1 28 de Octubre de 2005 “RELACIONES HACENDARIAS INTERGUBERNAMENTALES: Responsabilidades v.s. Recursos Públicos” Konrad CEDHAM, A.C Adenauer- Stifttung.

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2 1 28 de Octubre de 2005 “RELACIONES HACENDARIAS INTERGUBERNAMENTALES: Responsabilidades v.s. Recursos Públicos” Konrad CEDHAM, A.C Adenauer- Stifttung David Colmenares Páramo RETOS Y OPORTUNIDADES PARA LOS GOBIERNOS LOCALES EN EL PPEF 2006

3 2 2 índice 1.Características del LIF 2006 Participaciones en ingresos federales 2.Características del PPEF 2006 Escenarios y Proyección del Gasto Federalismo Restricción Presupuestaria Nueva Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria 3.Retos y Oportunidades Reforma Presupuestaria Pensiones Sistema de Coordinación de los Estados y Municipios Esfuerzo Recaudatorio Nueva Ley del Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

4 3 1.- CARACTERISTICAS DE LA LIF 2006  Ingreso total para el 2006 de 1,881,200.4 millones de pesos.  Recaudación Federal Participable por 1 billón 104 mil 237.2 millones de pesos.  Ingresos del Gobierno Federal de 1,296,553.5 millones de pesos.  Precio de barril del petróleo 31.50 dólares.  Ingresos de Organismos y Empresas de 582,254.1 millones de pesos.  Ingresos Derivados de Financiamientos de 2,392.8 millones de pesos 3

5 4 CONCEPTOMillones de pesos % total del LIF A. INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL1,296,553.569.0 I. Impuestos841,900.544.8 II. Contribuciones de mejoras16.00.0 III. Derechos432,553.723.1 IV. Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago 50.00.0 V. Productos6,278.10.0 VI. Aprovechamientos15,755.20.1 B. INGRESOS DE ORGANISMOS Y EMPRESAS582,254.131.0 VII. Ingresos de organismos y empresas451,923.124.0 VIII. Aportaciones de seguridad social130,331.07.0 C. INGRESOS DERIVADOS DE FINANCIAMIENTOS2,392.80.0 TOTAL1,881,200.4100.0 Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2006 LIF 2006 4

6 5 Participaciones en Ingresos Federales de 2006 vs. 2005 Fuente: Unidad de Coordinación con Entidades Federativas. (Millones de pesos) Se estima que en 2006 las participaciones se incrementarán en 2,242.2 millones de pesos con respecto al cierre de 2005. 5

7 6 Participaciones en Ingresos Federales por Entidad de 2006 vs. 2005 Fuente: Unidad de Coordinación con Entidades Federativas. 6

8 7 Escenarios  Crecimiento real del PIB de 3.6%  Superávit en el balance fiscal tradicional de 0.2% del PIB, equivalente a 17.6 miles de millones de pesos.  Gasto neto total del sector público de 1,881.2 miles de millones de pesos. Gasto no programable (Costo financiero de la deuda, Ramo 28 y ADEFAS) de 561.7 miles de millones de pesos, 4.1% de aumento real respecto al estimado de cierre de 2005. Gasto programable de 1,316.5 miles de millones de pesos, 9.2% inferior en términos reales al estimado de cierre de 2005 2.- CARACTERISTICAS DEL PPEF 2006 7

9 8 Escenarios Costo financiero de la deuda de 263.3 miles de millones de pesos Gasto primario * de 1,617.9 miles de millones de pesos, cuyo mayor porcentaje (35.9) corresponde al gasto federalizado a entidades federativas y municipios. Gasto federalizado de 600.8 miles de millones de pesos, que se verá incrementado en la medida que la H. Camára de Diputados determine el monto del PAFEF, así como por los recursos que se transfirieran por la vía de los convenios de descentralización y colaboración técnica entre las dependencias federales y los gobiernos estatales. *El gasto primario es definido como el gasto total menos el costo financiero de la deuda pública. El gasto primario se encuentra integrado por el gasto programable, participaciones y Adefas. 8

