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1 ASF | 1 Evaluación núm. 1201 “Política Agraria” Cuenta Pública 2013 “La cuestión agraria es siempre antigua y siempre nueva, porque la propiedad de la tierra está íntimamente ligada con los destinos de la humanidad”. (Wistano Luis Orozco-Andrés Molina Enríquez, 2011). EVALUACIÓN NÚM 1201 POLÍTICA AGRARIA.pdf

2 ASF | 2 I.Contexto II.Objetivo de la política III.Objetivo de la evaluación IV.Universal conceptual V.Evaluación de la política VI.Consideraciones finales y Prospectiva VII.Consecuencias sociales Contenido

3 ASF | 3 I.Contexto

4 ASF | 4 I. Contexto La política agraria se integra por dos vertientes: 1.Seguridad jurídica en la tenen- cia de la tierra ejidal y comunal. 2.Bienestar económico de la po- blación de ejidos y comunida- des. POLÍTICA AGRARIA SEGURIDAD JURÍDICA BIENESTAR ECONÓMICO

5 ASF | 5 Se evaluó el periodo 1992-2013, debido a que en 1992 se reformó el artículo 27 Constitucional y co- menzó la política agraria vigente. Alcance temporal: I. Contexto

6 ASF | 6 I. Contexto Seguridad jurídica en la tenencia de la tierra: Certeza de que los derechos so- bre la tierra sean reconocidos y protegidos en caso de conflictos, al estar formalizados con certifica- dos y títulos de propiedad.

7 ASF | 7 I. Contexto Bienestar económico: Dimensión de la vida de las personas que permite identificar si sus ingresos son suficientes para satisfacer sus necesidades. Para promover este tipo de bienestar, el Estado cuenta con progra- mas orientados al apoyo de proyectos productivos. 1/ 1/ Acciones realizadas para transformar materias primas y otros insumos con la finalidad de producir bienes o prestar servicios.

8 ASF | 8 Abarcan el 51.0% del territorio na- cional donde habita el 21.1% de la población del país. I. Contexto Núcleos agrarios: 1/ DISTRIBUCIÓN DEL TERRITORIO Y LA POBLACIÓN DEL PAÍS, 2013 Concepto Superficie (Miles de hectáreas) Población (Millones de personas) Territorio nacional195,924.8118.4 Núcleos agrarios100,126.725.0 Participación (%)51.121.1 1/ Ejidos y comunidades.

9 ASF | 9 I. Contexto El Estado en los documentos de planeación de mediano plazo, 1989-2013, definió lo siguiente: PROBLEMA:CAUSAS: La falta de seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal provoca incertidumbre e inhibe la inversión en los ejidos y las comu- nidades. No existían documentos que acredi- taran los derechos sobre la tierra y se presentaban graves conflictos por la propiedad de este recurso. Los bajos ingresos de los habitantes de ejidos y comunidades impedían mejorar sus condiciones de vida. No existían alternativas productivas que les permitieran generar ingresos suficientes para satisfacer sus nece- sidades.

10 ASF | 10 Entidades que participan en la política agraria: PODER EJECUTIVO FEDERAL:ÓRGANOS CONSTITUCIONALMENTE AUTÓNOMOS: SECTOR AGRARIO TRIBUNALES AGRARIOS (TA) 1. SECRETARÍA DE DESARROLLO AGRARIO, TERRITORIAL Y URBANO (SEDATU) 4. TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO (TSA) 5. TRIBUNALES UNITARIOS AGRARIOS (TUAS) 2. REGISTRO AGRARIO NACIONAL (RAN) 3. PROCURADURÍA AGRARIA (PA) I. Contexto DESTINATARIOS DE LA POLÍTICA: Núcleos agrarios, que se dividen en: Ejidos y Comunidades.

11 ASF | 11 II. Objetivo de la política

12 ASF | 12. II. Objetivo de la política Garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal, con la finalidad de fomentar la inversión en los ejidos y las comunidades; así como promover el bienestar económico de la población que ahí habita, a fin de contribuir a mejorar sus condiciones de vida.

