MASTER EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CAMBIO Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EL PAPEL DEL ESTADO ANTE EL CAMBIO ECONÓMICO Y SOCIAL (Lección 7) Jesús Ruiz-Huerta Carbonell Universidad Rey Juan Carlos (Santo Domingo, 19 de octubre de 2008)

Esquema 1. Principios impositivos y sistema fiscal 2. Comparación de estructuras impositivas: un panorama. 3. Rasgos básicos del sistema fiscal en ALC. 4. Valoraciones y examen de algunas propuestas de reforma.

RAZONES Y JUSTIFICACIÓN DEL SISTEMA IMPOSITIVO I. ¿Para qué sirve un sistema impositivo? Para financiar los servicios públicos garantizados por el estado. 2 Para corregir desigualdades y ajustar la distribución de la renta del mercado 3 Para estimular la actividad económica y apoyar el crecimiento de la producción.

RAZONES Y JUSTIFICACIÓN DEL SISTEMA IMPOSITIVO II RAZONES Y JUSTIFICACIÓN DEL SISTEMA IMPOSITIVO II. Una perspectiva actual de los principios impositivos PRINCIPIO VALORACIÓN Suficiencia Mantenimiento. Justificador de cualquier reforma Equidad Revisión. Énfasis en equidad horizontal Neutralidad Creciente valoración ante la sucesión de casos de falta de neutralidad Simplicidad Máxima valoración Flexibilidad Menor importancia que en otras épocas Practicabilidad Importancia crucial

¿CÓMO SE ESTRUCTURAN LOS SISTEMAS FISCALES? Distinción tradicional entre impuestos directos (más justos y adecuados a la capacidad de pago) e indirectos (más sencillos y fáciles de aplicar) Según el momento de aplicación del gravamen: impuestos sobre renta generada, renta acumulada y renta gastada Desde el punto de vista recaudatorio (al margen de los recurso vinculados a la explotación de un recurso natural), predominio de las cotizaciones sociales, imposición sobre la renta, general sobre las ventas, impuesto de sociedades y tributos especiales Desde un punto de vista territorial, los principales tributos se suelen asignar al gobierno central. los gobiernos descentralizados se hacen cargo de los impuestos con bases poco móviles y participan en tributos generales a través de distintas fórmulas.

DATOS: NIVEL DE PRESIÓN FISCAL EN LA OCDE (2006) 10 20 30 40 50 60 SWE DNK BEL FRA NOR FIN ITA AUT ICL** NLD UK HUN CZE SPA NZL LUX GER PRT POL** CAN TUR IRL AUS** SWI SVK US GRC JPN** KOR MEX' Media de la OECD (2005): 36.2%

VARIACIÓN DE LA PRESIÓN FISCAL RESPECTO AL PIB (1975-2006) -10 -5 5 10 15 20 HUN* SVK* CZE* POL*,** NLD GER CAN UK US IRL LUX NOR MEX* AUS** AUT BEL SWI GRC JPN** FIN NZL SWE FRA DNK ICL** KOR PRT TUR ITA SPA Cambio impositivo como % del PIB (1975-2006)

ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS EN PAÍSES DE LA OCDE (2005) 0% 20% 40% 60% 80% 100% BEL CAN FIN FRA GER ITA JPN MEX NLD NOR PRT SPA SWE SWI UK US Renta Personal Renta Sociedades Cotizaciones Nóminas Propiedad Bienes y servicios Otros

FINANCIACIÓN DEL GASTO PÚBLICO: PRESIÓN FISCAL COMPARADA 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 España Unión Europea OCDE América OCDE Europa OCDE Pacífico OCDE Total Promedio AL UE 15 OCDE Pacifico OCDE total

PRESIÓN FISCAL EN ALGUNOS PAÍSES Y REGIONES, (alrededor de 2005)

PRESIÓN FISCAL EN ALC (R. Martner, Cepal 2008)

