La reforma del Sistema Electoral Isabel de Escalante Atienza Carlos Peña García Sonia Novillo Hueso Maite Gutiérrez Elvar

Introducción La transición no fue fácil y el proyecto de Suárez tuvo que superar muchas dificultades. El gran problema fue la legalización del PCE en 1977.

Corrección de la proporcionalidad del sistema: Provincias como circunscripción electoral. Número inicial de 2 diputados por circunscripción. Congreso de 350 diputados. Umbral del 3%. Fórmula electoral D’Hondt.

Un poco de Historia… Etapa de consenso entre las elecciones de 1977 y finales de 1979 para no complicar el proceso. Gran entendimiento entre UCD y PSOE y concesiones por parte del PCE Desde 1979: crisis económica, terrorismo, descomposición de UCD y peligro de involución militar (23F).

Años 80: la transición se consigue definitivamente: El PSOE llega al poder en 1982. LOREG de junio de 1985. Hay que dar un paso más...

Consulta del Gobierno al Consejo de Estado el 27/06/2008: Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del Régimen Electoral General Consulta del Gobierno al Consejo de Estado el 27/06/2008: Análisis y valoración de las propuestas de reforma de la LOREG y las normas que la complementan Atención especial a dos condiciones: Compatibilidad de éstas con la Constitución Su posible eficacia para facilitar la participación ciudadana e incrementar el rendimiento de las instituciones

Cuestiones centrales del informe Es común entre todas las fuerzas políticas: Alto grado de aceptación del Régimen Electoral vigente Ampliación del derecho de sufragio de los extranjeros residentes en España Perfeccionamiento del sistema de votación por parte de los españoles residentes en el extranjero

Cuestiones centrales del informe Creación de circunscripciones subestatales para las elecciones europeas Modificación del sistema de las elecciones locales Utilización de nuevas tecnologías y corrección de defectos en la elaboración del Censo Electoral Incremento de la proporcionalidad del sistema seguido en el Congreso y ampliación de las opciones ofrecidas a los electores

Desproporcionalidad en la distribución de escaños entre circunscripciones Antes que nada… Diferencia entre igualdad de poder de voto e igualdad de resultados electorales. Igualdad de poder de voto: cada voto debe valer lo mismo a la hora de servir para elegir un escaño. Igualdad de resultados electorales: coincidencia entre votos obtenidos y representación parlamentaria

Desigualdad del poder de voto El sistema actual genera enormes diferencias respecto al poder de voto dependiendo de la circunscripción. Las provincias más pobladas están infrarrepresentadas y viceversa. Un voto puede llegar a valer casi 4 veces más dependiendo de la provincia donde nos encontremos.

Desigualdad del poder de voto En Soria hay 47.323 personas por escaño En Madrid hay 179.189 personas por escaño ¿Es eso justo?

¿Cómo resolver esta desproporción? Tres mecanismos a tener en cuenta: Tamaño de la circunscripción electoral Magnitud de la circunscripción Tamaño del Congreso

1) Tamaño de la circunscripción electoral Sistema actual basado en la provincia. Aunque de por sí no genera desigualdad de poder de voto. Media de escaños por circunscripción: 6,7 Nivel muy bajo en comparación con otros países proporcionales Ideal: circunscripción nacional. El art. 68.2 CE establece a la provincia. No se puede cambiar de la provincia

2) Magnitud de la circunscripción electoral La asignación de los escaños de forma distinta a la proporción de población genera desvirtuaciones en la proporcionalidad. Caso de los escaños mínimos por circunscripción Art. 68 CE: obliga a haber, pero no pone cuántos. LOREG: 2 escaños mínimos por cada circunscripción

2) Magnitud de la circunscripción electoral Situación actual:102 escaños inamovibles y 248 dependen de la población. Si se reduce a uno mínimo: 52 escaños mínimos y 298 basados en la población. Al haber más escaños basados en la población, más proporcionalidad del sistema. Menor desigualdades entre provincias.

2) Magnitud de la circunscripción electoral Diferencia entre las personas por escaño de algunas provincias y la media nacional (131.879) 350/2 350/1 Soria-media: -84.556,49 Teruel-media: -83.104,82 Teruel-media: -58.717,49 Madrid-media: +47.310,17 Madrid-media: +21.087,29 Barcelona-media: +42.844,61 Barcelona-media: +18.577,37

2) Magnitud de la circunscripción electoral Lo igualitario y democrático es, entonces, repartir los escaños en base a la población. ¿Pero qué población? -Población de derecho vs Censo electoral -Opinión propia: los diputados deben representar a la población de derecho Problema del sesgo conservador si nos basamos en el censo electoral: favorece a provincias envejecidas.