13 ASF | 13 III. Objetivo de la evaluación

14 ASF | 14 Evaluar la política agraria vigente en el periodo 1992-2013, en términos del problema público que la originó, su diseño normativo, institucional, programático-presupuestal, metodológico, de rendición de cuentas y de evaluación, así como su implementación y los resultados obtenidos en materia de seguridad jurídica y bienestar económico. III. Objetivo de la evaluación

15 ASF | 15 IV. Universal conceptual

16 ASF | 16 IV. Universal conceptual 1.Problema público 2.Diseño de la política pública 3.Implementación a)Regularización y certifica- ción b)Atención de conflictos c)Apoyo de proyectos pro- ductivos 4.Resultados a)Seguridad jurídica b)Bienestar económico

17 ASF | 17 V. Evaluación de la política

18 ASF | 18 V. Evaluación de la política En 1992, el Gobierno Federal dio fin al reparto de tierra y reconoció que la falta de seguridad jurídica en la tenencia de la tierra inhibía la inversión en el campo; y que los habitantes de los núcleos agrarios recibían ingresos en promedio tres veces menores que los del resto de la economía. Con base en lo anterior, se considera que la política agraria esta orientada a atender las causas del problema que le da origen; sin embargo, no especifica la estrategia para incrementar la inversión en el sector y mejorar el nivel de vida de sus habitantes. 1. Problema Público

19 ASF | 19 El diseño normativo (CPEUM, LA y LDRS) es congruente con el problema público que origina la política, debido a que éste se orienta a la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal y al bienestar económico de sus habitantes. Sin embargo, no hace referencia al incremento en la inversión como resultado de garantizar la seguridad jurídica. V. Evaluación de la política CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; LA: Ley Agraria; y LDRS: Ley de Desarrollo Rural Sustentable. a) Normativo 2. Diseño

20 ASF | 20 Los objetivos y atribuciones de los responsables de la política agraria están alineados con el diseño normativo establecido para resolver el problema público, debido a que se orientan a la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra (SEDATU, RAN, PA y TA) y al bienestar económico (SEDATU). No obstante, el diseño institucional no hace referencia al incremento en la inversión en los ejidos y comunidades, de acuerdo con lo definido en el problema público. V. Evaluación de la política b) Institucional 2. Diseño

21 ASF | 21 c) Programático-presupuestal V. Evaluación de la política 1. Garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal 2.1. Apoyo a proyectos productivos 2.Promover el bienestar económico de la población de ejidos y comunidades. 1.1. Regularizar y certificar la propiedad ejidal y comunal 1.2. Procurar justicia agraria 1.3. Impartir justicia agraria 1.4. Atender los conflictos sociales por la propiedad de la cccc tierra OBJETIVO: ESTRATEGIAS: 2. Diseño

22 ASF | 22 El diseño programático de la política agraria, es congruente con el objetivo definido por el Estado; no obstante, no se hace referencia al incremento en la inversión como resultado de garantizar la seguridad jurídica. Es importante resaltar que la seguridad jurídica no es un fin en sí mismo, sino un medio para contribuir a la capitalización de los núcleos agrarios y con esto al bienestar de la población que ahí habita. V. Evaluación de la política 2. Diseño c) Programático-presupuestal

23 ASF | 23 De 1992 a 2013, el presupuesto total ejercido fue de 84,229.7 millones de pesos, el cual se incrementó 7.4% en promedio anual. V. Evaluación de la política 2. Diseño c) Programático-presupuestal

24 ASF | 24 Los programas evaluados establecen las características de los apoyos por otorgar; precisan los mecanismos para su entrega; definen el cambio que pretenden lograr en la situación de los beneficiarios, y establecen indicadores; sin embargo, sólo el COSOMER dispone de una georreferenciación, lo que permite priorizar la atención a determinados núcleos agrarios. V. Evaluación de la política d) Metodológico 2. Diseño

25 ASF | 25 Los programas PROMUSAG y FAPPA cuentan con el Sistema de Captura de Proyectos Productivos (SICAPP) para el registro y seguimiento de los proyectos productivos que apoyan. La normativa de JERFT, FORMAR y COSOMER no establece la creación de un sistema de información específico para dar seguimiento de su operación, pero las unidades responsables de estos programas deben elaboran informes sobre su avance. V. Evaluación de la política e) Rendición de cuentas 2. Diseño

