Modelos del proceso de políticas

Presentación del tema: "Modelos del proceso de políticas"— Transcripción de la presentación:

1 Modelos del proceso de políticas
El proceso de las políticas y el poder Helena Ramírez

2 Teorías sobre cómo hacer políticas
teorías sobre cómo hacer políticas => procesos visión macro: en caso de consenso: poder político = la habilidad del gobierno de decidir en forma colectiva en caso de conflicto: poder político = la habilidad de imponer políticas que puedan tener oposición visión micro: mecanismos y rutina administrativa de la toma de decisiones Las teorías sobre cómo hacer políticas tienen que ver con procesos. Constituyen modalidades de análisis que se concentran en procesos de toma de decisiones, pero algunos asumen una visión macro y otras una visión micro. Las teorías macro consideran esencialmente el poder en los sistemas políticos, y pueden ser diferenciadas por temas: consenso o conflicto. En el último capítulo vimos el enfoque de sistemas de Easton, que hacía énfasis en las respuestas de todo el sistema político a las demanda que le hacía el ambiente, y cómo las políticas retroalimentaban el sistema político para asegurar que el consenso permaneciera. En este modelo, el poder político se percibe como la habilidad del gobierno de decidir en forma colectiva y poner en práctica las políticas acordadas. El segundo tema –el enfoque de conflicto al sistema político- se concentra en quién hace políticas: un número pequeño de élites o muchos grupos diferentes. Desde esta perspectiva, el poder político consiste en la habilidad de imponer políticas que puedan tener oposición. Es un ‘problema del poder sobre otros, más que poder para lograr objetivos compartidos’ (Hague et al. 1992: 9). Las teorías micro sobre cómo hacer políticas se concentran menos en los sistemas políticos y más en los mecanismos y la rutina administrativa de la toma de decisiones. Estas teorías varían a lo largo de un continuum de modelos de toma de decisiones de racionalidad en un extremo, a los modelos incrementalistas en el otro. En este capítulo juntamos las teorías macro de consenso y conflicto, y las teorías micro de cómo hacer políticas, porque aún las micro-teorías sobre cómo se toman las decisiones deben lidiar con quién influye en las políticas. Plantean la pregunta: ¿es posible formular políticas racionales si muchos grupos insisten en que sus peticiones sean satisfechas?

3 Poder: ¿quién influye en las políticas?
Teorías: 1. la gente puede participar en el proceso de políticas para influir en ellas => perspectiva pluralista 2. el poder está en manos de unos pocos => perspectiva elitista ¿qué ocurre con las políticas de salud? Una forma muy común de ver la democracia es que hay muchas maneras en las cuales la gente puede participar en el proceso de políticas para influir en los gobiernos para que promuevan las políticas que quieren. Esta perspectiva no es universal, sin embargo, algunos alegan lo contrario: el poder está en manos de unos pocos, y la mayor parte de las políticas son decididas por un grupo pequeño de élites dentro del gobierno o hasta fuera de él. Este capítulo explora estas teorías para ver qué parece ser más relevante para las políticas de salud.

4 La perspectiva pluralista: liberales
el poder está distribuido en toda la sociedad ningún grupo tiene todo el poder sobre otros: pluralidad de élites la equidad política y el individualismo están protegidos por el derecho al voto y la libertad de expresión la debilidad del ciudadano individual se compensa con su derecho a expresar oposición el estado es un conjunto neutral de instituciones que juzga entre intereses sociales y económicos en conflicto Lo que se espera de un proceso pluralista de políticas es que los resultados de las políticas sean sabios y en interés del público colectivo porque han logrado apoyo de mayorías y porque el gobierno es el árbitro insesgado entre muchos intereses rivales.

5 La perspectiva elitista: marxistas
la elección y el cambio de políticas está dominado por clases sociales particulares la función primaria del estado es asegurar el dominio permanente de estas clases la élite política está abierta solo a los económicamente poderosos no todos los grupos de interés son igualmente poderosos la dominación económica confiere poder fuera de las áreas de actividad estatal El marxismo ofrece la base teórica para muchas teorías elitistas que sugieren que la elección y el cambio de políticas está dominado por clases sociales particulares, y que la función primaria del estado es asegurar el dominio permanente de estas clases.  Estas teorías son apoyadas por alguna evidencia empírica que sugiere que los vínculos entre ciertas clases en la sociedad y las posiciones superiores de la toma de decisiones son muy estrechos. Los elitistas concluyen que las formas pluralistas de ver el poder y la influencia en el proceso de política es incorrecta y basan sus argumentos en lo siguiente:

