Indicadores sociales desagregados por raza y políticas públicas Rafael Guerreiro Osorio Centro Internacional de la Pobreza (www.undp-povertycentre.org) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD IX Encuentro Internacional de Estadísticas de Género. Ronda Censal 2010 Aguascalientes, México, 29 de septiembre al 1 de octubre de 2008

La información de raza en las encuestas y censos brasileños Brasil recoge informaciones sobre los grupos raciales en su población desde antes del primero censo, realizado a fines del siglo XIX. En 1976 y en la década de los 1980, la raza fue preguntada en la Encuesta Nacional de Hogares (PNAD) A partir de la segunda mitad de los años 1990 prácticamente todas las encuestas empiezan a preguntar la raza de las personas Brasil recoge informaciones sobre los grupos raciales en su población desde antes del primero censo, realizado en mil ochocientos setenta y dos. Estimativas de la población brasileña del siglo dieciocho ya clasificaban en grupos raciales: blancos, pardos o mestizos y negros. Esta clasificación siempre tuvo por base el color de la piel como indicador de la raza. En los primeros censos del siglo veinte, la pregunta del color no se hizo, en parte por haber un deseo de esconder la cantidad de negros que existía en la población del país. El Brasil de aquél periodo quería ser blanco y europeizado y la presencia de los negros y de los mestizos era vista como una traba al desarrollo del país, a punto de estimularse la inmigración de europeos con la finalidad de blanquear la población. En el censo de mil novecientos cuarenta la pregunta del color vuelve, y es repetida en los censos de mil novecientos cincuenta y de mil novecientos sesenta. La pregunta no fue hecha en el censo de mil novecientos setenta, pues el régimen militar era partidario de la idea de que Brasil era una democracia racial, sin problemas de desigualdad racial y discriminación, y eso fue usado como justificativo para la supresión de la pregunta. En mil novecientos setenta y seis la pregunta del color vuelve a la Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), y después es reintroducida en el censo de mil novecientos ochenta: desde entonces, la pregunta del color ha sido hecha en todos los censos, el de mil novecientos noventa y uno y el de dos mil. En la Encuesta Nacional de Hogares, la pregunta del color se hace en mil novecientos ochenta y dos, y a partir de mil novecientos ochenta y seis se empieza a hacer en todas las rondas. A partir da segunda mitad de la década de mil novecientos noventa, la pregunta del color comienza hacerse en otras encuestas y es introducida en las formas que generan los registros administrativos, como los certificados de nacimientos y de óbitos. La base de las informaciones que permite estudiar las desigualdades raciales se amplia exponencialmente. Sin embargo, esa expansión solamente fue posible por que los censos y la encuesta nacional de hogares, realizado por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) permitieron la producción de indicadores y de estudios que desde la segunda mitad del siglo veinte llamaron la atención para la intensidad y la persistencia de las desigualdades raciales en Brasil Mi ponencia es sobre la importancia de la disponibilidad de indicadores desagregados para las políticas públicas, pero todo comienza con la recolección de los datos. La aceptación por parte de la sociedad brasileña de la realidad de la desigualdad racial en el país y la adopción de políticas para combatirla e resultado de un largo recurrido, en parte posibilitado por la disponibilidad de los indicadores que la demostraban. Si no tuviésemos los indicadores desagregados producidos a partir de los censos e de las encuestas de hogares al envés de estar debatiendo las políticas para combatir la desigualdad racial, la sociedad brasileña aún estaría debatiendo su existencia.

Los primeros indicadores desagregados Los primeros indicadores sociales desagregados por raza fueron producidos por cientistas sociales brasileños a partir de las tablas con información por raza de los censos de 1940 y de 1950 divulgadas por el IBGE Grandes nombres de la sociología brasileña emplearon esos datos en la construcción de indicadores que denunciaban la desigualdad racial Fueron usados principalmente datos sobre educación e inserción en el mercado de trabajo (actividad y ocupación) Los primeros indicadores sociales desagregados por raza fueron producidos por cientistas sociales brasileños a partir de las tablas con información por raza de los censos de mil novecientos cuarenta (1940) y de mil novecientos cincuenta (1950) divulgadas por el IBGE Grandes nombres de la sociología brasileña emplearon esos datos en la construcción de indicadores que denunciaban la desigualdad racial: Florestan Fernandes, Costa-Pinto, Octavio Ianni, Fernando Henrique Cardoso, Oracy Nogueira, entre otros, dedicaron mucho estudio a las desigualdades raciales y al intento de explicarlas. Ellos usaban principalmente datos sobre educación e inserción en el mercado de trabajo (actividad y ocupación). Esos datos muestran que la población negra – negros y pardos – presentaban grandes desventajas en relación a la población blanca.