VALORACIÓN: EL PAPEL DE LA IMPOSICIÓN DIRECTA

RASGOS BÁSICOS DE LA ESTRUCTURA DE INGRESOS E IMPUESTOS EN AMÉRICA LATINA A pesar de los esfuerzos realizados en los años 90, especialmente en el campo de la administración tributaria, la presión fiscal sigue siendo muy baja respecto a otras áreas, poniendo de manifiesto un serio problema de suficiencia. Es difícil garantizar la cohesión social y la gobernabilidad. (15 puntos respecto a OCDE) La financiación del gasto depende en exceso, en algunos países de la explotación de recursos naturales sometidos a los avatares de los mercados internacionales. La fragilidad se observa también en relación con otros recursos transitorios como las donaciones o los procedentes de la privatización El peso de los tributos indirectos alcanza al 75% de los ingresos tributarios. La importancia de las cotizaciones sociales es muy reducida respecto a otros países La imposición directa es, en general, baja y escasa su capacidad redistributiva y estabilizadora. No se garantiza el criterio de equidad La evasión fiscal, como en otros países de la ocde es importante

DESIGUALDAD Y POLÍTICA FISCAL: UNA COMPARACIÓN REGIONAL EUROPA: 1. Con diferencias entre países (más desde la ampliación), niveles razonables de igualdad. 2. Elevados niveles de presión fiscal con tendencia a disminuir. 3. La acción de la política fiscal mejora la distribución. 4. El gasto público compensa el efecto cuasi proporcional de los impuestos. 5. Los controles institucionales funcionan, aunque con dificultades (rendición de cuentas, lucha contra la corrupción). AMÉRICA LATINA: 1. indicadores muy elevados de desigualdad. 2. En general, bajos niveles de presión fiscal, con suave tendencia a aumentar. 3. La acción de la política fiscal tiende a empeorar la distribución de los ingresos (efecto regresivo de los impuestos). 4. El gasto público, en cierta medida, compensa el efecto regresivo de los impuestos. 5. Debilidad de los controles institucionales.

ESTRUCTURA Y GRADO DE PROGRESIVIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO ALC: Predominio de sistemas regresivos. a) Alto peso de la imposición indirecta (la ratio Imposición renta / Imposición consumo es de 0,5, frente a 1,1 de media en la OCDE). b) Presencia muy pequeña de la imposición sobre renta personal, junto a la mayor significación del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas (la ratio Imposición Sociedades / Imposición Personas Físicas es de 2,22 en AL frente a 0,35 en la OCDE). c) Limitada relevancia de la imposición sobre la riqueza. d) Elevadas cifras de incumplimiento y la evasión EUROPA: Sistemas progresivos con tendencia a la proporcionalidad. a) Peso importante, aunque decreciente, de la imposición sobre la renta. (Diferencias) b) Relevancia de las cotizaciones sociales. c) Creciente peso de la imposición indirecta (IVA y Especiales) e interés en la tributación medioambiental. d) Limitada significación de los tributos sobre el mantenimiento o la transmisión de la riqueza. e) Volúmenes importantes de fraude y ocultamiento

¿REDUCEN LA DESIGUALDAD LAS PRESTACIONES SOCIALES Y LOS IMPUESTOS? 1.-En la mayoría de los países la aplicación de impuestos y prestaciones sociales tienden a reducir las desigualdades. 2.- Las diferencias entre países son muy amplias. 3.- En todos los países tienden a aumentar las desigualdades de las rentas primarias  el efecto compensador de la acción pública es distinto. 4.- La capacidad redistributiva del gasto tiende a ser mayor que la del ingreso. 5.- Los análisis empíricos señalan que el IRPF y los impuestos sobre sociedades y patrimonio producen un cierto efecto redistributivo. Sin embargo, en su conjunto, el sistema tributario muestra un comportamiento proporciona 6.- Estos resultados no parecen producirse en ALC.

DESIGUALDAD DE LAS RENTAS PRIMARIAS Y LA RENTA DISPONIBLE (ÍNDICE DE GINI) (Datos de LIS -en torno a 2000-)

LOS RASGOS DE UN PACTO FISCAL PARA LA REGIÓN DESDE LA PERSPECTIVA EUROPEA No existe una fórmula única aplicable. Han de considerarse los condicionamientos institucionales, políticos y sociales. Ir a un sistema fiscal sencillo, con capacidad recaudatoria, fácil de administrar, que, sin menoscabo del principio de justicia no incurriese en los vicios de una progresividad meramente formal y distorsionante. Fórmulas más generales y sencillas que permitan integrar a sectores crecientes de la población y hacerlos corresponsables en el funcionamiento de las instituciones democráticas y la mayor eficacia y eficiencia de los servicios públicos Que tenga en cuenta las mejores experiencias en los países de la región. Además, que valore la experiencia internacional en este ámbito.