10 9 Objetivos La estrategia de gasto público implícita en el proyecto se propone como objetivos: Mantener la disciplina fiscal Dar prioridad al gasto en desarrollo social Impulsar el crecimiento económico Procurar una mejor asignación del gasto en desarrollo rural Consolidar el Federalismo Continuar moderando el crecimiento del gasto en servicios personales Incrementar los recursos destinados a la seguridad pública y procuración de justicia promover el desarrollo sustentable Lo anterior con el fín de seguir manteniendo la congruencia entre el nivel de erogaciones y la capacidad de generación de recursos públicos. 9

11 10 Gasto Primario 10

12 11 Gasto Primario Componentes del Gasto Primario (participación porcentual) Administración Pública Centralizada 25.3% Poderes Legislativo y Judicial, IFE y CNDH 3.1% ADEFAS 1.0% Gobiernos de Entidades Federativas y Municipios 35.9% Organismos y Empresas 34.8% Del total del gasto primario el 35.9% corresponde al gasto federalizado que reciben las entidades federativas y municipios del país; el 34.8% para las entidades de control presupuestario directo, el 25.3% para la administración pública centralizada, el 3.1% para los ramos autonomos, y el 1% restante para los adeudos de ejercicios fiscales anteriores. 11

13 12 Gasto Primario e = estimado p = proyecto /4 Se excluye el gasto de CAPUFE y LOTENAL. /1 Neto de aportaciones ISSSTE-FOVISSSTE y de subsidios y transferencias a entidades paraestatales de control presupuestario directo. /2 Aportaciones federales a entidades federales y municipios (Ramo 25 y 33), Participaciones federales (Ramo 28) y Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federales (Ramo 39). /3 Ramos Administrativos y Ramos Generales: Aportaciones a Seguridad Social (Ramo 19), Provisiones Saláriales y Económicas (Ramo 23). 12

14 13 Se considera: Un gasto federalizado de 600.8 miles de millones de pesos; incluyendo las asignaciones para los Ramos presupuestarios 25, 28 y 33. Deja a la definición de la H. Camára de Diputados el monto de recursos por asignar al PAFEF. Propone mantener las disposiciones del Decreto del PEF para, en su caso, determinar recursos adicionales al gasto de inversión de las Entidades Federativas. Deja a la definición de la H. Camára de Diputados el monto de recursos por asignar al Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado. PPEF 2006: En Materia de Federalismo 13

15 14 El gasto federalizado previsto para 2006 resulta inferior a las estimaciones del cierre presupuestario de 2005 debido a la exclusión del PAFEF y a los menores ingresos presupuestarios que se estima obtener para 2006. PPEF 2006: En Materia de Federalismo e = estimado p = proyecto /1 Incluye Aportaciones ISSSTE-FOVISSSTE. /2 Incluye Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos (Ramo General 25) /3 Para 2005 incluye los recursos transferidos a las Entidades federativas a través del Fideicomiso para la infraestructura en los Estados (FIES). Gasto Federalizado (millones de pesos de 2006) 14

16 15 El gasto federalizado proyectado para 2006 de ser aprobado por la H. Camára de Diputados, llegará a presentar 1.42 veces el gasto que ejerce la administración pública centralizada, lo que resulta favorable para las entidades federativas y municipios con respecto a la proporción de 1.28 veces que se registró en el año 2000. PPEF 2006: En Materia de Federalismo 15

