Cuarto Curso Centroamericano en Gestión Urbana y Municipal Módulo 3 - Gestion del Suelo Urbano Ciudad de Guatemala, mayo 12, 2004 Cuarto Curso Centroamericano.

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1 Cuarto Curso Centroamericano en Gestión Urbana y Municipal Módulo 3 - Gestion del Suelo Urbano Ciudad de Guatemala, mayo 12, 2004 Cuarto Curso Centroamericano en Gestión Urbana y Municipal Módulo 3 - Gestion del Suelo Urbano Ciudad de Guatemala, mayo 12, 2004 Impuesto Predial como una alternativa para la financiación del desarrollo urbano Claudia M. De Cesare Secretaría de Hacienda, Porto Alegre, Brasil Advisory Boarding International Property Tax Institute Teaching Faculty del Lincoln Institute of Land Policy Claudia M. De Cesare Secretaría de Hacienda, Porto Alegre, Brasil Advisory Boarding International Property Tax Institute Teaching Faculty del Lincoln Institute of Land Policy [1] “Derechos de propiedad Claudia M. De Cesare, 2004. Se puede fotocopiar este material por el Banco Mundial, la Universidad Rafael Landívar en Guatemala y el Lincoln Institute of Land Policy para uso en investigación, educación u otro propósito académico. Todos los materiales están sujetos a revisión. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este documento son las del autor y no deben atribuirse a los organizadores de este evento, ni a las organizaciones para las que la autora trabaja.

2 MITOS DEL PREDIAL ESTRUCTURA BÁSICA RACIONALIDAD & PROBABLE EFECTOS LAS VARIABLES MAS IMPORTANTES GENERALIDADES ‘FIM’

3 Parte 1 – Generalidades del Impuesto Predial 130 países con importancia variada (IAAO 1990) EUA Portugal Irlanda Nigeria Japón Nueva Zelanda África del Sur Israel Uruguay Argentina Singapur Australia Filipinas Dinamarca Malasia Panamá España Francia GB Irlanda do Norte * Gobierno Municipal República Checa Chile Colombia Brasil Ecuador México Perú Suecia Hong Kong Canadá Excepción: El Salvador UK -> año 868 (Sanderson 2002) Honduras Paraguay Jamaica Venezuela Guatemala Eslovenia Polonia Italia

4 SON TODOS PANCHOS!!! Impuesto de carácter regular cuyo hecho generador es la propiedad inmobiliaria  Impuesto predial -> México, Perú  Impuesto sobre bienes inmuebles -> Honduras  Impuesto sobre inmuebles urbanos -> Venezuela Impuesto único sobre inmuebles (IUSI)-> Guatemala  Impuesto único sobre inmuebles (IUSI)-> Guatemala  Impuesto inmobiliario -> Argentina, Paraguay  Impuesto territorial -> Chile  Impuesto de contribución inmobiliaria -> Uruguay  Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana -> Brasil

5 @!! # P..!!! *!? ?$?... mala suerte! ? ? Por que hemos de convivir con el Predial ?

6 Previsible, estable Y fácil p/asignar  visibilidad No afectado por la globalización! !No afectado por la globalización! Fuente de ingresos  Promoción de la responsabilidad fiscal Equilibrio entre ingresos x gastos Tendencia de descentralización  Favorece el controle social Gobiernos Municipales Parte 2 – Racionalidad y Posibles Efectos del Predial Predial -> 1 o impuesto transferido, papel simbólico Autonomía fiscal  Mayor conocimiento de las preferencias locales -> Asignación mas eficiente de los gastos Sin embargo, no hay garantías descentralización

7 Difícil de evadir (inmovilidad) Fácil comprensión -> concepto familiar Practicidad Inmueble -> garantía Mas antiguas formas de tributación Bien de alto valor económico -> +/- F(capacidad económica) Universalidad del hecho generador -> pago por todos Incidencia Forma de promover la ciudadanía Forma razonable de distribuir en monto tributario

8  especulación inmobiliaria ->  estimular el desarrollo urbano  más oferta de tierra, a menor precio  instrumento natural de recuperación de plusvalías Mayor o menor degrado !Es posible, ayudar para la regularidad! Posibles efectos Fuente de información Ciudadano Administración pública

9 1o Mito – Reducida importancia como fuente de ingresos Parte 3 – Los “Malos” Mitos del Predial instrumento fiscal -> fracaso total recaudación “cero” insignificanteinsignificante

10 Ciclo vicioso Fuente de ingresos Poca importancia Mínimo esfuerzo administrativo Desinterés por su mejoría Decisiones populistas Gobiernos

11 Fuente: OECD + Inserciones Impuesto Predial = F(PIB)

12 INGRESOSINGRESOS Países desarrollados Países en desarrollo Máx. 80-90% Kelly 2000 F(Ingresos del gobierno municipal)* F(Ingresos tributarios totales) F(Producto Interno Bruto – PIB) +/- 1-4% +/- 1-4% 0,3-3% Máx. 40% +/- prox. 0-2% < 0,5% Ineficiencias Administrativas * Brasil:+/-30% EUA: +/- 75% EUA: +/- 75% Inglaterra, Australia: prox. 100% Inglaterra, Australia: prox. 100%