6 Teoría conciliadora: pluralismo limitado
muchos creen que la perspectiva elitista del sistema político exagera el poder de las élites las no-élites desafían las élites los asuntos de política superior–básicamente económicos- se deciden bajo un esquema elitista la mayoría de las políticas domésticas de rutina tienden a seguir líneas pluralistas Sin embargo, al analizar la forma como se desarrollan las políticas, muchos creen que la perspectiva elitista del sistema político exagera la capacidad de ejercer el poder de las élites. Las no-élites desafían las élites – Hall et al. (1975) sugieren una teoría del poder conciliadora. Su idea de pluralismo limitado sugiere que los asuntos de política superior–básicamente cuestiones económicas- son decididos dentro de un esquema elitista, pero que la mayoría de las políticas domésticas de rutina sobre salud, educación, transporte y vivienda tienden a ser desarrolladas a lo largo de líneas pluralistas, con alguna participación de diferentes grupos en diferentes etapas del proceso de políticas.

7 Toma de decisiones y hacer políticas
una decisión es una ‘selección más o menos explícita entre una gama de opciones’ las políticas involucran ‘un conjunto de decisiones y cómo se llevan a la práctica’ sin embargo, la distinción entre las políticas y las decisiones suele ser nebulosa => toma de decisiones = hacer políticas

8 ¿Qué son las políticas? son el hilo de convicción que evita que un gobierno sea prisionero de los eventos son etiquetas para un campo de actividad son una expresión de propósito general o un estado deseado de cosas se usan para referirse a un programa una serie de actividades más o menos relacionadas y sus consecuencias Otros usos de las políticas señalados por Hogwood y Gunn (1984) son etiquetas para un campo de actividad (por ejemplo, hablar sobre las políticas económicas o las políticas sociales del gobierno), o como una expresión de propósito general o un estado deseado de cosas (por ejemplo, ‘las políticas del gobierno consisten en construir una nueva sociedad, libre de explotación’) o como una propuesta específica (por ejemplo, ‘las políticas de la universidad es dar a los estudiantes el derecho de participar en todos los cuerpos de gobierno dentro de la universidad a partir del año entrante’, o a veces se usan las políticas para referirse a un programa. El programa es, entonces, la incorporación de las políticas para los niños de escuela. Walt:las políticas se usan para referirse a una serie de actividades más o menos relacionadas y sus consecuencias deseadas y no deseadas para los interesados, más que una decisión aislada.

9 Las políticas públicas
son políticas desarrolladas por cuerpos y oficiales gubernamentales son una acción intencional por o para los gobiernos involucran la decisión de actuar respecto a algún problema particular incluyen decisiones relacionadas con su implementación y cumplimiento deben incluir lo que los gobiernos dicen que harán, lo que hacen realmente y lo que deciden no hacer

10 Las políticas de salud son los cursos de acción que afectan el conjunto de instituciones, organizaciones, servicios y arreglos de financiamiento del sistema de atención de la salud incluye acciones o acciones deseadas por las organizaciones públicas, privadas y voluntarias que tienen un impacto en la salud Las políticas de salud abarcan los cursos de acción que afectan el conjunto de instituciones, organizaciones, servicios y arreglos de financiamiento del sistema de atención de la salud. Va más allá de los servicios de salud, pues incluye acciones o acciones deseadas por las organizaciones públicas, privadas y voluntarias que tienen un impacto en la salud.

11 Tipos y niveles de políticas
Política superior Política inferior (‘políticas comunes’) Tipo de políticas Macro políticas Políticas sistémicas Micro políticas Políticas sectoriales Nivel de políticas Gobierno nacional Gobierno estatal Autoridad regional Ministro de Salud Autoridad local de salud Institución (ej. Clínica, hospital) Ejemplo de políticas Regulación del sector privado Reforma de los salarios y condiciones del servicio civil Introducción de tamizado de pecho Cambio en las políticas de vacunas Una forma simple de diferenciar las políticas es dividirlas en ‘políticas superiores’ y ‘políticas inferiores’.  las decisiones económicas principales (devaluación de la moneda) o las crisis de seguridad nacional (conflictos de fronteras) son políticas superiores, y pueden estar influenciadas por unos pocos grupos poderosos que esencialmente constituyen lo que se llama una clase dominante. Las políticas que consideran asuntos de política superior son políticas sistémicas o macro políticas. Estas políticas son normalmente del dominio del gobierno, formuladas por el gobierno y pasadas como leyes mediante la legislación. Sobre toda una serie de asuntos ordinarios –o de política inferior- el proceso de políticas puede ser mucho más abierto. En la salud, muchas políticas entrarían en la categoría de política inferior. Las políticas que consideran los asuntos de política inferior son denominadas políticas sectoriales o micro políticas. Las políticas sectoriales pueden no ser consideradas por el gobierno como un todo, sino más bien por el departamento responsable de ese sector o a niveles sub-nacionales. las políticas que consideran asuntos de política superior como políticas sistémicas o macro políticas. Estas políticas son normalmente del dominio del gobierno, formuladas por el gobierno y pasadas como leyes mediante la legislación.