2) Magnitud de la circunscripción electoral Fórmula para distribuir los escaños entre provincias en base a la población. -Actual: cocientes enteros y restos mayores -Propuesta: D’Hondt porque contrarresta la sobrrepresentación de provincias pequeñas El resultado es el mismo, por lo que se queda la fórmula actual.

3) Tamaño del Congreso Actual: 350 diputados Art. 68.3 CE: Entre 300 y 400 Ampliable a 400 escaños Habría 348 escaños distribuidos de forma proporcional y 52 mínimos. En comparación, menor valor de los escaños mínimos en la totalidad, y mayor igualdad en el poder de voto.

Provincia Escaños 350/2 CR 350/2 CR 350/1 Escaños 400/1 CR 400/1 01 Álava 4 1,70 3 1,28 1,12 02 Albacete 1,33 1,16 03 Alicante 12 0,84 13 0,91 15 0,92 04 Almería 6 1,19 5 0,99 1,04 05 Ávila 2,30 2 1,54 1,34 06 Badajoz 1,15 1,01 07 Balears 8 0,98 9 0,97 08 Barcelona 31 0,75 36 0,88 42 0,89 09 Burgos 1,41 1,06 1,24 10 Cáceres 11 Cádiz 10 0,95 12 Castellón 1,11 13 Ciudad Real 1,26 1,10 14 Córdoba 7 15 Coruña (A) 0,93 16 Cuenca 1,84 1,23 1,61 17 Girona 1,08

Provincia Escaños 350/2 CR 350/2 CR 350/1 Escaños 400/1 CR 400/1 18 Granada 7 1,02 8 19 Guadalajara 3 1,66 1,46 20 Guipúzcoa 6 1,13 0,99 21 Huelva 5 1,30 4 1,04 1,14 22 Huesca 1,76 1,54 23 Jaén 1,19 24 León 1,32 1,05 1,15 25 Lleida 1,24 1,08 26 Rioja (La) 1,25 1,09 27 Lugo 1,48 1,11 28 Madrid 35 0,74 41 0,86 48 0,88 29 Málaga 10 0,84 11 0,93 13 0,96 30 Murcia 0,92 12 0,97 31 Navarra 1,06 1,12 32 Ourense 1,57 1,18 1,37 33 Asturias 0,98 9 34 Palencia 2,28 2 1,52 1,33 35 Palmas (Las) 36 Pontevedra 37 Salamanca 1,49 1,31

Provincia Escaños 350/2 CR 350/2 CR 350/1 Escaños 400/1 CR 400/1 38 Santa Cruz de Tenerife 7 0,92 8 1,05 9 1,03 39 Cantabria 5 1,13 0,99 40 Segovia 3 2,41 2 1,61 1,41 41 Sevilla 12 0,84 13 0,91 15 42 Soria 2,79 2,44 43 Tarragona 6 1,00 1,02 44 Teruel 2,70 1,80 1,58 45 Toledo 1,18 0,98 46 Valencia 16 0,83 17 0,88 20 47 Valladolid 1,25 1,09 48 Vizcaya 1,04 10 1,01 49 Zamora 2,01 1,34 1,76 50 Zaragoza 0,97 51 Ceuta 1 1,70 1,49 52 Melilla 1,85 1,62 Total 350 400

3) Tamaño del Congreso Diferencia principales provincias-media 350/2 350/1 400/1 Soria-media: -84.556,49 Soria-media: -68.071,55 Teruel-media: -83.104,82 Teruel-media: -58.717,49 Teruel-media: -42.232,55 Madrid-media: +47.310,17 Madrid-media: +21.087,29 Madrid-media: +15.264,57 Barcelona-media: +42.844,61 Barcelona-media: +18.577,37 Barcelona-media: +13.568,47 Coeficiente de representatividad 350/2 350/1 400/1 CR Soria: 2,79 CR Soria: 2,44 CR Teruel: 2,70 CR Teruel: 1,80 CR Teruel: 1,58 CR Madrid: 0,74 CR Madrid: 0,86 CR Madrid: 0,88 CR Barcelona: 0,75 CR Barcelona: 0,88 CR Barcelona: 0,89

Conclusiones Disminución del mínimo por circunscripción a 1 y aumento del Congreso a 400 convierten al sistema más equitativo, aunque no del todo, pues acercan el coeficiente de representatividad (% de habitantes/ % de escaños) a 1, que sería la igualdad absoluta de poder de voto.