ALGUNOS TEMAS ABIERTOS EN LA IMPOSICIÓN DIRECTA En imposición sobre la renta personal, estudiar las posibilidades de impuestos duales o lineales, con bases amplías (pocos gastos fiscales) y tasas reducidas, alternativas útiles para países donde el grado de generalidad de este tributo es reducido. Contar con la recaudación de la imposición societaria, generando procesos coordinados regionalmente que permitan reducir el ámbito de las Zonas Francas, aunque sin perder de vista la necesidad de garantizar la competitividad de las empresas de la región. El estímulo, tanto en el impuesto personal, como en el societario, de los empresarios emprendedores parece un requisito esencial de cualquier sistema tributario moderno. La lucha contra la informalidad es uno de los objetivos en los que es preciso avanzar para consolidar un ámbito de imposición directa sólido, si bien teniendo en cuenta que su aportación directa a la recaudación en el ámbito personal será escasa, dados los bajos niveles de ingresos de la mayoría de trabajadores informales. Evitar cuando sea posible la utilización de tributos heterodoxos (sobre las transacciones financieras o sobre los activos empresariales) que, pese a su éxito recaudatorio a corto plazo, pueden tener efectos gravemente distorsionantes del sistema económico. Revisar el alcance y las posibilidades de la imposición patrimonial.

MODELOS DE IMPOSICIÓN DIRECTA Diferentes modelos de impuesto s/ la renta personal Impuesto s/ la renta personal extensivo Tipos bajos y bases amplias. Tarifa progresiva. Tendencia a eliminar beneficios fiscales Impuesto s/ la renta personal basado en el consumo. La base de tributación se calcula sobre el ingreso descontado el ahorro. Normalmente, tipo único. Impuesto dual s/ la renta personal. Separación de las rentas en dos bases: del trabajo y del capital. Rentas del capital: normalmente, tipo fijo. Rentas del trabajo: una tarifa reducida de 2 o 3 tramos y un tipo marginal máximo mayor que el aplicado a las rentas del capital Sistema de Flat-Tax Base imponible y tipo de gravamen únicos. Mínimo exento elevado y variable, según circunstancias personales y familiares. Eliminación de todo tipo de deducciones.

EL IMPUESTO LINEAL: ALGUNAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

EN IMPOSICIÓN INDIRECTA Su importancia seguirá siendo esencial y será difícil romper la tendencia general a su crecimiento, como ocurre en Europa y el resto del mundo. Precisamente por ello, es indispensable buscar las fórmulas adecuadas para corregir las desviaciones más regresivas de los tributos indirectos, bien se trate de un impuesto general sobre el consumo, bien de impuestos especiales sobre determinados consumos. Respecto al primero, conviene recordar las ventajas recaudatorias de los impuestos generales con muy pocas excepciones. Así ocurre con el Impuesto sobre el Valor Agregado, en el que el continuo debate sobre la aplicación de tipos privilegiados (tipos bajos o tipo cero) a distintos sectores, productos o servicios, da lugar a importantes pérdidas de recaudación, generando en consecuencia elevados costes de oportunidad en el campo de los servicios públicos. En relación con los impuestos específicos, es necesario cuidar su diseño, para evitar efectos regresivos y, en la medida de lo posible, dar cabida a los objetivos de equilibrio medioambientales.

LA GESTIÓN DE LOS TRIBUTOS Los sistemas de administración tributaria se han modernizado notablemente en la mayor parte de los países del mundo y también en ALC, lo que puede significar un instrumento fundamental para aplicar reformas tributarias adecuadas a las circunstancias. La doble finalidad de apoyar el cumplimiento tributario y hacer frente a los problemas de evasión y fraude deben ser fortalecidos al máximo, con la finalidad de recaudar los recursos necesarios y ofrecer una imagen de seriedad y rigor en el funcionamiento de las instituciones democráticas.