12 Tipos de políticas según sus efectos
políticas distributivas políticas reguladoras políticas auto-reguladoras políticas redistributivas Otra forma de pensar sobre los tipos de políticas es definirlas según sus efectos. Una tipología divide las políticas en distributivas, reguladoras, auto-reguladoras y redistributivas, aunque estas no son exclusivas. Las políticas distributivas consisten en la provisión de servicios o beneficios a grupos particulares en la población, que no resultan en ninguna desventaja o reducción obvia en los beneficios de otros grupos Las políticas reguladoras involucran la imposición de limitaciones o restricciones en la conducta de individuos o grupos (aunque son controversiales, no tienden a atraer la participación de muchos otros grupos de interés Las políticas auto-reguladoras generalmente son procuradas por una organización como medida para controlar su propios intereses y puede introducirse para evitar la actividad de grupos de interés.  las políticas redistributivas son aquellas que consisten en intentos deliberados del gobierno para cambiar la distribución del ingreso o de la riqueza Suelen ser muy controversiales y pueden generar fuertes intereses grupales tanto a favor como en contra.

13 Tipos de políticas según sus efectos
políticas distributivas provisión de servicios o beneficios a grupos particulares sin desventaja para otros grupos encuentra poca resistencia de parte de los grupos de interés imposición de limitaciones o restricciones en la conducta de individuos o grupos controversiales pero no atraen mucha participación de otros grupos de interés políticas auto-reguladoras son procuradas por una organización como medida para controlar su propios intereses puede introducirse para evitar la actividad de grupos de interés. políticas redistributivas intentos deliberados del gobierno para cambiar la distribución del ingreso o de la riqueza muy controversiales y pueden generar fuertes intereses grupales tanto a favor como en contra En las políticas de salud, donde las políticas normalmente tienden a caer en la categoría de política inferior, como políticas distributivas o reguladoras, parece razonable ver el proceso de políticas como pluralista más que elitista. .

14 ¿ Es hacer políticas un proceso racional?
Se han sugerido tres modelos básicos para considerar el problema de cuánto racional es hacer políticas: el modelo racional o sinóptico el modelo incrementalista el modelo mixto

15 Modelos racionales o sinópticos
las políticas se hacen de manera racional, por etapas las decisiones son racionales y alcanzan más efectivamente un determinado fin PERO muchos cuestionan la utilidad de los modelos racionales porque las autoridades normativas tienen varias limitaciones para actuar racionalmente Muchos creen que las políticas o las decisiones se hacen/toman de manera racional. O sea, que las autoridades normativas van de manera lógica, a través de ciertas etapas, a alcanzar las mejores políticas: El resultado de este proceso es una decisión racional – o sea, la que alcanza más efectivamente un determinado fin.  Sin embargo, muchos cuestionan la utilidad de los modelos racionales que prescriben cómo deben hacerse las políticas. Alegan que las autoridades normativas tienen varias limitaciones para actuar racionalmente.

16 Limitaciones de las autoridades normativas
no siempre enfrentan problemas concretos no tienen la información disponible para conocer los costos y los beneficios de las distintas alternativas no son personas objetivas las políticas anteriores suelen determinar las políticas actuales => la mayoría de la toma de decisiones sigue un proceso de ‘racionalidad limitada’ Primero, las autoridades normativas no siempre enfrentan problemas concretos, definidos – tienen que identificar o reconocer el problema primero. O aunque un problema sea identificado – por ejemplo, fondos insuficientes para la atención de la salud- puede ser difícil identificar el problema específico:. Y si definir el problema no es sencillo, tampoco lo es la aclaración de metas y objetivos, ni convertirlos en políticas operacionales que puedan ser implementadas. En segundo lugar, no es realista pensar que las autoridades normativas tienen el tiempo, la imaginación y la información disponible para hacer predicciones completas sobre los costos y los beneficios de las distintas alternativas.  Tercero, las autoridades normativas tienen sus principios. No son personas objetivas. Tienen sus tipos favoritos de soluciones, formas específicas de pensar sobre los problemas. en la actualidad la mayoría de la toma de decisiones debe ser descrita como que sigue un proceso de ‘racionalidad limitada’. Esto involucra a la autoridad normativa en la selección de una alternativa cuya intención no es maximizar sus valores sino ser satisfactoria o suficientemente buena.

