Incentivos fiscales e inconsistencia temporal: Uruguay (*) Gerardo Licandro Leonardo Vicente Banco Central del Uruguay (*) Las opiniones vertidas en este trabajo son responsabilidad exclusiva de sus autores y no comprometen a las instituciones para las que trabajan.

2 Esquema de la presentación Motivación Efectos de la inflación sobre las finanzas públicas Inflación y Finanzas Públicas en Uruguay Reflexiones finales y agenda

3 I. Motivación  Nueva Carta Orgánica del BCU, IT, compromiso, inflación baja…..  Algunos puntos permanecen más alejados del debate, en particular incentivos fiscales a la generación de inflación.  Pese a ciertos cambios estructurales, como reducción de deuda nominal y monetización, los mismos persisten.

4 I. Motivación  En particular, en las grandes crisis financieras (1982 y 2002), operó una fuerte licuación de Gasto Público real  Actualmente, reconstrucción de mercados en moneda local: – reflota la discusión de los canales de transmisión – plantea posible conflicto de objetivos: estabilidad de precios y sostenibilidad fiscal.

5 I. Motivación Este trabajo: – Identifica los incentivos fiscales para la inflación – Analiza su uso en los últimos 35 años en Uruguay – Marca una agenda pendiente de temas de discusión en el área de finanzas públicas e inflación.

6 II. Efectos de la inflación sobre las finanzas públicas La RPG en términos reales 3 canales para cambiar el valor real de la deuda con  : impuesto inflacionario a la tenencia de dinero imp. inflacionario a tenedores deuda nominal en moneda local déficit primario real. Efecto indeterminado; depende de grado de anticipación e indexación

7 La inflación sobre las finanzas públicas Los 2 primeros son más “monetarios” y conocidos. En ambos casos una sorpresa inflacionaria “funciona” Efecto final depende de Resultado primario real. Efecto final depende de marco legal, institucional y administrativo; rol central: rezagos y mecanismos de indexación “Olivera-Tanzi” vs. “licuación real” del gasto

8 Rezagos en la recaudación [O-T]: Ajuste según  efectiva, rezago. El Gasto Primario Indexado [GPI]: Ajuste según  esperada. Efecto final, actualizando al periodo t, con n<s: La inflación sobre las finanzas públicas

9 [A] - [D]: cambios en deuda neta real sin emisiones netas reales [E].  no anticipada en impacto  NFSP; efecto final indeterminado;  anticipada: subsiste el impuesto inflacionario. Aparente sesgo inflacionario desde las finanzas públicas ¿existe tal motivación?: sencillo modelo de political economy, 2 periodos, identifica motivos reales y (mismos) motivos fiscales. La inflación sobre las finanzas públicas Resumiendo:

10 III. Inflación y finanzas públicas en Uruguay: ¿cómo se ha usado esta herramienta en Uruguay? Efectos sobre el financiamiento deuda no monetaria, moneda local. seignorage e impuesto inflacionario Efectos sobre el resultado primario Ingresos y Gasto Primario Indexado Cobertura: Gobierno General

11 ; extremos: 4.4% (2001) y 112.5% (1990). En el periodo 3 PEBTC ( , y ), hechos estilizados tradicionales. Buen marco para el análisis de las finanzas inflacionarias. La inflación en el periodo

12 Efectos sobre el financiamiento deuda no monetaria, moneda local Alta inflación y original sin  instrumento inexistente o escaso. Post 2002: deuda nominal a plazos cortos ( días) y tasas altas (20%-160% anual con baja inflación) deuda a plazos mayores (3 a 10 años) indexada a la inflación (UI), tasas de 8%, hoy  4%; única opción de “camino de redención”.

13 El canal de licuación de deuda nominal no ha sido una opción para las finanzas públicas de Uruguay en el periodo (existió hasta los ’60). Pero, de continuar profundizándose la reconstrucción de los mercados en pesos puede ser un elemento de tensión entre los objetivos de estabilidad de precios y sostenibilidad fiscal. deuda no monetaria, moneda local

14 desaparición del impuesto inflacionario… … en parte porque “desaparece” la BM … en parte por cambios institucionales: Carta Orgánica BC 1995 limita el financiamiento monetario del Gobierno:  10% de Gasto Primario Presupuesto año anterior. seignorage e impuesto inflacionario

15 Impuesto inflacionario: reducción de base y rendimiento cada vez menor:  recauda 3.8% del PIB en 1983; 0.6% media en Actual remonetización podría lograr el “equilibrio bajo” Pero, aquí también, potenciales conflictos institucionales: inflación vs. financiamiento. seignorage e impuesto inflacionario

16 Estructura tributaria centrada en el gasto y altamente concentrada en pocos impuestos se consolida en los ’70 IVA e IMESI: 2/3 total DGI. Normativa: cambios importantes Reforma Tributaria de 1979 Ajustes fiscales de 1990, 1995 y 2002 aumentan presión tributaria sin cambiar su concentración, ni su énfasis en gravar el gasto, ni sus rezagos. Rezago promedio (días): Ingresos totales: n=22 Ingresos DGI: n=21 [IVA 25, IMESI 19]. Ingresos: estructura, normativa y rezagos Efectos sobre el resultado primario

17 2/3 es indexado [GPI]: Rem. & Transf. Seg. Social Alta volatilidad y Prociclicidad GPI ajusta por IMS, quien se ajusta por  Indexación (media): 4 meses (s=120 días) Normativa: reformas a la Seguridad Social de 1981, 1989 y 1996 con cambios importantes reducción del período entre ajustes eliminación de discrecionalidad del momento de los mismos (Reforma constitucional de 1989). Gasto Primario: estructura y normativa y rezagos Rezagos en el resultado primario: GPI > T (s>n)  efecto neto de acelaración de  positivo.

