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ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS Y GASTO PÚBLICO EN MÉXICO Enrique Mendoza Méndez 29 al 31 de marzo de 2011 XI Seminario de Economía Fiscal y Financiera Crisis, estabilización y desorden financiero
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a.APP, conceptos básicos b.APP en México c.APP y Gasto público d. Deuda de Estados y Municipios e. Comentario final
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Asociaciones público privadas: conceptos básicos En el proyecto de Ley de las Asociaciones Público Privada presentado en 2009, que sólo ha sido aprobada por el Senado, se define: Artículo 2: Los proyectos de asociación público-privada implican cualquier esquema en el que instancias del sector público y del sector privado establecen una relación contractual de largo plazo, para la prestación de uno o varios servicios al sector público o al usuario final y en la que, para la prestación de los mismos, se requiere de infraestructura, ya sea desarrollada total o parcialmente por el sector privado, o provista por el sector público. Iniciativa de Ley de Asociaciones Público Privadas, Felipe Calderón Hinojosa, 4 de noviembre de 2009.
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Asociaciones Público-Privadas, Esquemas y modalidades
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Argumentos a favor de las APP: Mejoran la relación calidad-precio. La entrega de servicios que de otro modo no se suministrarían. Los riesgos se transfieren al sector privado. Los agentes del sector privado afrontan mejores incentivos para producir eficientemente. Las APP mejoran la calidad de los servicios y pueden ofrecer una entrega más rápida de los proyectos. Las asociaciones público-privadas reducen el gasto público. El atractivo primordial de las APP para los gobiernos es que la financiación puede contabilizarse como un endeudamiento privado por parte de las empresas y, por tanto, no aparece como un endeudamiento extra por parte de los gobiernos.
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Argumentos en contra de las APP: Las APP comprometen a gobiernos y autoridades públicas a realizar pagos durante un largo periodo de tiempo. Compromisos irrenunciables pueden llevar al deterioro en el nivel de gasto en servicios públicos. Las APP son una forma de ocultar el endeudamiento público. Son mayores los costos de las APP que el esquema tradicional. Las APP son una forma de avanzar en el proceso de privatizaciones, y en los hechos convierte la deuda pública en gasto corriente. En las APP está latente el abandono del Estado en espacios económico, para que el sector privado nacional o extranjero controle el agua, la electricidad, las carreteras, las telecomunicaciones. Los vehículos especiales de depósito pueden ser utilizados para ocultar deuda del gobierno y los inherentes riesgos de una APP.
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Cambios en las Constituciones de los Estados, Leyes de Obra Públicas, Leyes de Deuda Pública, Leyes del Presupuesto, Leyes de Adquisiciones, Códigos de Hacienda Pública, Leyes Orgánicas de la Administración Pública, entre otros. Algunos Estados registran transformaciones importantes en sus marcos jurídicos para permitir las APP, aunque todavía no emiten una Ley de APP: Guerrero jun_2006; Edo de México ago_2006; Baja California Sur_nov 2006; Zacatecas ene_2007; SLP ago_2007, DF ene_2008; Jal abr_2008.
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APP en México Las APP en México se han desarrollado en diversos sectores de la economía: carreteras concesiones, esquemas de proyectos de prestación de servicios y esquemas mixtos; hospitales de alta especialidad, instalaciones universitarias, centros carcelarios, sector energético, aeropuertos, ferrocarriles y proyectos estatales.
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En México el Gobierno Federal ha desarrollado proyectos APP bajo diversas modalidades:
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Algunos ejemplos de APP impulsadas por gobiernos estatales
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APP y gasto público En el caso de las APP consideradas como inversión privada, los pagos futuros que efectúe el Estado en virtud de los respectivos contratos y los pagos futuros previstos resultantes del cumplimiento de las garantías deberían computarse como gasto primario. En el caso de las APP consideradas como inversión pública, el componente de los pagos futuros efectuados por el Estado en virtud de los contratos como prestación de servicios deben computarse como gasto primario, mientras que el componente por el servicio de la deuda debería desglosarse e incluirse en los pagos globales proyectado de intereses y amortizaciones. (Akitoby, Hemming y Schwartz, FMI 2007: 19)
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APP y gasto público Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP.
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Posible impacto de las APP en el gasto público: el crecimiento de la deuda de los Estados y Municipios El endeudamiento de los estados y municipios o también denominada la deuda subnacional es resultado de los procesos de descentralización fiscal impulsados a mediados de la década de los noventa. La mayor parte de los ingresos de los estados y municipios provienen de las participaciones federales, esto complica su autonomía en el ejercicio de gasto y los hace dependientes de los ingresos del gobierno federal. De ahí surge la necesidad de allegarse de recursos emitiendo su propia deuda. El gobierno federal adquiere la responsabilidad de rescatar a las entidades subnacionales en problemas financieros.
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El saldo de la deuda pública de los estados y municipios pasó de 99,062.8 millones de pesos en el año 2000 a 253,153 millones de pesos en 2009, que fueron equivalentes al 1.9% y 2.1% del PIB, respectivamente. Asimismo, la razón de las obligaciones financieras de los Estados y Municipios respecto a las participaciones federales ha pasado del 50.3% al 59.9%, en ese mismo lapso. Sin embargo, estos registros no incluyen la deuda de corto plazo en donde prevalece un alto grado de opacidad. En el 2009 el 50.9% de la deuda subnacional estaba contratada con la banca comercial, el 24.5% con la banca de desarrollo, las emisiones bursátiles y los Fideicomisos, representaron el 17.8% y el 6.7%, respectivamente.
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Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP.
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Entre las distintas fuentes de deuda de los gobiernos subnacionales destacan las implicaciones de la titulación. En México, el financiamiento bursátil a los Estados y Municipios comenzó en junio de 2001, cuando una modificación a la Ley del Mercado de Valores permitió la creación de un nuevo instrumento denominado Certificado Bursátil. La titulación es un esquema de financiamiento que permite dar liquidez a activos no líquidos. Los gobiernos se endeudan de manera indirecta y a mediano y largo plazo a cambio a de ceder ingresos futuros provenientes de fuentes seguras, como las aportaciones o los impuestos, a un tercero que da valor presente a los ingresos futuros de dichos activos.
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APP y titulización de activos públicos La titulización de los activos públicos es promovida bajo los argumentos de …un mayor control sobre los bienes públicos y facilita la desinversión del gobierno en el orden de hacer inversiones de infraestructura autofinanciada a una tasa de mercado justa e independiente de la hoja de balance soberano. También se argumenta que asignar un valor de mercado para los bienes y servicios públicos, facilita una gestión más eficiente de los mismos que la financiación tradicional por medio de los ingresos fiscales y el crédito tradicional (Jobst, 2006: 16)
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En los últimos años, autoridades federales, estatales y locales (municipios y provincias), así como los organismos gubernamentales en varios países de mercados emergentes han titulizado los futuros ingresos de nacionales y / o inversores minoristas.. (Jobst, 2006: 6) La titulización ha servido como vehiculo de la privatización. El uso del financiamiento estructurado de los bienes públicos supone la exposición de las operaciones del gobierno a las presiones del mercado financiero.
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Comentario final Las APP son utilizadas para ocultar el crecimiento de la deuda pública. Las APP transforman al gobierno en una caja de pagos. Las APP no necesariamente garantizan la eficiencia y la mejor relación precio calidad. Gasto público concentrador del ingreso La titulación de activos públicos somete la oferta de bienes y servicios público al servicio de la especulación financiera.
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