SEMINARIO DE ECONOMIA Banco de la República Pobreza Rural: Un Dilema de Política Pública Juan José Perfetti del C. Investigador Asociado Fedesarrollo Medellín, 1 de Junio de 2007

Pobreza Rural: Un Dilema de Política Pública Índice A. La Hipótesis Central del Trabajo B. El Modelo de Desarrollo y la Pobreza C. Algunos Resultados del Modelo: 1970 - 2005 D. Otros Resultados del Modelo E. La Pobreza Rural en Colombia F. Pobreza Rural: un Dilema de Política Pública G. ¿Es Posible Lograr un “Nuevo” Aire para el Sector? H. Cambio de Modelo de Desarrollo Agrícola I. La Estrategia Contra la Pobreza J. Políticas para la Superación de la Pobreza K. Institucionalidad para el Desarrollo Rural

A. La Hipótesis Central del Trabajo “La pobreza rural en Colombia tiene un estrecho vínculo con el tipo de modelo de desarrollo de la agricultura”.

B. El Modelo de Desarrollo y la Pobreza El modelo de desarrollo agrícola puesto en marcha en Colombia durante las últimas décadas se caracteriza porque: La agricultura ha sido esencialmente funcional a las necesidades de los sectores industrial y urbano. Incorpora una visión fundamentalmente productivista (abastecer de materia prima y alimentos). Las políticas de apoyo al sector se dirigieron a impulsar las actividades sustitutas de importaciones (intensivas en el uso del capital y la tierra). El sector rural se concibió como fuente de recursos (mano de obra, ahorro, divisas), lo que lo alejaba de una visión de desarrollo en el que primara la sinergia entre el campo y la ciudad.

B. El Modelo de Desarrollo y la Pobreza El modelo de desarrollo agrícola ha creado las condiciones para que en Colombia no se logren mayores avances en materia de reducción de la pobreza y la inequidad en el campo. Así:

B. El Modelo de Desarrollo y la Pobreza La generación de empleo se ha estancado

B. El Modelo de Desarrollo y la Pobreza La población rural y la oferta de mano de obra mantienen su crecimiento.

B. El Modelo de Desarrollo y la Pobreza Se observa una relativa estabilidad de los jornales rurales.

B. El Modelo de Desarrollo y la Pobreza El cambio técnico agrícola es ahorrador de mano de obra estimulado, seguramente, por unos precios relativos favorables al capital (políticas).

B. El Modelo de Desarrollo y la Pobreza La productividad agrícola ha venido creciendo. Estos aumentos favorecen a los dueños de la tierra y el capital.

B. El Modelo de Desarrollo y la Pobreza La discriminación en términos de políticas, apoyo y estímulos a los cultivos más intensivos en el uso de mano de obra: exportables (distintos a café) y no transables (alta presencia de pequeños productores). Un gasto público que privilegia las transferencias y los apoyos a unos pocos productos y que poco hace por la creación de bienes públicos y por la generación y la formación de capital humano y social. El acceso a servicios esenciales y a los servicios de infraestructura en el sector rural, aunque ha mejorado a través del tiempo, aún las coberturas se mantiene por debajo de las urbanas.

C. Algunos Resultados del Modelo : 1970 - 2005 Rápida transición poblacional.

C. Algunos Resultados del Modelo: 1970 - 2005 Acelerada pérdida de importancia de la agricultura en la economía.

C. Algunos Resultados del Modelo: 1970 - 2005 Pocos avances sociales.

D. Otros Resultados del Modelo Subutilización de la base de recursos naturales. Un aprovechamiento del suelo que no corresponde a su potencial (alta vocación forestal y ganadera). Unas políticas que ignoran dicho potencial (se incentiva la actividad agrícola). Una producción agrícola divorciada de las ventajas comparativas. La conformación de limitados y frágiles desarrollos regionales. Se promovieron actividades agrícolas ajenas a las condiciones agroecológicas del país. Agrovisión 2025 señala que el modelo agrícola del país está agotado en cuanto a su capacidad de generar mayor crecimiento sectorial y advierte que éste perpetúa las condiciones de inequidad y pobreza.