26 ASF | 26 V. Evaluación de la política Metaevaluación: Falta de información y de seguimiento que acredite la sobrevivencia de los proyectos apoyados. La población rural tiene menor acceso a la educación, a la salud y a los empleos con salarios dignos, así como menores oportunidades para emprender sus propios procesos de desarrollo. f) Evaluación 2. Diseño

27 ASF | 27 a) Regularización y certificación A 2013, la PA y el RAN lograron certificar al 94.2% de los núcleos agrarios del país. V. Evaluación de la política 3. Implementación

28 ASF | 28 a) Regularización y certificación En el periodo 1993-2013, el por- centaje de núcleos agrarios regu- larizados y certificados por el RAN y la PA se incrementó en 89.9 puntos porcentuales. V. Evaluación de la política 3. Implementación

29 ASF | 29 En el periodo 1993-2013, se certi- ficó y regularizó al 94.2% de los núcleos agrarios. 1/ DISTRIBUCIÓN DE LOS NÚCLEOS AGRARIOS, 2013 (Número de núcleos) V. Evaluación de la política 1/ Un núcleo se considera regularizado y certificado cuando se expiden los documentos que acreditan los derechos sobre la tierra. a) Regularización y certificación 3. Implementación

30 ASF | 30 b) Atención de conflictos 1/ Al cierre del periodo 1993-2013, el COSOMER logró solucionar el 79.3% de los conflictos sociales en el medio rural. 1/ Conflictos graves que representan un riesgo para la estabilidad, la seguridad y la paz social en las regiones. V. Evaluación de la política 3. Implementación

31 ASF | 31 b) Atención de conflictos De 2003 a 2013, el número de conflictos solucionados por el pro- grama COSOMER disminuyó 78.9%. V. Evaluación de la política 3. Implementación

32 ASF | 32 En el periodo 2007-2013, la co- bertura del programa COSOMER se redujo en 23.2 puntos porcen- tuales. V. Evaluación de la política 3. Implementación b) Atención de conflictos

33 ASF | 33 En 2013 aún existían 445 conflic- tos pendientes de solución. El 58.4% (260 conflictos) se concen- tró en Oaxaca, Chiapas, Michoa- cán, Veracruz y Tabasco. DISTRIBUCIÓN DE LOS CONFLICTOS, 2013 (Número de conflictos) V. Evaluación de la política 3. Implementación b) Atención de conflictos

34 ASF | 34 c) Apoyo de proyectos productivos 1/ V. Evaluación de la política De 2001 a 2013, la SEDATU apoyó proyectos productivos; sin em- bargo, existió duplicidad en la población beneficiada, baja cobertura y sistemas de control deficientes. 3. Implementación 1/ Los proyectos productivos no necesariamente están vinculados a las actividades agropecuarias, incluyen actividades comerciales y de servicios

35 ASF | 35 c) Apoyo de proyectos productivos DISTRIBUCIÓN DE LOS PROYECTOS, 2001-2013 (Porcentaje) V. Evaluación de la política Se apoyaron 73,376 proyectos por medio de los programas FAPPA, PROMUSAG, JERFT y FORMAR. 3. Implementación

36 ASF | 36 En el periodo 2001-2013, el nú- mero de proyectos apoyados se incrementó 38.3% en promedio anual. V. Evaluación de la política 3. Implementación c) Apoyo de proyectos productivos

37 ASF | 37 En 2013, la cobertura de FAPPA, PROMUSAG y JERFT fue de 0.8%, 1.5% y 0.6%, respectiva- mente; 1/ mientras que la cobertu- ra de FORMAR fue de 1.0%. 2/ 1/ Cobertura de la población objetivo. 2/ Cobertura de la población potencial. V. Evaluación de la política 3. Implementación c) Apoyo de proyectos productivos

38 ASF | 38 Limitantes de la supervisión Sólo se realiza por una ocasión Es únicamente de corto plazo V. Evaluación de la política La supervisión realizada para co- nocer la sobrevivencia de los pro- yectos apoyados por los progra- mas es insuficiente para evaluar su éxito o fracaso. 3. Implementación c) Apoyo de proyectos productivos

39 ASF | 39 La FAO estimó que en 2014 conti- nuó operando en promedio el 74.3% de los proyectos apoyados en 2011 por FAPPA, PROMU- SAG, JERFT y FORMAR. FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. V. Evaluación de la política 3. Implementación c) Apoyo de proyectos productivos Promedio 74.3