CUMPLIMIENTO FISCAL / FRAUDE / PARTICIPACIÓN FISCAL CIUDADANA / VISIBILIDAD Tendencia: Se mantienen porcentajes elevados de evasión fiscal y elusión fiscal. Algunas propuestas: Desarrollo de la conciencia y educación cívico-fiscal de los ciudadanos Mayor simplicidad Mayor equidad en el diseño de los sistemas fiscales Mayor visibilidad de los resultados de la acción fiscal presupuestaria Incremento de la coordinación entre administraciones Aplicación efectiva y visible del sistema sancionador Dilemas : Simplicidad / Mayor concienciación y participación fiscal ciudadanas Simplicidad / Equidad

CUESTIONES ABIERTAS Y PERSPECTIVAS A pesar del crecimiento de los últimos años y del esfuerzo por mejorar prestaciones sociales básicas, América Latina es una de las regiones con mayor desigualdad y niveles de pobreza del mundo El crecimiento sostenido es imprescindible para reducir la pobreza, pero debe ir acompañado de estrategias que integren políticas económicas y sociales para que los pobres se beneficien del crecimiento y mejore la distribución. El gasto social es insuficiente. Es necesario mejorar su calidad (Inversiones, educación pública, servicio civil eficiente). La cohesión social debe ser el eje central de las estrategias de desarrollo La región sigue lejos de lograr los recursos tributarios necesarios. La búsqueda de una fiscalidad eficiente, justa y transparente es una herramienta imprescindible Inadecuada estructura impositiva. Reforzar la imposición directa (¿Impuestos lineales o duales en renta? ¿Imposición societaria?) , consolidar la imposición indirecta a través de tributos sencillos, transparentes y justos y continuar el proceso de modernización de la gestión de los tributos. En todo caso, garantizar la suficiencia, incluso con tributos heterodoxos Necesidad de instituciones sólidas, regulación del mercado y una sociedad basada en la justicia social, la primacía del estado de derecho y la solidaridad. Transparencia e inversión en estadísticas

ANEXOS

TENDENCIAS DE REFORMA FISCAL EN LA OCDE Principales rasgos Preocupación por mantener la suficiencia financiera del sistema Cambios en combinación entre imposición sobre la renta y el consumo (IVA) Importancia de las cotizaciones sociales en la tributación sobre el trabajo Introducción de instrumentos medioambientales Tipos impositivos más bajos, bases más amplias (Renta y Sociedades) Estructuras liquidatorias más claras y sencillas (eliminación de bonificaciones, exenciones, deducciones, etc.) Paralela y contradictoriamente: Integración de los beneficios de carácter social en el sistema tributario (deducciones; reducciones; etc.) Diferentes tratamiento de las fuentes de renta, especialmente entre rentas de capital y las rentas del trabajo)

ESTRUCTURA IMPOSITIVA Evolución de la participación de las principales figuras impositivas respecto al total de ingresos fiscales (media países OCDE)

REFORMAS EN IMPOSICIÓN DIRECTA Principales tendencias en imposición sobre la renta Reducción de la participación del impuesto sobre la renta en la recaudación total desde los años ochenta. Reducción de tipos impositivos y ampliación de las bases. Tendencia a eliminación de bonificaciones y gastos fiscales Incorporación de modelos de imposición de carácter dual. Aplicación de instrumentos que pretenden incentivar la incorporación en el mercado de trabajo para rentas bajas. Evolución hacia sistemas de tributación individual, pero protección de la unidad familiar.

REFORMAS EN IMPOSICIÓN DIRECTA. Reformas en Impuesto de Sociedades. Objetivos: Mejorar la situación fiscal de las empresas en un marco de exigente competencia fiscal internacional Evitar fenómenos de deslocalización de empresas por razones fiscales Competir en la captación de inversión exterior ( Ej: Irlanda) Al mismo tiempo, mantener el volumen de ingresos por este tipo de imposición . Integrar la imposición personal y de sociedades: evitar doble imposición Utilizar el IS como instrumento para potenciar el desarrollo de sectores estratégicos. Estrategias: Reducción de los tipos impositivos. ( Ej: Irlanda, Belgica, Canada, Alemania, etc. ) Ampliación de las bases . Mantenimiento de ciertos incentivos fiscales irrenunciables : Incentivos por inversión en tecnologías de la información. Incentivos fiscales para la I+D. Protección de las PYMES.

