demandas del sector salud, –daños y mantenimiento de la infraestructura dañada, –desastres productivos –fomento productivo para compensar el cambio de las condiciones de producción (riego, subsidios a agroquímicos) o al producirse migraciones de la producción (apoyos o creación de infraestructura). –el efecto de lock-in tecnológico para los importadores de petróleo y muy dependientes del transporte urbano privado. La presión tributaria (salvo en Brasil) es muy baja. Poco margen para el sector público.

20 20 Limitantes para determinar la vulnerabilidad económica al CC. En ALC desconocemos aún el costo económico del cambio climático tanto como región, como por país bajo distintos escenarios. (Stern: por pérdidas, 5 a 20% del PIB anual mundial conforme pasa el tiempo. Por prevención, 1% del PIB anual.) (Br,Mx, Ch. avanzan en la estimación). Existen ejercicios parciales de modelación que advierten sobre importantes cambios productivos en el sector primario y por tanto de exportaciones y de producción para el mercado interno (Chile, Arg, Brasil, otros.). Los ejercicios sobre desastres evaluados (por CEPAL, ONU, BID avanza) generan resultados puntuales, expost, no generalizables suficientemente, aún, a una estimación de costos exante. Los modelos climáticos y su traducción de lo físico a lo económico es muy incompleta y urgente. Incertidumbre en el efecto de las respuestas de los países desarrollados al cambio climático: comercio (nuevo proteccionismo ambiental), precios relativos (impuestos al carbón) e inversión (políticas de localización productiva).

21 21 ¿Cual sería el perfil de una política fiscal activa frente al cambio climático?

22 22 Crear el puente entre conocimiento científico y análisis de la vulnerabilidad fiscal. Analizar los cambios permanentes esperables en la recaudación y el gasto. -fortalecimiento institucional y atención a demandas de múltiples desastres, más intensos, más frecuentes, o simultáneos ( incendios, deslaves, inundaciones y huracanes) y en varios niveles de gobierno. -Aumento permanente del gasto público en restauración de infraestructura de zonas sinestradas. -Analizar las pérdidas de ingreso privado y fiscal por colapso en actividad económica. -Evitar que se sumen desastres naturales y económicos. -Prever los cambios en el régimen del comercio internacional. Reducir-compartir los costos de los nuevos bienes públicos: -información y modelación meteorológica, -monitoreo climático y productivo, -análisis económico, -coordinación de respuestas públicas para la protección de la economía (p.ej. Prevención de desastres, protección del comercio, protección del ingreso público). Elementos de una agenda para mitigar el riesgo económico ( 1):

23 23 Aumentar la flexibilidad de los instrumentos para adaptarse al cambio. Prever el aumento de la importancia de los gobiernos intermedios (estados, provincias o regiones) en detrimento de los municipios (salvo en caso de grandes ciudades) debido a la escala de los fenómenos de cambio. Cambios en las bases o tasas de Ingresos fiscales para compensar el mayor gasto. (Ministerios de Finanzas) Internalizar la contaminación En la evaluación de proyectos de inversión en nueva infraestructura para tomar en cuenta vulnerabilidad climático-económica (costear la vulnerabilidad y las emisiones). Tasar las emisiones de los contaminantes globales. Elementos de una agenda para mitigar el riesgo económico ( 2):

24 24 Análisis de una política activa (tasar la contaminación global) : ¿Qué pasaría si se aplicara un impuesto al CO2 en un país de ALC?

25 25 Cambio climático en Chile: shock externos y políticas públicas (Variaciones porcentuales sobre el escenario base) ESCENARIO PIB realCO2 Ahorro real de gobierno Ingreso disponible realConsumoInversión Shock de precios Precio internacional de los hidrocarburos Petróleo 30% Combustibles 25%-0.25%-1.80%17.4%-1.84%-1.80%-0.41% Impuesto a las emisiones de carbono Reducción equivalente de CO2-0.01% -1.80% 31.1%-0.38%-0.37%1.37% Reducción equivalente de CO2 y venta de bonos a $10 UDS/ $20 UDS -0.01%/ 0.00% -1.80%/ -1.80% 31.2%/ 31.1% -0.38%/ -0.37% -0.37%/ -0.36% 1.45%/ 1.52% Reducción equivalente del PIB real - 0.25% -17.50%432.0%-5.21%-5.05%17.77% – –Supuestos de modelación: Condiciones de pleno empleo y corto plazo (baja movilidad del capital y nula sustitución entre insumos energéticos) Ahorro de gobierno flexible y gasto, transferencias y otros impuestos constante Fuente: Matriz de Insumo Producto 2003; Emisiones basadas en IPPS/OECD/Dessus et al (2003) Fuente: De Miguel y Pereira, sobre la base del modelo ECOGEM-Chile