40 ASF | 40 No fue posible emitir una opinión sobre la efectividad de la política agraria en esta vertiente, debido a que no se dispuso de series históricas sobre la evolución de los conflictos por la propiedad de la tierra ni de los núcleos que presentaron dificultades para acceder al crédito. V. Evaluación de la política 4. Resultados a) Seguridad jurídica

41 ASF | 41 De acuerdo con el INEGI, de los 31,514 núcleos agrarios existen- tes, el 14.0% reportó conflictos de límites 1/ al interior de éstos (4,419 núcleos). 1/ Ocurren cuando los dueños de dos o más predios no están de acuerdo sobre la ubicación de la línea de separación de sus terrenos. Nota: Los datos se tomaron del Censo Ejidal 2007, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). DISTRIBUCIÓN DE LOS NÚCLEOS AGRARIOS (Número de núcleos) V. Evaluación de la política 4. Resultados a) Seguridad jurídica

42 ASF | 42 De los 31,514 núcleos agrarios existentes, el 19.5% reportó con- flictos de límites 1/ con sus colin- dantes (6,158 núcleos). 1/ Ocurren cuando los dueños de dos o más predios no están de acuerdo sobre la ubicación de la línea de separación de sus terrenos. Nota: Los datos se tomaron del Censo Ejidal 2007, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). DISTRIBUCIÓN DE LOS NÚCLEOS AGRARIOS (Número de núcleos) V. Evaluación de la política 4. Resultados a) Seguridad jurídica

43 ASF | 43 De los 31,514 núcleos agrarios existentes, el 39.8% presentó difi- cultades para acceder al crédito (12,546 núcleos). DISTRIBUCIÓN DE LOS NÚCLEOS AGRARIOS (Número de núcleos) V. Evaluación de la política 4. Resultados a) Seguridad jurídica Nota: Los datos se tomaron del Censo Ejidal 2007, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

44 ASF | 44 Los resultados obtenidos no fueron suficientes para lograr el objetivo de la política agraria, por lo que el problema de los bajos ingresos de los habitantes de los núcleos agrarios aún persiste. V. Evaluación de la política 4. Resultados b) Bienestar económico

45 ASF | 45 b) Bienestar económico En 2013, el ingreso promedio mensual de los beneficiarios apo- yados por los programas aumentó en 20.6%, 8.9%, 24.4% y 16.0%. ProgramasT0T1 1/ Incremento en el ingreso (%) FAPPA1,411.31,702.320.6 PROMUSAG739.5805.38.9 JERFT3,831.04,766.024.4 FORMARn.d. 16.0 PORCENTAJE DE INCREMENTO EN EL INGRESO DE LOS BENEFICIARIOS DE FAPPA, PROMUSAG, JERFT Y FORMAR, 2013 1/ En el caso de FAPPA, PROMUSAG y FORMAR, el ingreso de los beneficiarios corresponde a un año después de haber sido apoyados. En el caso de JERFT, el ingreso es después de dos años de haber sido apoyados. T0: Ingreso de los beneficiarios apoyados antes de la imple- mentación del proyecto. T1: Ingreso de los beneficiarios apoyados después de la imple- mentación del proyecto. V. Evaluación de la política 4. Resultados

46 ASF | 46 En 2013, el ingreso de los benefi- ciarios de JERFT superó al salario mínimo en 148.2%; sin embargo, el ingreso de los beneficiarios de FAPPA y PROMUSAG fue inferior a éste en 11.3% y 58.1%. Programas Ingreso de los beneficiarios después de implementar los proyectos Salario mínimo promedio mensual Diferencias (%) JERFT4,766.0 1,919.9 148.2 FAPPA1,702.3(11.3) PROMUSAG805.3(58.1) DIFERENCIAS ENTRE EL SALARIO MÍNIMO Y EL INGRESO DE LOS BENEFICIARIOS DESPUÉS DE SER APOYADOS, 2013 V. Evaluación de la política 4. Resultados b) Bienestar económico

47 ASF | 47 En el periodo 2002-2012, el ingre- so anual por hogar rural disminu- yó 11.4%, al pasar de 100.4 a 89.0 miles de pesos por hogar. V. Evaluación de la política 4. Resultados b) Bienestar económico