13 Impuesto = f (PIB) Espacio para mejorías Aumentar la participación del predial en la carga tributaria Optimista

14 - Catastro incompleto o impreciso Ciudad legal X Ciudad real - Iniquidades en los avalúos - Nivel de valuación muy bajo - Practicas de valuación sin consistencia - Largos ciclos de valuación - La cultura del no pago (evasión = morosidad?) -> impunidad - Políticas controversias generando ineficiencias... Es una película común:

15 2o Mito – Foco de “odio” de la “comunidad” ‘el más odiado de todos los impuestos’ Alto costo político y elevado impacto social No debería ser cobrado debido a las malas condiciones económicas de muchos ricos vs. pobres

16 PobresPredial fuerte  Más infraestructura urbana (servicios)  Más servicios públicos y de mejor cualidad  El impuesto a pagar es bajo PQ? Propiedad inmobiliaria -> medida de riqueza En general, ingresos de las familias x impuesto predial: OK!!

17  especuladores inmobiliarios  grandes propietarios de la tierra  familias que ya recibieron los servicios públicos... Aquellos que ya fueron favorecidos por el gobierno y aquellos que son beneficiados con la ausencia del impuesto (mayores ganancias) La antipatía por el predial: !Sin embargo, no han en el mundo muchos amantes de los impuestos!

18 3o Mito – Imposibilidad de administrar: alto costo  las propiedades inmobiliarias en la jurisdicción  las principales características de esas propiedades  el valor de esas propiedades  los derechos sobre esas propiedades ¿Como es posible hacer gestión de las ciudades sin esos conocimientos? ¿ Como es posible hacer gestión de las ciudades sin esos conocimientos? - planeamiento urbano - regularización/asentamientos - aplicación de los ingresos (inversiones) - distribución de los servicios...... Identificar

19 Parte 4 – Estructura básica -> Impuesto Predial

20 Finalidad del impuesto impuesto bien sucedido “nível de recaudación” FUNCIÓN 1: FISCAL $ Financiar: Equipos urbanos Servicios de la ciudad Educación; Habitación; Salude y otros servicios sociales/asistenciales.... +/-

21 FUNCIÓN 2: EXTRAFISCAL Instrumento de política urbana recaudación “0” suceso del instrumento “acciones concretas” Función social de la propiedad 1.uso racional da tierra 2.optimizar la infraestructura urbana 3.facilitar el acceso a tierra 4.reducir la especulación inmobiliaria Brasil: IPTU con tasas progresivas en el tiempo -> Penalidad

22 Competencias Tributarias Catastro + Valuación Fundamental para el desempeño fiscal -> características institucionales Base de calculo Tasas Beneficios fiscales Recaudación y cobranza Autonomía  Distribución del monto  Efectos del impuesto Capacidad técnica Estrategia -> confianza en el sistema

23 Brasil: definición de tasas y exoneraciones,así como de las funciones administrativas -> municipios Chile: prácticamente todas las funciones y definiciones son centralizadas -> ingresos destinados a los municipios Diversidad entre los países Mayor autonomía municipal Mayor centralización Zona Intermediaria México: transferencia de responsabilidades de estatal para municipal, decisiones sobre tasas -> legislatura estatal Uruguay: función de catastro y valuaciones -> central Perú: función de recaudación -> municipal Argentina: impuesto -> provincial; tasa -> local, pero muy similar heterogeneidad interna

24 Parte 5– Las variables mas importantes Tasas = Base de calculo X X K Ingresos con el Predial (modelo Kelly’2000) TCC X NA X NER - A - - B - - C - - D - - E - Donde: TCC = Tasa de cobertura del catastro NA = Nivel de las valuaciones (avalúos) NER = Nivel de eficiencia de la recaudación

25 A – BASE DE CALCULO (BASE IMPONIBLE)  Definición + Componentes  Reducción de la base imponible Inmunidades Supresión de la competencia para la imposición de impuesto– disposición constitucional Exenciones Eximir del pago total o parcial Limitaciones Reducción del pago (limites máximos de incrementos, provisión de descuentos...) – avalúos o impuesto

26  Base de calculo -> Necesidad de conceptuar  Valor catastral registrado  Valores referenciales  Avalúo o avalúo fiscal …

27  Alquiler (arrendamiento) Relacionada con valor Otras  Tierra Construcciones  Tierra y construcciones Localización Edad.... Área Dormitorios Ventanas.... Bases de Calculo Que tipo de valor? ? ?  Mercado  Uso ….  Mercado  Uso ….

28 123  Inmunidades y Exenciones

29 Objetivo  Incentivar comportamiento  Reflejar la capacidad económica - imperfección  Reflejar el principio del beneficio  Cuestiones culturales  Viabilidad administrativa/estructurales  Racionalidad administrativa  Solucionar la presión de grupos de contribuyentes (esencialmente políticos) validadviabilidad aceptabilidad legitimidad

30 El caso de Chile... 2 anexos con exenciones del impuesto, en lo cual las entidades exentas del pago del predial son citadas por el nombre.... “Fundación Chile... Instituto Profesional de.... Empresa Portuaria del Chile... Corporación Financiera internacional...” Proyecto de reforma 42% de los inmuebles catastrados = 1.100.000 inmuebles El caso de Brasil – São Paulo...