La criminalización del racismo Sin embargo, las evidencias presentadas por los sociólogos no eran suficientes para convencer a muchos de los brasileños, que ya creían en el mito de la democracia racial Muchos decían que las diferencias apuntadas se debían a la proximidad histórica de la esclavitud, o a las diferencias de clase y no de raza La primera ley que prohibía la discriminación, de 1951, no fue motivada por la existencia de desigualdad, pero por un episodio de discriminación contra una artista extranjera Los indicadores sociales desagregados por raza producidos por la sociología brasileña en las décadas de mil novecientos cincuenta y sesenta no fueron suficientes para convencer a la sociedad brasileña de que el problema de la desigualdad racial se debía al racismo, al prejuicio y a la discriminación racial. La creencia en el mito da democracia racial ya estaba establecida. Las desigualdades raciales reveladas por los indicadores eran atribuidas a la proximidad de la esclavitud – el problema de la desigualdad era el punto de partida de los negros en la estructura de clases – con el pasar del tiempo, en la inexistencia de racismo y discriminación, los procesos de movilidad social contribuyeron para esparcir a los negros en la pirámide social, y la desigualdad racial desaparecería. Aunque la discriminación contra brasileños negros fuese común, su existencia y sus efectos no eran reconocidos. En los trabajos para la elaboración de la constitución de cuarenta y seis, fue propuesto un dispositivo de criminalización da la discriminación, pero fue rechazado con base en la argumentación de que no había discriminación en Brasil. En cincuenta y uno una artista estadounidense negra en visita por Brasil fue impedida de hospedarse en un hotel de lujo. El caso tuvo gran repercusión, y maculaba la imagen que Brasil intentaba construir en el exterior del paraíso de las relaciones raciales. La reacción fue la elaboración de la ley Afonso Arinos, la primera legislación pos-Abolición de la esclavitud que hablaba explícitamente en raza, y volvía la discriminación racial una contravención – un crimen menor.

La persistencia de la desigualdad En el final de la década de 1970 surgió una nueva onda de estudios que demostraban la desigualdad racial Esos estudios iban más allá de los de la generación anterior Además de indicadores, presentaban modelos estadísticos que permitían separar el peso de la discriminación racial y el de origen social En el final de la década de mil novecientos setenta y en el principio de la década de mil novecientos ochenta , surgió una serie de nuevos estudios que se basaban en los datos del censo de los sesenta y en los de la encuesta de hogares de setenta y seis. Esos estudios presentaban indicadores similares a los que habían sido usados pelos sociólogos en las décadas de cincuenta y sesenta. Usando los mismos indicadores, enseñaban que la desigualdad racial persistía, sin grandes cambios en la intensidad. Esos indicadores ponían bajo tierra las tesis de que la desigualdad racial era explicable solamente por la proximidad de la esclavitud y por las barreras de clase. Si esas explicaciones fuesen verdaderas, la desigualdad tendría que estar disminuyendo, sobretodo después del formidable crecimiento económico de Brasil en principios de los años setenta. Los nuevos estudios fueron más allá de los anteriores. Los investigadores demostraron que la desigualdad racial, medida por los mismos indicadores, persistía. Sin embargo, muñidos de computadoras, aplicaron modelos estadísticos a los datos que permitían explicar la desigualdad racial medida por los indicadores en términos de los pesos del origen social (clase) y de discriminación racial. Y entonces demostraron de forma incontestable que la discriminación racial existía y producía efectos significativos para la reproducción de la desigualdad. Pero la sociedad brasileña seguía resistente a la idea de que existía racismo y discriminación en Brasil. Muchos ignoraban los resultados de esa nueva onda de estudios sociológicos y preferían seguir creyendo en el mito de la democracia racial y en la explicación de las desigualdades raciales por la desigualdad de clase. Esa resistencia tuvo reflejos a la hora de la recolección de los datos – después de la Encuesta de Hogares de setenta, la pregunta del color se hizo en las Encuestas de ochenta y dos y de ochenta y seis. Pero solamente a partir de ochenta y siete se transformó en una cuestión de la boleta básica, siendo preguntada todos los años desde entonces.