17 16 Gastos ineludibles Una proporción significativa del presupuesto público está asignada a gastos preestablecidos por: Los ordenamientos jurídicos que imponen un piso a varios conceptos de gasto: El gasto en educación pública y servicios educativos de los tres órdenes de Gobierno no podrá ser menor al 8% del PIB. Además, el 1% del PIB deberá destinarse a la investigación científica y al desarrollo tecnológico. Este objetivo debería alcanzarse en 2006. El gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior y se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del PIB en los CGPE. Las aportaciones federales y estatales al Sistema de Protección Social en Salud (Seguro Popular). Se contempla una incorporación gradual de familias elegibles hasta alcanzar el 100% de cobertura en el año 2011. PPEF 2006: Restricciones Presupuestarias 16

18 17 El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, que incluye, entre otros, los programas Oportunidades y el Seguro Popular. Los fondos del Ramo 33 ligados a la Recaudación Federal Participable (FAIS, FAM y Fortamun) representan el 0.7% del PIB en 2006. Los fondos no ligados a la RFP comprenden un gasto de 2.6 % del PIB. Así como por compromisos contractuales: un caso es el pago de pensiones. Gastos ineludibles 17

19 18 Estimación de los gastos ineludibles Porcentaje del gasto programable 70 75 80 85 90 95 20012002200320042005 e 2006 p e: Cifras estimadas para el 2005 p: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2006 Gastos ineludibles 18

20 19 Estimación de la distribución del gasto programable del Sector Público 2006 Porcentaje del total Compromisos contractuales, 66.5 Gasto suceptible de reasignación, 8.5 Subsidios y programas sujetos a reglas de operación, 10.0 Obras públicas en proceso, 2.8 Gasto de operación inflexible, 12.2 Gastos ineludibles 19

21 20 Avanzar en la aprobación de las reformas estructurales pendientes: Reforma al sistema de pensiones del ISSSTE Reforma Laboral Reforma Fiscal Reforma energética Gobierno corporativo de las empresas paraestatales Ley del Mercado de Mercado de Valores Resoluciones bancarias Reforma al proceso presupuestario 3. RETOS Y OPORTUNIDADES Lineamientos de la Política Económica para 2006 20

22 21 La Reforma al Proceso Presupuestario A través de impulsar las medidas para: Modernizar el marco jurídico. Formalizar los mecanismos de comunicación y coordinación entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. Establecer reglas claras para la fijación de parámetros decisivos, y para dar certidumbre a la ejecución de los programas gubernamentales. Elevar a rango de ley los principios de responsabilidad fiscal. 21

23 22 Modernización Presupuestaria Incluye la innovación en tres ámbitos: Enfoque de Presupuesto por Resultados Para vincular el gasto público con indicadores objetivos de cumplimiento de la metas presupuestarias. Para establecer una perspectiva de mediano y largo plazo, a través de la aprobación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Modernización Tecnológica Para reducir de manera importante el papeleo y los tiempos de respuesta de los trámites presupuestarios, incluyendo el proceso de integración y elaboración del proyecto del PEF. Adecuación y Simplificación de la Normatividad Para logar un ejercicio más eficiente del gasto público que permita proveer bienes y servicios públicos a la sociedad de manera eficaz y oportuna. Es fundamental contar con la nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; para dar mayor certidumbre jurídica y económica a las Finanzas Públicas. 22

24 23 Pensiones Situación en la que se encuentra el sistema de pensiones: La situación financiera es insostenible y pone en peligro el pago de las pensiones y la viabilidad del instituto: En el 2003 existió un déficit de 21.2 mmp que se incrementará a más de 35 mmp para el 2006. 1.Transparentar las estadísticas básicas y el manejo de los planes de pensiones del sector público, 2.Emitir nueva regulación o ajustar la existente para mejorar la regulación de los planes complementarios a la Ley del Seguro Social y los planes estatales, y 3.Crear el Sistema Nacional de Pensiones. De la Convención Nacional emanaron las siguientes propuestas: 23