Igualdad de voto: Atribución de escaños a las candidaturas Problema: DESPROPORCIONALIDAD del sistema electoral español con niveles de los más elevados entre los sistemas proporcionales. El número de escaños atribuidos a los principales partidos es mayor del que les correspondería por porcentaje de votos obtenidos (efectos mayoritarios). Da lugar a: desiguales oportunidades para los partidos políticos voto desigual (de forma mediata): todos los votos deberían contribuir de manera semejante a la obtención de representación efectos psicológicos: voto útil Causa: magnitud reducida de la circunscripción y fórmula D’Hondt (correctivos) Medición: índice de desproporcionalidad

Mejorar la proporcionalidad… Propuestas: ya vistas (reducción de la representación mínima inicial por provincia a 1 diputado y aumento del tamaño de la Cámara a 400 diputados). Además: sustitución de la fórmula D’Hondt supresión de la barrera electoral del 3% de los votos válidos emitidos en cada circunscripción distribución de restos a nivel nacional Fuera de la CE: Comunidad Autónoma como circunscripción electoral; supresión de la representación mínima inicial; “bolsa nacional”…

Acerca de la fórmula… Efectos relativos sobre el sistema electoral ya que depende de la magnitud de los distritos. Influencia intensa en los de rango medio (entre 6 y 9 escaños) y diferente ratio escaños-población entre distintas circunscripciones Se prevé su sustitución por otras como Sainte-Laguë o más proporcionales como las del cociente electoral (o restos mayores): Hare, Droop. “representación proporcional” (68.3 CE): no fija ninguna fórmula. LOREG (art. 163.1) aplica la regla D’Hondt (vigente desde Real Decreto- ley 20/1977).

EFECTOS de la aplicación de la fórmula Hare: reforma de mayor impacto sobre la proporcionalidad. Disminución del porcentaje de escaños de los dos grandes partidos políticos: coaliciones Aumento del porcentaje de escaños obtenido por los partidos minoritarios nacionales y, en menor medida, de partidos de implantación territorial: disminuye la penalización para los que tienen apoyos dispersos Hasta cuatro nuevas formaciones políticas que hoy carecen de representación obtendrían escaños: aumento leve de la fragmentación parlamentaria (NEPP) Cambios en la intención de voto

Fuente: Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del régimen electoral general, 24 de febrero de 2009.

Fuente: José Ramón Montero y Pedro Riera, Informe sobre la Reforma del Sistema Electoral, Madrid, diciembre de 2008.

Otras propuestas… Distribución de restos a nivel nacional Atribución de escaños en función de la suma de los restos de las distintas circunscripciones provinciales para contrarrestar las fuertes penalizaciones de los partidos estatales menos votados. Barreras electorales: el umbral legal existe para evitar la fragmentación parlamentaria (gobernabilidad). Discutible. supresión del 3% provincial: no se necesita reforma porque el umbral efectivo está de promedio en 10,2 % de sufragios necesarios (uno de los más elevados de todos los sistemas proporcionales europeos ) [establecimiento barrera nacional: incompatible con provincia como circunscripción electoral (68.2 CE).]

Mejora de la participación política: Las Listas Críticas a las Listas cerradas y bloqueadas: Limitan el libre ejercicio del derecho de sufragio Crece el dirigismo de las organizaciones partidistas

Otros sistemas … Sistema de Voto Personal. Ej. Voto único transferible de Irlanda Sistemas de Listas Desbloqueadas. Dos modelos: Listas rígidas: Porcentaje o Cuota (Hare o Droop) Listas flexibles: Preferencias de los votantes Sistema de Listas Abiertas

Respuestas a las críticas: Falta de acuerdo sobre el grado de pluralismo interno de los partidos políticos Carácter pragmático de las elecciones generales Escaso número de votantes que presumiblemente confeccionarían su propia lista Mayor complejidad

… Opinión del Consejo: No es oportuno un cambio radical del modelo vigente. Propuesta: Desbloqueo de las listas a través del mecanismo del Voto Preferencial Peligro: corrupción y clientelismo

… Conclusión final Aspectos susceptibles de mejora en el sistema electoral del Congreso de los Diputados: Igualdad de los electores y partidos políticos Refuerzo de la participación de los electores en la designación de sus representantes

Igualdad de los electores y partidos políticos Problema del número de votos necesarios para la obtención de un escaño: Reducción de la representación mínima inicial por provincia a 1 diputado Elevación del número de escaños del Congreso a 400 Problema de la proporcionalidad del sistema: D’hondt -> Hare Utilizar los restos sobrantes a nivel provincial para la atribución de escaños adicionales para los partidos con mayores restos

Fomento de la participación política de los ciudadanos Refuerzo de la participación de los electores en la designación de sus representantes Fomento de la participación política de los ciudadanos Mayor implicación en las instituciones “Listas desbloqueadas mediante el mecanismo del Voto Preferencial”

Todo esto sirve para conseguir un sistema electoral mas justo, proporcional y democratico. Pero… ¡Hay que dar un paso más! * Fuente: Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del Régimen Electoral General