E. La Pobreza Rural en Colombia Estimaciones Alternativas de la Incidencia de la Pobreza en Colombia. * La estimación de May se refiere al porcentaje de la población total cuyos ingresos son inferiores a los necesarios para adquirir una canasta mínima de alimentos (línea de pobreza por ingresos, entre US$25 y US$33); la de Ocampo y otros se refiere a la línea de pobreza internacional (equivalente a US$60 valorados a la PPP de 1985); la de Urrutia se refiere al porcentaje de población bajo la línea de indigencia construida por el DNP; la de López se refiere al porcentaje de hogares rurales bajo las líneas de indigencia y de pobreza, la de Núñez y Ramírez se refiere al porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza.[1] ** Los datos para el período 1998-2004 son los siguientes: 78.8, 81.7, 77.4, 75.0, 79.3, 71.9, 73.8

E. La Pobreza Rural en Colombia Se pueden señalar dos aspectos con relación a la pobreza rural en Colombia: La pobreza tiene un marcado carácter rural y éste fenómeno constituye un mal endémico. La actividad agrícola constituye la principal fuente de ingresos de los de los hogares rurales pobres y no pobres. Esto es, la agricultura constituye la savia que alimenta la vida económica y social del campo.

F. Pobreza Rural: Un Dilema de Política Pública Se puede pensar en por lo menos 3 salidas posibles al problema de la pobreza rural en Colombia. Ellas son: Incentivar la migración hacia las ciudades Retener la población en las áreas rurales Un desarrollo rural vigoroso

F. Pobreza Rural: Un Dilema de Política Pública ¿Qué implica incentivar la migración? Que la gente del campo, con su bajo capital humano, llegue a las ciudades a engrosar el ejército de desempleados e informales al servicio de las mafias del semáforo. A generar mayores presiones sociales y a vivir en condiciones infrahumanas [Ciudad Bolívar/ Usme en Bogotá; barrios periféricos en Cartagena; ídem Medellín]

F. Pobreza Rural: Un Dilema de Política Pública ¿Qué implica incentivar la migración? Los recientes fenómenos de desplazamiento han puesto en evidencia la incapacidad actual de las grandes ciudades de absorber una migración rural masiva igual a la de las décadas de los sesenta y setenta [Operación Colombia].

F. Pobreza Rural: Un Dilema de Política Pública ¿Qué implica incentivar la migración? El movimiento hacia sectores cada vez más centrados en el conocimiento dificultan el enganche de personal con bajos niveles de capital humano. Es decir, hoy en día es difícil fincar las esperanzas en una nueva Operación Colombia.

F. Pobreza Rural: Un Dilema de Política Pública ¿Qué implica retener la población en el campo? La justificación de esta postura se podría hacer recurriendo a un argumento similar al que aplican los países desarrollados con la “multifuncionalidad” de la agricultura. La diferencia sería que, a pesar de que la agricultura en Colombia puede ser un sector dinámico, existen razones de orden social y político que hacen que sea necesario que la población rural permanezca en el campo.

F. Pobreza Rural: Un Dilema de Política Pública ¿Qué implica retener la población en el campo? Implica que el Estado debería establecer un conjunto de incentivos (monetarios en su gran mayoría) que hagan que la gente se quede en el campo. Esto demanda una gran presencia, despliegue y gasto por parte del Estado. ¿Estarán los habitantes de las ciudades dispuestos a pagar para financiar el programa de incentivos? ¿Tendrán el estado colombiano los recursos y las capacidades para adelantar de manera eficaz un programa de “retención de población”?

F. Pobreza Rural: Un Dilema de Política Pública ¿Qué implica retener la población en el campo? La primera pregunta se responde con lo que ocurre en los países desarrollados: los pagos se dan cuando el país tiene un nivel de ingreso per-capita muy alto y el costo del programa no representa una alta erogación relativa. La respuesta a la segunda es que dada la situación fiscal y macroeconómica actual del país, un plan de gasto público de la magnitud que ello implica es inviable.

F. Pobreza Rural: Un Dilema de Política Pública ¿Un desarrollo rural vigoroso? Lo ideal es que la gente del campo encuentre en su hábitat el medio adecuado para realizar sus planes de vida. Esto implica que el Estado debe crear las condiciones necesarias para que se dé un desarrollo económico, social, político y cultural amplio e incluyente.

F. Pobreza Rural: Un Dilema de Política Pública ¿Un desarrollo rural vigoroso? En este marco de desarrollo, la migración hacia las ciudades no sería un fenómeno de expulsión y falta de oportunidades, sino que sería una opción de vida. Adicionalmente, los habitantes del campo que lleguen a las ciudades deberán hacerlo en condiciones de capital humano que les permita desplegar plenamente sus capacidades y competir en igualdad de condiciones.