Indicadores y movilización social A finales de la década de mil novecientos setenta (1970), período de abertura democrática, el movimiento negro brasileño comienza a reorganizarse Los activistas del período encuentran en los indicadores desagregados y en los estudios que comprueban la discriminación racial argumentos poderosos para reivindicar políticas de combate a la desigualdad racial En la misma época en que nuevos indicadores desagregados por raza estaban siendo producidos y que los estudios más sofisticados demostraban la existencia de la discriminación racial y su peso en el proceso de reproducción de la desigualdad racial, la dictadura militar llegaba al fin, empezaba la abertura democrática y el movimiento social de los negros brasileños comenzaba a reorganizarse. Los activistas de aquél período encontraron en los indicadores y en los estudios argumentos poderosos para legitimar sus reivindicaciones. Antes, ellos enfrentaban el mito de la democracia racial sin ayuda. Ahora, eran los partidarios de la democracia racial que tendrían que demostrar que no había discriminación racial por detrás de las desigualdades raciales. Ahora, a los que alegaban que no existía racismo se les enseñaba los indicadores y los estudios y se les preguntaba “si no hay racismo, cómo usted explica los resultados de esos estudios”. Y no había respuesta – hasta hoy no hay – pues los números que salen de las encuestas y censos muestran que la desigualdad racial persiste, y cuando se aplican modelos estadísticos para explicarla, la discriminación racial es siempre uno de los factores presentes. Los indicadores también ayudaron en la movilización social. Muchos negros que también creían en el mito de la democracia racial se acercaran de la realidad y de la extensión de las desigualdades y se dispusieron a luchar contra ellas. De posesión de los números, el movimiento negro renovado comenzó a cobrar de los gobernantes políticas para combatir la desigualdad.

El reconocimiento oficial de la desigualdad racial Muchos años de lucha fueron necesarios para que Brasil finalmente reconociese la discriminación como causa de la desigualdad racial En 1995, varias vertientes del movimiento negro se unieron y promovieron una gran protesta en Brasília, que terminó con la entrega de una carta de reivindicaciones al Presidente da República La Marcha Zumbi es el certificado de nacimiento de las políticas públicas de combate a la desigualdad racial en Brasil Muchos años de lucha fueron todavía necesarios para que la sociedad y el gobierno de Brasil finalmente reconociesen la realidad de la discriminación y del prejuicio racial como causas del prejuicio y de la desigualdad. A lo largo de ese proceso, los indicadores desagregados por raza, que se volvían cada vez más comunes, fueron importantes instrumentos para convencer a la opinión pública y para movilizar la población negra a la lucha por sus derechos. En 1995, varias vertientes del movimiento negro se unieron y promovieron una gran protesta en Brasília, que terminó con la entrega de una carta de reivindicaciones al Presidente de la República. Por una feliz coincidencia del destino, el Presidente de entonces era Fernando Henrique Cardoso, un sociólogo que empezó su carrera académica estudiando las desigualdades raciales, y fue uno de los principales nombres que en las décadas de cincuenta y sesenta denunciara, por medio del uso de los indicadores desagregados por raza, la existencia de desigualdad racial. Además de eso, FHC fue también el primero sociólogo a desarrollar la tesis de que la discriminación racial no desaparecería automáticamente por ser incompatible con la sociedad de clases, y que ella persistiría como un instrumento para garantizar los privilegios das élites blancas de Brasil. Después de la Marcha Zumbi, que es el certificado de nacimiento de las políticas públicas de combate a la desigualdad racial en Brasil, el gobierno creó un grupo de trabajo para pensar como esas políticas deberían implementarse. Una vez más, el proceso lleva algunos años, por motivo de las muchas resistencias al tratamiento de las cuestiones raciales que existían, y todavía existen en Brasil. La apoteosis de ese proceso inicial pudo verse en la participación de Brasil en la conferencia de Durban, en 2001, en la cual la delegación brasileña fue una de las protagonistas. Sin embargo, es solamente en el regreso de Durban que las primeras políticas comienzan a realizarse, y de forma tímida, en el último año del Gobierno FHC. En el actual gobierno, fue creada una secretaria de estado para cuidar exclusivamente de la cuestión de la desigualdad racial, y el número de políticas se ha ampliado bastante. Sin embargo, a pesar de la existencia de un órgano de gobierno para tratar exclusivamente de estas cuestiones, la eficacia de las políticas que han sido adoptadas en Brasil pos-Durban es dudosa. El debate sobre a desigualdad racial se amplió, pero las desigualdades continúan estables – y una vez más, el mérito de sabernos eso cabe a los indicadores sociales desagregados por raza. Son ellos los que nos permiten decir que los discursos pueden haber sufrido bastante cambio, pero la desigualdad no. Es verdad que algunas de las medidas de combate a la desigualdad racial, tales como las cuotas en las universidades, tardarán al menos una década para empezar a surtir efecto. Pero el hecho es que la mayor parte de las políticas siguen siendo de pequeña cobertura en términos del número de beneficiarios, y tienen bajo impacto.