26 26 Principales resultados del análisis El aumento del precio internacional de los hidrocarburos genera una caída en las emisiones de CO2 (-1.8%), pero también genera una caída en el PIB (-0.25%). Una reducción equivalente de CO2 (-1.8%), vía impuestos a las emisiones, no tendría impactos sobre el PIB. –Si además se venden las reducciones a $20 USD la tonelada se podrían potenciar la inversión potenciando el crecimieno futuro. La utilización del mayor ahorro público permitiría potenciar la inversión en la economía o bien financiar políticas sociales (logrando así beneficios sociales y ambientales sin impactos negativos sobre el producto). El destino de los nuevos recursos es fundamental. Gravar las emisiones de CO2 tiene como beneficio adicional la reducción de otros contaminantes al aire (SO2, NO2, CO, COV y Material Particulado). Hay además beneficios en salud no contabilizados. Los sectores ganadores y perdedores son distintos dependiendo del shock. En cualquier caso gravar las emisiones de CO2 hasta alcanzar una reducción del PIB del -0.25% tiene mayor impacto interindustrial.

27 27 Preguntas para la discusión. ¿És mejor una política activa de adaptación de las finanzas públicas o no? ¿Qué información permitiría la adaptación oportuna de las finanzas públicas al cambio climático? ¿Cómo estimar su vulnerabilidad? ¿Cuál debiera ser el procedimiento para la generación de esa información? ¿Cuáles son los criterios de adaptación aplicables: cómo determinar la vulnerabilidad, debe primar la estabilidad del déficit- superávit, como flexibilizar tasas y bases, etc.? ¿Cómo analizar las implicaciones de las medidas de adaptación? ¿Existen investigaciones en curso que están abordando el tema de la vulnerabilidad fiscal derivada del cambio climático? ¿Qué líneas de investigación debieran desarrollarse?

28 28 Gracias.joseluis.samaniego@cepal.org

29 29 Evolución de la contaminación Fuente: De Miguel y Pereira, sobre la base del modelo ECOGEM-Chile

30 30 Contaminación del aire Fuente: De Miguel y Pereira, sobre la base del modelo ECOGEM-Chile

31 31 Valor bruto de la producción sectorial Fuente: De Miguel y Pereira, sobre la base del modelo ECOGEM-Chile

32 32 (PIACC): Fortalecer los institutos de investigación climática-metereológica. Adaptación: Aumento del presupuesto público en entidades de atención de desastres. Inclusión del gasto en restauración de ecosistemas (posibles ganancias en mitigación). Pago por servicios ambientales. (STERNs, CEPAL): Fortalecer o desarrollar metodologías compartidas para el análisis del impacto económico del cambio climático a nivel regional. Tesoros, Ambiente, Organismos internacionales. (RIOCC, CEPAL): Espacios de coordinación y comunicación estables (Científicos, productores y gobiernos) (CBD, Araucaria): Gasto u otros incentivos para el fortalecimiento de los bancos de germoplasma, de la diversidad genética y menor uso de especies genéticamente uniformes en la producción primaria. Agricultura, Ambiente (CEPAL. BM): Aprovechar el desarrollo de proyectos programáticos y otras variantes de gran tamaño para los mercados de carbono para abrir alternativas adicionales de desarrollo económico (efectos positivos sobre la mitigación). Incluye adecuaciones al sistema financiero. Financiamiento internacional para mitigar el riesgo económico

33 33 ECLACs work for 2008-2009 Support REDD: –research (opportunity costs, activity change), –regional and extrarregional meetings. Support valuation of economic Impacts of CC (Mexico, Central America: income and fiscal implications). Exploration of mitigation Programs (partners: Milan, Energeias, BMZ-GTZ) : –Urban: methane recovery, –Rural: cogeneration in sugar mills. Facilitate regional disscussions (further steps like Bali POA and Club de Madrid doc.) Discuss on Market Mecanisms Evolution (expanding scopes). Asess energy trends. Carry out disaster valuation. Study trade and CC relations.