F. Pobreza Rural: Un Dilema de Política Pública ¿Un desarrollo rural vigoroso? Esta es una opción que, antes que nada, tiene que privilegiar el desarrollo integral y pleno de las potencialidades que ofrecen los recursos naturales del país en beneficio de los habitantes rurales. En este marco, la migración se ve como un fenómeno natural en el proceso de desarrollo de los países.

F. ¿Es Posible Lograr un “Nuevo” Aire para el Sector? Para responder esta pregunta es necesario revisar las condiciones de demanda y consumo de bienes agrícolas a nivel mundial, las posibilidades de producción del país, la experiencia de otros países en el sentido de que han podido sobrevivir y ser exitosos en esos “salvajes y despiadados” mercados, y si realmente todo esto se ha manifestado en una mejora de las condiciones de vida de las gentes del campo.

F. ¿Es Posible Lograr un “Nuevo” Aire para el Sector? Oportunidades Comerciales Los mercados y el comercio mundial de bienes agrícolas han sufrido una gran transformación en las últimos décadas. Hoy en día productos como las frutas, las hortalizas, los productos pesqueros y los cárnicos dominan el comercio agrícola. Los productos tradicionales como los cereales, representan una pequeña proporción de dicho comercio. En la actualidad los mercados premian la diversificación de la oferta y la diversidad de presentaciones. En las estanterías de los supermercados de los países desarrollados no sólo se encuentra el banano y la manzana de décadas atrás, también hay kiwi de Nueva Zelanda, melones de Kenya, uchuvas de Colombia y mangos de Perú. Estos productos se encuentran en varias presentaciones: orgánicos, frescos, cortados, en pulpa, jugos, congelados, light, listos para comer, etc.

F. ¿Es Posible Lograr un “Nuevo” Aire para el Sector? Oportunidades Comerciales Finalmente, estas tendencias no son exclusivas de los países desarrollados, también se observan en los países en desarrollo. Es decir, en el mundo hay crecientes oportunidades comerciales para satisfacer las necesidades de consumo de alimentos. A estas oportunidades hay que añadirle las de otros usos de los productos del sector: biocombustibles y materias primas para la industria de transformación y la farmacéutica. También el sector rural brinda oportunidades para el agroturismo, el turismo ecológico, etc.

F. ¿Es Posible Lograr un “Nuevo” Aire para el Sector? Potencialidades de Colombia El país tiene diversas regiones agroecológicas, con diversidad de condiciones (altitud, precipitación, suelos, etc.), que pueden ofrecer una gran variedad de productos agrícolas, pecuarios, forestales y pesqueros. Igualmente, el país tiene una gran riqueza natural y una gran biodiversidad, costas en dos océanos y una riqueza hídrica muy importante. Colombia se destaca, en el concierto de países, por su gran base de recursos naturales.

F. ¿Es Posible Lograr un “Nuevo” Aire para el Sector? Experiencias comerciales exitosas Las cifras de comercio exterior muestran cómo diversos productos agrícolas presentan acelerados crecimientos en sus flujos de exportación. Son variados los casos: camarones y langostinos, frutas (kiwi, mango, papaya, piña, mandarinas, etc.), hortícola (brócoli, espárragos, champiñones, etc.) jugo de naranja, pulpas de frutas. Detrás de estos exitosos productos también hay países que han sabido aprovechar estas oportunidades: Nueva Zelanda, Australia, España, Kenya, Tailandia, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Perú. Estos países han sabido convertir estas oportunidades en importantes fuentes de divisas. Así mismo, han logrado dinamizar regiones agrícolas y transformar sus sectores productivos.

F. ¿Es Posible Lograr un “Nuevo” Aire para el Sector? Relación: Apertura Comercial / Crecimiento / Pobreza Tanto en la literatura especializada como en la experiencia de los países se hace énfasis en la relación que existe entre el crecimiento económico y la pobreza. Muchos estudios se han centrado en esta relación para el sector rural. En estos casos, y para muchos países, se hace evidente la importancia que el crecimiento de la agricultura tiene en la reducción de la pobreza rural y total. Pero también se ha avanzado en el análisis de la relación que existe entre la apertura comercial de la agricultura y sus efectos en la anterior relación. En la literatura se habla, por ejemplo, de los casos de China, Vietnam, Chile e India.