REFORMAS EN IMPOSICIÓN INDIRECTA Principales tendencias Creciente importancia relativa de los ingresos por IVA dentro del total de ingresos fiscales ( excepción USA) Escasas modificaciones en imposición indirecta . (Excepción Australia) En países UE, restricción por armonización fiscal del IVA. 13 países han incrementado levemente sus tipos impositivos del IVA desde 1994 y sólo 2 ( Chequia y Eslovaquia) los han disminuido. El juego de tipos reducidos, exenciones y acuerdos especiales explica que no varíe mucho la recaudación por impuestos indirectos Variaciones importantes en impuestos sobre consumos específicos (hidrocarburos, electricidad,…) en ocasiones vinculados a estrategias de “reforma fiscal verde”.

OTRAS LÍNEAS DE REFORMA. La reforma fiscal verde. Estrategia de desarrollo sostenible. Principales figuras impositivas medioambientales: s/ la energía, el transporte y la contaminación. Reforma fiscal verde en: Dinamarca, Finlandia, Suecia, Noruega, Países Bajos, Gran Bretaña, Alemania. Características: Subsidios e impuestos en favor de la protección del medioambiente. Reestructurar el sistema impositivo incorporando criterios medioambientales. Doble dividendo: recaudatorio y medioambiental Debe garantizar: Internalización de los costes medioambientales, completando la suficiencia recaudatoria del sistema fiscal. Adaptación tecnológica y competitividad de las empresas. Control de las tensiones inflacionistas.

ALGUNOS DILEMAS PENDIENTES Imposición directa / Imposición indirecta Eficiencia ( neutralidad ) / Equidad Armonización , centralización fiscal / Descentralización fiscal Cumplimiento fiscal / Fraude / Participación fiscal ciudadana / Visibilidad

IMPOSICIÓN DIRECTA / IMPOSICIÓN INDIRECTA Tendencia : mayor participación de la imposición indirecta en el conjunto de los ingresos públicos y un menor papel de la imposición directa, dentro de un planteamiento compensatorio de las finanzas públicas. Sin embargo existen ventajas / inconvenientes de cada uno de estos tipos de imposición. ¿Cuál debe ser el adecuado equilibrio entre imposición directa e indirecta? Ventajas Inconvenientes I. Directa visibilidad, progresividad, circunstancias personales, menor traslación (IRPF) inflación; falta de neutralidad; problemas de valoración ganancias de K ;problemas de elusión ( ahorro, plusvalías no realizadas, ) I. Indirecta neutralidad, simplicidad, menor coste político regresividad, mayor traslación

EFICIENCIA (NEUTRALIDAD ) / EQUIDAD Tendencia: mayor protagonismo otorgado a los principios de eficiencia, neutralidad y sencillez en detrimento de la equidad y la progresividad. ¿Es posible lograr ganancias en eficiencia sin ocasionar dificultades de viabilidad de las finanzas públicas? ¿Se pueden lograr mejoras en eficiencia sin perjudicar la equidad? ¿Es deseable utilizar el sistema fiscal como instrumento redistributivo? ¿Cómo adecuar las restricciones que plantea la competencia fiscal internacional con un diseño adecuado en la imposición sobre la renta (especialmente rentas del k ) y la imposición sobre sociedades? ¿Garantizan las reformas un aumento de la simplicidad?

CENTRALIZACIÓN / DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Tendencia : En países de la OCDE existen diferentes posiciones sobre el grado de centralización / descentralización del poder fiscal, aunque parece darse una tendencia clara a la descentralización. El nivel de descentralización no se limita a garantizar la autonomía de gasto de los gobiernos regionales/locales. La responsabilidad en recaudación, gestión y regulación de los impuestos es una pieza central del debate. ¿Cómo adecuar una mayor suficiencia financiera y autonomía fiscal territorial con el cumplimiento del principio de solidaridad o nivelación? ¿Cómo combinar una mayor descentralización del poder fiscal entre niveles de gobierno con la necesaria coordinación fiscal que debe tener un país? (estabilidad presupuestaria y económica) ¿Cómo combinar tendencias aparentemente contrarias como una mayor armonización fiscal (UE) con una mayor descentralización del poder fiscal?