25 24 Sistema de Coordinación de los Estados y Municipios El marco legal de las entidades federativas comprende en 26 casos la aplicación de una Ley de Coordinación Fiscal o legislación similar; para esta misma materia en 4 estados del país se cuenta con una Ley de Coordinación Fiscal Municipal. En la Convención Nacional Hacendaria estuvo ausente el tema de la coordinanción fiscal a nivel estatal. Solo se planteó en esta la propuesta para que el gobierno federal efectuara el pago directo de las Participaciones Federales a los Municipios, propuesta que fue rechazada por los gobernadores en el seno de la CONAGO. En el Senado de la República se tiene la iniciativa sobre una nueva Ley de Coordinación de las Haciendas Püblicas. En la misma se incluye la creación de los Sistemas Estatales de Coordionación Fiscal, Ingreso, Gasto o Hacendaria. Diagnóstico actual 24

26 25 Problemática en las relaciónes Estado-Municipios: Algunas de las consecuencias de la carencia de Leyes de Coordinación son: Conflictos estado-municipios por el pago de participaciones y aportaciones federales, que han motivado la presentación de controversias Opacidad en el manejo de las transferencias y, por tanto, en las relaciones en la materia entre las haciendas públicas de estados y municipios. Omisiones en la rendición de cuentas en la mayoría de las Constituciones locales. Existencia de fórmulas de distribución de participaciones poco claras y desactualizadas, que no incluyen incentivos al esfuerzo recaudatorio local. Fondos de Aportaciones que premian la ineficiencia y castigan los avances en el Ramo 33 Diversidad de criterios en los valores estatales y en las tasas del impuesto predial, así como la caída sistemática de la recaudación. 25

27 26 Ventajas de contar con Sistemas de Coordinación Fiscal Estado-Municipio Fortalecer la coordinación de Estados y Municipios en materia de ingresos. Consolidar los avances en la descentralización del gasto público. Fortalecer los mecanismos de financiamiento para los gobiernos Estatales y Municipales. El impulso a la armonización presupuestaria contable y financiera. Transparentar e informar los Estados y Municipios a los Congresos Locales y entidades de fiscalización del Gobierno Federal. Impulsar la inicitiva fiscal y eficiencia en recaudación tributaria de Estados y Municipios. Incluir y tratar temas relevantes : Colaboración Administrativa, Coordinación en Derechos y Normatividad de Transferencias Federales. Coordinación Estado-Municipios en materia fiscal. Fortalecer la capacidad administrativa y técnica de Estados y Municipios. Otorgar iniciativa fiscal a los Municipios ante los Congresos Locales 26

28 27 Esfuerzo Recaudatorio Estatal y Municipal En México, la recaudación del Impuesto Predial relativa al PIB es de las más bajas del mundo según datos de la OCDE, en el 2000: -La recaudación de este impuesto en el país representó el 0.23% del PIB; Entre 1989 y 1994 en México se obtuvieron resultados favorables, al aumentar la recaudación del impuesto predial en términos reales en más de dos veces, llegando a 0.28% del PIB en el último año. En 1995 el porcentaje se redujo a 0.25% del PIB, iniciiando un periodo de descenso que alcanzó su punto más bajo en 1999 con 0.21%. A partir de 2000 se empezó a recuperar la recaudación, aunque ésta aún no alcanza el máximo histórico de 1994. En 2003 la recaudación representó el 0.27% del PIB. Problemática: 27

29 28 En consecuencia, con el fin de potenciar los ingresos propios de los Municipios, resulta indispensable fomentar la modernización de los catastros, fortalecer el cobro del Impuesto Predial y avanzar en la coordinación y colaboración en materia de catastro y predial. Para ello se estima necesario: La formulación de un marco jurídico relativo a los municipios y creación de nuevas instancias legales en materia de ingresos. La incorporación de las autoridades municipales al proceso de modernización catastral. La elaboración de un esquema de valuación catastral flexible y accesible al contribuyente. El uso del mercado para actualizar los valores catastrales. La vinculación obligada de: Catastro-Desarrollo Urbano y Registro Público de la Propiedad. La conformación, conservación y revisión de la información sobre la propiedad inmobiliaria. El estudio y valoración de los bienes inmuebles. Esfuerzo Recaudatorio: Propuestas 28