Tres indicadores de desigualdad racial1976-2006 En esta diapositiva hay tres indicadores de desigualdad racial hechos con base en los datos desagregados. El primero indicador (en el topo) es la concentración de los negros en la distribución de ingresos. Este ha cambiado también después de 2001. En 2006 la concentración de la población negra entre los más pobres era 37% de la mayor concentración posible. El según indicador es la razón entre los ingresos promedios de negros e blancos. De 76 hasta 2006, el ingreso per capita de los hogares de los negros es siempre menos de la mitad del ingreso de los hogares de los blancos. Después de 2001, hay una pequeño avanzo en este indicador.. El tercer indicador es la contribución de la diferencia de ingresos promedios entre los grupos raciales para la desigualdad nacional de ingresos (la desigualdad entre grupos obtenida por la descomposición del indicador T de Theil). La desigualdad racial es muy estable según los tres indicadores. Los pequeños cambios que ocurrieran después de 2001 no pueden ser atribuidos a las políticas de combate a la desigualdad racial. Los cambios son debidos al crecimiento económico acompañado por la disminución de la desigualdad de ingresos que producirán aumentos de bien-estar para todos los brasileños. Por su concentración entre los más pobres, los negros se beneficiaran un poco más. Pero porque son pobres, no porque son negros. La desigualdad racial siegue muy elevada en Brasil, y las políticas pensadas para disminuirlas no tuvieron efectos sensibles.

Indicadores desagregados y políticas Sin indicadores desagregados por raza no es posible saber si existe desigualdad racial La simple existencia de indicadores desagregados no es suficiente, es necesario estudios que expliquen las causas de la desigualdad Las políticas públicas deben ser comprometidas con metas para los valores de los indicadores de desigualdades raciales. Finalmente, encerramos apuntando las siguientes lecciones a partir de la experiencia brasileña: Sin indicadores, no es posible saber siquiera si hay desigualdad racial. Y para producir los indicadores es necesario que los institutos de estadística hagan la recolección de la raza de las personas en censos y en encuestas. - de forma culturalmente apropiada, bajo las categorías sociales usadas para designar las razas en cada país Los indicadores desagregados son importantes para convencer a la sociedad y al gobierno de la existencia de las desigualdades, y para movilizar los grupos en desventaja a lucharen por sus derechos. Pero no basta haber indicadores desagregados. A partir de las mismas fuentes primarias, es necesario realizar estudios que permitan definir cuales son los principales factores de producción de la desigualdad racial y el peso de cada uno de los factores en ese proceso. Son los estudios que informan cuales son las políticas que podrán incidir de forma óptima sobre la realidad, contribuyendo para cambiar la situación espejada por los indicadores – necesitamos saber si la desigualdad racial, por ejemplo, se debe más a la discriminación en el mercado de trabajo o en el sistema de enseñanza, para decidir donde es más importante y donde será más eficiente implantar las políticas de combate a la desigualdad racial. Finalmente, los indicadores deben ser usados para acompañar las políticas. Se debe exigir de los gobiernos no sólo la adopción de políticas bien diseñadas y bien informadas para combatir las desigualdades raciales pero también el compromiso con metas efectivas que posan ser monitoreadas. O sea, no basta el gobierno decir que va a reducir las desigualdades raciales en educación, es necesario decir cual es el indicador de acompañamiento de eso, cual el valor actual, y cual el valor que deberá atingirse en un determinado período de tiempo. Sin el comprometimiento de las políticas con metas para sus indicadores, las políticas corren el riesgo de transformarse en simple propaganda gubernamental, en discursos vacíos, y de no tener sobre la realidad el efecto que se espera.