LÍMITES ACTUALES A LA OBTENCIÓN DE INGRESOS PÚBLICOS Dificultades para gravar el capital financiero: competencia fiscal , movilidad. Problemas en la imposición sobre las ventas ante la capacidad de movimiento de los consumidores. Dificultades del IVA. Posibilidad evasión/elusión fiscal en trabajadores más cualificados. Expansión del comercio electrónico y dificultades de control. Paraísos fiscales y otras técnicas de evasión fiscal. Crecimiento de transacciones internas en empresas internacionales y empleo de precios de transferencia. Exceso de carga en rentas de trabajo respecto a rendimientos de capital y de profesionales y empresarios individuales. BÚSQUEDA DE RECURSOS FINANCIEROS ALTERNATIVOS

LOS INGRESOS PÚBLICOS EN LOS SISTEMAS COMPARADOS EN EL ENTORNO DEL 2005, EN TÉRMINOS DE IP/PIB Y PRESIÓN FISCAL: a) En la OCDE: 42,3%; 4 Puntos menos en presión fiscal b) UE-15: 44,2%; presión fiscal inferior en 4 puntos c) Suecia: 50,1%; cinco puntos menos en P.F. d) México: 20,2%; tres puntos menos en P.F. e) España: 37,2%; tres puntos y medio menos en P.F. EN ESTRUCTURA: Predominio de la Imposición directa (Renta y Sociedades): 35,4% en OCDE, seguido de la Imposición sobre bienes y servicios: 32,1%; y de las cotizaciones sociales: 22,1%. No obstante, hay diferencias importantes entre países. Por ejemplo, Dinamarca, con un 57,6% en Imposición directa; México, Islandia y Corea, con más del 45% en Impuestos sobre bienes y servicios; o Alemania con cotizaciones del 39% EN TIPOS MÁXIMOS: Importantes diferencias: En Renta: cerca del 50% en Japón, Alemania, Holanda o Suecia, frente al 35% en México y Nueva Zelanda. También en Sociedades.

DATOS: I/PIB EN EUROPA Y OCDE 39

Existe una gran concentración en la recaudación de impuestos sobre el consumo y una baja recaudación de los impuestos directos Fuente: ILPES-CEPAL sobre la base de datos oficiales

INGRESOS PROCEDENTES DE IMPUESTOS RELACIONADOS CON EL MEDIOAMBIENTE, (porcentaje sobre el PIB)

FACTORES CLAVE DEL PACTO FISCAL (CEPAL 1998) CONSOLIDACIÓN DEL AJUSTE FISCAL ELEVAR LA PRODUCTIVIDAD DEL GASTO PÚBLICO DOTAR DE MÁXIMA TRANSPARENCIA A LA ACCIÓN FISCAL PROMOCIÓN DE LA EQUIDAD FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA

EVOLUCIÓN DEL TIPO IMPOSITIVO MARGINAL MÁXIMO EN EL IMPUESTO S/ LA RENTA 2000-2004

EVOLUCIÓN DEL TIPO IMPOSITIVO EN EL IMPUESTO DE SOCIEDADES 2000-2004

EVOLUCIÓN DEL TIPO IMPOSITIVO EN EL IMPUESTO S/ EL CONSUMO 1998-2003

VALORACIÓN: NIVELES DE PRESIÓN FISCAL Los niveles de presión fiscal de ALC respecto a otras áreas son, en general, muy bajos (especialmente si se descuentan los rendimientos de los recursos naturales). Con esos ingresos es muy difícil garantizar la cohesión social, asegurar la gobernabilidad, llevar a cabo las políticas distributivas necesarias y financiar las políticas de servicios esenciales. Los datos indican que la diferencia como media, entre la OCDE y la región es de entre 15 y 20 puntos porcentuales. En la comparación internacional, ALC es una de las regiones del mundo con menor nivel de presión fiscal. En todo caso, hace falta mejorar la información estadística para hacer posible la realización de comparaciones homogéneas, y para evaluar la “brecha” entre la recaudación potencial y la real en ALC.