30 29 Nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria La inicitiva contiene entre otros los siguientes puntos: Impulso al federalismo hacendario. Principios de responsabilidad hacendaria. Fortalecimiento de la contabilidad gubernamental, rendición de cuentas y sanciones. Diversos elementos que fortalecen la sostenibilidad de las finanzas públicas En la vertiente de impulso al federalismo hacendario se involucra: Aprovechamiento sobre Rendimientos Excedentes de PEMEX. Los Estados tendrían derecho a percibir el 50% de su monto. Distribución de ingresos excedentes. Diversas reglas favorecen a los Estados: Los Estados recibirían el 35% del total:  25% para el Fondo de Estabilización de Participaciones Federales a Entidades Federativas (FEPF)  10% para programas y proyectos de inversión y equipamiento Se establece claramente la forma en que se destinarían ingresos excedentes a los Estados y se limitan las compensaciones que el Ejecutivo puede realizar 29

31 30 La institucionalización del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) La comunicación oportuna de presupuestos. La publicación oportuna de calendarios de gasto federalizado. La clasificación geográfica del gasto. Los principios para celebrar convenios con los estados. En materia de responsabilidad hacendaria se precisan los siguientes principios: Un horizonte macroeconómico de mediano plazo. Las estimaciones económicas (ingreso, gasto y deuda) abarcarían a los 3 años anteriores, el año en que se presenta y los siguientes 3 años; revisándose éstas anualmente. El equilibrio presupuestario. la LIF y el PEF procurarán estar en equilibrio presupuestario al presentarse, al aprobarse y al ejercerse. Nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria 30

32 31 Una evaluación del impacto presupuestario de las iniciativas de ley o decreto que presente el Ejecutivo Federal. La determinación del precio internacional de la mezcla de petróleo mexicano por una fórmula basada en elementos objetivos. Los ajustes por disminución de ingresos y por generación de ingresos excedentes. Nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria 31

33 32 El cambio para 2005 en la fórmula de excedentes petroleros se propuso en virtud de que el ARE se aplica a un solo impuesto, es decir, el aprovechamiento sobre ingresos excedentes en los precios del petróleo definido en la Ley de Ingresos de cada año, por lo que se trató de definir una fórmula más transparente para los Estados. Lo anterior, debido a que en el año pasado hubo muchas críticas por parte de las entidades federativas sobre la manera en que se manejaba el inciso “J” del artículo 21 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2004, ya que se aplicaba sobre una recaudación de ingresos petroleros, más los ingresos no petroleros y el gasto no programable. Excedentes en ingresos petroleros 32

34 33 Distribución anterior con base en el presupuesto 2004 A R E 8.2mmp 50% Inversión Estados 25% Mejorar el Balance Público 25% Fondo Petrolero [ FEIP ] Miles de millones de pesos por dólar adicional de barril de petróleo a partir de 20 dólares por barril. 100% Inversión de Pemex Derechos por hidrocarburos e IEPS gasolinas 33

35 34 Derechos por hidrocarburos e IEPS gasolinas 8.2mmp 50% Inversión de PEMEX 25% Amortización deuda pública 25% Fondo Petrolero [FEIP] Miles de millones de pesos por dólar adicional de barril de petróleo, a partir de 27 dólares por barril. 50% Inversión Estados 50% Inversión de Pemex Distribución actual con base en el presupuesto 2005 34

36 35 ¡MUCHAS GRACIAS! 28 de Octubre de 2005 David Colmenares Páramo “RELACIONES HACENDARIAS INTERGUBERNAMENTALES: Responsabilidades v.s. Recursos Públicos” Konrad CEDHAM, A.C Adenauer- Stifttung