18 Reacción de ingresos y gastos primarios a cambios y aceleración de la inflación Alta corr T con PIB; también de G  subproducto: G procíclico. Corr. <0 PIB,   ok PIB como variable de control. Corr. <0 de T, G con  ; mayores con G, máxima en GPI   mejora endógenamente el resultado primario.

19 Regresiones MCO: T, G vs. PIB,  Ingresos: (-9.9) (17.2) (1.7) R 2 c =0.92 F=214.7 DW=0.38 Datos anuales, Poco impacto efecto Olivera-Tanzi: presenta una relación débil, levemente positiva y poco significativa con la inflación. Reducido rezago global Cambios en la normativa aumentan presión tributaria. Efecto precios relativos, signo incierto: IPC vs. “Deflactor DGI” [más estudio en estos 2 puntos finales].

20 Regresiones MCO: T, G vs. PIB,  (-6.4) (15.6) (-5.0) R 2 c =0.93 F=115.1 DW=1.61 Gasto Primario Indexado Signos esperados, alta sign. global, no AC (Breusch-Godfrey) un aumento (reducción) de la inflación corriente en 1% provoca una reducción (aumento) de 0.1% del GPI real del periodo siguiente  aceleración inflacionaria es efectiva para licuar gasto real Efecto más fuerte en Transf. S.S (  =-0.157); y pre Reformas al SSS y form.

21 Efecto final: la inflación no anticipada mejora endógenamente el resultado primario, al menos en impacto. Coherente con el M2P. En el “lado oscuro”  la caída de la inflación no creíble deteriora el resultado primario: aumento endógeno del GPI mayor al efecto O-T sobre ingresos, especialmente después de Regresiones MCO: T, G vs. PIB, 

22 Gasto Primario Indexado y Planes de Estabilización PEBTC + ajustes fiscales y repiten regularidades entre GPI e inflación: El GPI aumenta en la inicial fase expansiva, abrupta caída en el fin de estos planes, posterior aumento unos 3 años después.

23 Años del Plan: fuerte aumento GPI junto a fuerte caída de . Post-plan: GPI abrupta caída: 41% real acum. en con aceleración inflacionaria (“periodo 2”) Luego, aumento endógeno: estabilidad de alta inflación (  60% anual), democracia, demandas sociales, Consejos de salarios, reducción periodo de reajuste a 4 meses (desde 1987) (“periodo 3”). 1er. Plan GPI y PEBTC

24 Aumento GPI real (salvo “Tequila”, 1995): Reforma Constitucional 1989 aumenta desequilibrio de Seg. Soc. Desde 2002: caída GPI menor, con aceleración inflacionaria menor: 15% vs. 36% en 2 años (“periodo 2”) actualmente, nuevo aumento endógeno: inflación estable, demandas sociales, Consejos de salarios (“periodo 3”). GPI y PEBTC 2o. Plan: reproduce hechos anteriores, más moderados

25 principales regularidades caída tendencial del seignorage, principalmente por la casi desaparición del impuesto inflacionario inexistencia o peso marginal de la deuda en moneda local ambos parecen revertirse luego de crisis 2002, creando potenciales problemas de sesgo inflacionario. relación inversa entre aceleración inflacionaria y GPI; particularmente, fuerte ajuste del GPI en las crisis. El efecto fue mayor cuando la inflación generada fue mayor y el mecanismo de indexación del gasto más débil. Entonces, reducción del rendimiento de la aceleración inflacionaria en 2º. Plan. IV. Reflexiones finales y agenda

26 Además, problemas de este mecanismo: Los ajustes de gasto real no son permanentes (existe un “periodo 3”) Rebajar la inflación implica aumentar el gasto real (reconstrucción de credibilidad de la PM)  resistencia a la reducción rápida de la inflación desde el fisco. Subsisten incentivos a generar inflación del lado fiscal relacionados con el gasto indexado; herramienta efectiva. A futuro, potenciales conflictos con desarrollo de mercados en moneda local Discusión institucional (nueva CO del BC). Reflexiones finales y agenda

27 incorporar a la discusión efectos de precios relativos sobre el resultado primario. ampliar cobertura, tanto institucional, avanzando al Sector Público Global, como del periodo, incorporando la primera mitad siglo XX. Muestra mayor permitiría el uso de técnicas VAR y VEC, análisis más sofisticado. desarrollar un marco analítico que permita realizar simulaciones de los distintos canales de la inflación a las finanzas públicas como base para la discusión de la inflación de largo plazo. Análisis institucional: GC  BC repensar metodologías de ajuste estructural, incorporando efectos endógenos de la inflación. Reflexiones finales y agenda