17 El modelo incrementalista
la selección de objetivos y la implementación están muy relacionadas las autoridades normativas ven un pequeño número de alternativas y eligen opciones que difieren poco de las políticas existentes para cada alternativa se consideran solo las consecuencias más importantes no existe una opción óptima de políticas El incrementalismo evita algunos de los problemas de las teorías racional-sinópticas y es más descriptivo de la forma como las políticas se hacen en realidad. Puede resumirse de la siguiente forma: Este proceso se deriva del pluralismo de Lindblom: observa que el proceso de políticas está afectado por el ajuste mutuo entre las partes –el proceso de negociación y ajuste entre los distintos grupos de interés (o partes) para influir en las políticas.  El principal crítico del incrementalismo es Yezekial Dror (1989), quien acusa a los incrementalistas de conservadores – que se conforman con hacer cambios tan pequeños que refuerzan la inercia y el status quo.

18 El modelo incrementalista
hacer políticas en forma incremental es esencialmente remedial se concentra en cambios pequeños a las políticas existentes más que en grandes políticas futuras hacer políticas es un proceso en serie –hay que regresar a los problemas en la medida que se corrigen errores y se desarrollan nuevas líneas de ataque Este proceso se deriva del pluralismo de Lindblom: observa que el proceso de políticas está afectado por el ajuste mutuo entre las partes –el proceso de negociación y ajuste entre los distintos grupos de interés (o partes) para influir en las políticas.  El principal crítico del incrementalismo es Yezekial Dror (1989), quien acusa a los incrementalistas de conservadores – que se conforman con hacer cambios tan pequeños que refuerzan la inercia y el status quo.

19 El escrutinio mixto una posición intermedia entre las teorías racionales e incrementalistas involucra a la autoridad normativa en una amplia revisión del área de las políticas, sin entrar en una exploración detallada de opciones una revisión general y luego una revisión detallada de las áreas identificadas como problemáticas una posición intermedia entre las teorías racionales e incrementalistas,  Esencialmente, el escrutinio mixto involucra a la autoridad normativa en una amplia revisión del área de las políticas, sin comprometerlo en una exploración detallada de opciones como sugiere el modelo racional. un lente de ángulo amplio que cubriría todas las partes del cielo sin mucho detalle y otra que se concentraría en aquellas áreas que la primera cámara revelara como merecedoras de un examen más a fondo

20 Conclusiones existe la posibilidad de influir en las políticas de salud en muchas sociedades el análisis formal del proceso de las políticas es útil porque nos hace conscientes de la brecha entre los procedimientos racionales y la práctica Dos conclusiones principales emergen de esta forma de ver el poder y el proceso en la toma de decisiones. La primera es que existe la posibilidad de influir en las políticas de salud en muchas sociedades, aunque está claro que esto depende de la naturaleza del sistema político. La participación puede ser débil o hasta estar ausente en los asuntos principales o de política superior –que pueden estar dominados por pequeños grupos de élites. Pero en los asuntos ordinarios de políticas –las políticas inferiores- el potencial para la participación suele existir.  La segunda conclusión es que el análisis formal del proceso de hacer políticas es útil en tanto nos hace conscientes de la brecha entre los procedimientos racionales y lo que ocurre principalmente en la práctica.

21 Contenido Teorías sobre cómo hacer políticas
 Poder: ¿quién influye en las políticas?   La perspectiva pluralista: liberales  La perspectiva elitista: marxistas  Teoría conciliadora: pluralismo limitado  Toma de decisiones y hacer políticas  ¿Qué son las políticas? Las políticas públicas Las políticas de salud Tipos y niveles de políticas Tipos de políticas según sus efectos ¿Es hacer políticas un proceso racional? Modelos racionales o sinópticos Limitaciones de las autoridades normativas El modelo incrementalista El escrutinio mixto Conclusiones