F. ¿Es Posible Lograr un “Nuevo” Aire para el Sector? Relación: Apertura Comercial / Crecimiento / Pobreza Estas experiencias tienen en común lo siguiente: Un modelo abierto de desarrollo de la agricultura. La política sectorial está dirigida a apalancar y potenciar las oportunidades comerciales al tiempo que se busca dinamizar y fortalecer el capital físico, humano y social del sector rural. Además de la generación creciente de empleo en el campo, se adelanta un gran esfuerzo público tendiente a hacer más equitativa la repartición de la riqueza.

F. ¿Es Posible Lograr un “Nuevo” Aire para el Sector? Antecedentes en Colombia En Colombia se tienen varios antecedentes que permiten constatar la estrecha relación que hay entre apertura, crecimiento y pobreza. Algunos de ellos son: el modelo cafetero y las exportaciones de flores y banano. Adicionalmente, las cifras del sector muestran que tanto la producción como el empleo agrícola han estado jalonados por los cultivos exportables y los no transables.

F. ¿Es Posible Lograr un “Nuevo” Aire para el Sector? Antecedentes en Colombia Estos dos grupos de productos es donde mejor se expresan las ventajas comparativas del sector, además que su producción permite la vinculación de pequeños y medianos productores. El impulso a las actividades exportadoras y a las no transables aseguran que es posible alcanzar, en el sector rural, crecimiento con equidad. Este tipo de desarrollo no requiere de las intervenciones, los subsidios y los apoyos que soportan el desarrollo de los cultivos sustitutos de importación.

H. El Cambio de Modelo de Desarrollo Agrícola La superación de la pobreza rural en Colombia presupone la necesidad de cambiar el modelo de desarrollo sectorial. Se necesita de una nueva dinámica de transformación productiva y comercial que se soporte en una nueva visión de la agricultura y del sector rural. Es necesario impulsar un modelo de desarrollo que genere: mayor crecimiento (sostenible), alto empleo, mayor equidad, y que haga un aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales. Estas condiciones aseguran la reducción de la pobreza.

H. El Cambio de Modelo de Desarrollo Agrícola Ese nuevo modelo, capaz de generar un crecimiento genuino y sostenible, debe fundamentarse en el aprovechamiento de las ventajas comparativas (recursos naturales y mano de obra). Un desarrollo regional que se soporta en la agricultura debe estar en capacidad de crear las bases de un desarrollo más amplio, que apalanque el de otras actividades, y completo, que en forma dinámica aproveche las nuevas oportunidades y capacidades que se generen.

I. La Estrategia contra la Pobreza Rural

I. La Estrategia contra la Pobreza Rural La Fase 1 está dirigida, fundamentalmente, a la generación masiva de empleo directo. Simultáneamente, el Estado debe impulsar la formalización de las condiciones de la mano de obra rural. La Fase 2 tiene como propósito el aumento de la productividad sectorial. En esta fase se espera cambios en los niveles de remuneración y una dinámica regional más sólida. En la Fase 3 cabe esperar alcanzar la superación de la pobreza rural gracias a los círculos virtuosos de desarrollo sectorial que el modelo genere.

J. Políticas para la Superación de la Pobreza Rural

J. Políticas para la Superación de la Pobreza Rural En la propuesta de políticas, el modelo de crecimiento sectorial se ve reforzado por unas políticas dirigidas a asegurar que los pobres del campo, productores y asalariados, efectivamente se puedan vincular a los procesos de crecimiento y desarrollo. La transformación a la que conduce el nuevo modelo se debe iniciar con la generación de oportunidades y la vinculación a mercados. Sigue con el acceso de los pobres rurales a los diversos tipos de activos, y la generación y desarrollo del capital humano y social. El desarrollo y profundización de estos capitales constituyen la base sobre la que, en el largo plazo, se deben sustentar los procesos de crecimiento, desarrollo y equidad del sector rural.

J. Políticas para la Superación de la Pobreza Rural

K. Institucionalidad para el Desarrollo Rural El modelo de desarrollo que se propone, requiere de un cambio de la institucionalidad del sector agrícola y rural del país. El Ministerio de Agricultura debe concentrar sus energías en garantizar un desarrollo competitivo y sostenible de la agricultura. Tareas como la investigación, la innovación, la información, etc. deben ser de su resorte. El tema del desarrollo rural debe salir del Ministerio y debe ser liderado por una nueva organización que esté al más alto nivel del Estado (Consejería Presidencial) y que efectivamente esté en capacidad de liderar un desarrollo rural que hoy en día tiene nuevos ingredientes como el papel de las regiones en la competitividad (clusters), la iniciativa del desarrollo recae en las regiones, el papel estratégico del sector privado, etc., además de la integralidad propia de este tipo de desarrollos.