48 ASF | 48 VI. Consideraciones finales y prospectiva

49 ASF | 49 No se especifican mecanismos para conocer el impacto de la seguridad jurídica en la inversión en ejidos y comunidades que contribuiría a promover el bienestar económico de la población. VI. Consideraciones y prospectiva

50 ASF | 50 Los responsables de la política agraria consideren las acciones necesarias para fomentar la inversión en los ejidos y las comunidades como resultado de la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra. VI. Consideraciones y prospectiva Oportunidades de mejora

51 ASF | 51 La SEDATU, el RAN y la PA se coordinen para formalizar una estrategia que permita regularizar y certificar a los 1,842 núcleos agrarios pendientes en 2013. VI. Consideraciones y prospectiva Oportunidades de mejora

52 ASF | 52 Los responsables de los programas realicen una supervisión de corto, mediano y largo plazo a los proyectos apoyados, a fin de verificar que éstos continuaron operando y evaluar el impacto de la estrategia de apoyo de proyectos productivos. VI. Consideraciones y prospectiva Oportunidades de mejora

53 ASF | 53 Los responsables de la política agraria cuenten con información actualizada sobre el comportamiento de los conflictos por la propiedad de la tierra en los núcleos agrarios y los núcleos que presentan dificultades para acceder al crédito, con la finalidad de conocer el resultado de la implementación de la política, en términos de la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra. VI. Consideraciones y prospectiva Oportunidades de mejora

54 ASF | 54 El Sector Agrario se coordine con el Sector Agropecuario y con el de Desarrollo Social, los cuales atienden, entre sus beneficiarios, a los habitantes de ejidos y comunidades, a fin de definir acciones conjuntas que contribuyan efectivamente a mejorar las condiciones de vida de esa población. VI. Consideraciones y prospectiva Oportunidades de mejora

55 ASF | 55 Se estimó que para 2017 el número de hectáreas regulariza- das por el RAN y la PA será de 1,090.5 miles de hectáreas, lo que en términos acumulados repre- sentaría el 99.3% de la superficie ejidal y comunal del país. REGULACIÓN Y CERTIFICACIÓN DE LA SUPERFICIE EJIDAL Y COMUNAL, 2017 (%) VI. Consideraciones y prospectiva Prospectiva - Regularización y certificación.

56 ASF | 56 Se estimó que el universo de conflictos sociales en el medio rural pendientes de solucionar en 2017 (población objetivo) será de 369 conflictos, 17.1% menos que en el último año del periodo 2007- 2013 (445). VI. Consideraciones y prospectiva Prospectiva - Atención de conflictos

57 ASF | 57 Para 2018, la cobertura de FAPPA aumentará 0.2 puntos porcentua- les; sin embargo, la cobertura de PROMUSAG y JERFT disminuirá 0.9 y 0.5 puntos porcentuales. Programas Cobertura, 2018 (%) Cobertura, 2013 (%) Diferencia (puntos porcentuales) FAPPA 1.00.80.2 PROMUSAG 0.61.5(0.9) JERFT 0.10.6(0.5) COBERTURA DE LOS PROGRAMAS FAPPA, PROMUSAG y JERFT, 2013 y 2018 VI. Consideraciones y prospectiva Prospectiva - Apoyo de proyectos productivos

58 ASF | 58 Para 2018, el ingreso por hogar rural anual disminuirá a 81.3 miles de pesos, 9.0% menos que en el año 2012 (89 miles de pesos). 81.3 INGRESO ANUAL DE LOS HOGARES RURALES, 2002-2018 (Miles de pesos constantes por hogar) VI. Consideraciones y prospectiva Prospectiva - Bienestar económico

59 ASF | 59 VII. Consecuencias sociales

60 ASF | 60 VII. Consecuencias sociales A 2013, el 39.8% de los núcleos agrarios presentó dificultades para acceder al crédito y el 0.9% para acreditar la posesión de la tierra. Asimismo, el ingreso anual por hogar rural disminuyó 11.4% de 1992 a 2013, aumentando los niveles de pobreza, por lo que no se mostraron indicios de mejora en las condiciones de vida de la población.

61 ASF | 61