31 B – TASAS (alícuotas) Cuota fija Cuota fija + % % Uso En general, establecidas en nivel municipales Uniformes Selectivas Progresivas F (rangos de valor) UbicaciónÁreaOtra... PuntualEscalonada

32 Tasas anuales (%) estatutarias vs. efectivas * Monto mínimo: Argentina, por zona radial; Uruguay, sin distinción Ecuador -> forma de aplicación diferenciada

33 Criterios... Simplicidad vs. Efectividad vs. Aceptabilidad

34 Función del reductor fijo en valor: Inserir progresividad EJEMPLO – Inmuebles Habitacionales Nota: Tasa Efectiva= (Impuesto / Valor)*100

35 C– TAXA DE COBERTURA DEL CATASTRO  Áreas de tierra parceladas de forma ilegal irregular o clandestina  Inmuebles ocupados por poseedores  Mejoras construidas sin autorización legal o declaración  Incapacidad de fiscalizar el territorio (Brasil, Chile, Colombia, Argentina, Perú...) Reducción de la base tributable -> ”-” universalidad y ”-” equidad Potencialidad de generación de ingresos reducida Forma convencional de actualización + manutención -> alto costo Ciudad LEGAL X Ciudad REAL: Informalidad !!!  Falta de conexión entre el catastro y los registro inmobiliario (Ecuador)  No hay obligación de registrar las transferencias Problema común Otros

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37 n o de inmuebles residenciales (Catastro) X n o de domicilios (IBGE -Censo’00) Domicilios IBGE 2000 Economías IPTU 2000 Defasaje 440.557 323.923 116.634 26% Domicilios de la ciudad -> no catastrados = 36% de inmuebles podrían ser agregadas al Catastro Estudio Reciente

38 I- Localizar las defasajes catastrales Cuanto?Donde? Domicilios Censocatastro res. IPTU Cuentas de aguacatastro IPTU Vs. Cuentas de luzcatastro IPTU catastro n/res. IPTULicencias de operación Evitar la continuidad del problema Bajo costo

39 II- Programas de declaración (catastramento voluntario)  Responsabilizar los contribuyentes  Partearías con centros administrativos, PP (OP), asociaciones comunitarias  Catastramento simplificado -> Nivel de información  Declaración de posesión  Estímulo : Ingresos recadados con el proyecto-> aplicados en la región III- Reunir las informaciones existentes, sin embargo dispersas Proyectos aprobados sin ‘Carta de habitación’ Procesos / programas de regularización V- Usar imágenes de satélite -> priorizar los trabajos (alternativa de bajo costo) IV- Explorar Partearías: Racionalidad y Viabilidad para la manutención de los datos cadastrales

40 Instituto de la confusión... Uso indebido de los avalúos para las agendas de la política tributaria Bajo nivel en relación a los valores de mercado Avalúos vs. Tasas Falta de transparencia Percepción de injusticia Iniquidad -> “-” confiabilidad En general: - grandes ciclos entre valuaciones - baja uniformidad - inconsistencias en el modelo de valuación -> MCR + factores determinísticos/arbitrarios - falta de controle sobre desempeño de valuación Alta influencia política // Procedimientos legales dificultan la eficiente y efectiva actualización de los inmuebles D– NIVEL DE VALUACIÓN

41 Renta [$] Impuesto/renta 1 neutralidad progresividad regresividad bajamediaalta + - + -  Distribución del monto tributario: diseño vs. realidad  C apelaciones – Administrativo y judicial  Confiabilidad en el sistema -> Percepción de injusticia vs. evasión  Potencialidad de generar ingresos -> TASAS (?): Limitacion! Importancia

42 Uniformidad Necesidad de valuar todas las propiedades en mismo nivel Requisito Básico do Proceso de Valuación valor de la valuación (avalúo) = “K” valor del mercado VA VM VA VM Equidad de la valuación Justicia en la distribución de la carga tributaria

43 Bajo grado de equidad -> iniquidadesEJEMPLO PV, VA: $ Dirección Precio de venta (PV)Valor catastral (VA) VA/PVI

44 El caso de Rosario, Argentina... Tasa General de los Inmuebles Rangos de ValorTasas (%) 1976: Falta de consenso político < 0,5860 0,5869 a 0,8385..... > 6,7985 1.877,74 1.954,42..... 10.282,12 Desempeño valuación 27.11 17.72 30.64 -> Bajo nivel de los avalúos 69.72 59.65 62.02 -> Bajo grado de uniformidad AV MV -> SP MV -> SP El caso de Porto Alegre, Brasil.. mediana COD (%) TerrenosApart.Casas Nivel de los avalúos – entre las municipalidades examinadas: 5-90% Controle del desempeño: ? 1991 – Limitadores – Inconsistencia modelo original – Resistencia politica

45 Prácticas de valuación inconsistentes Prácticas de valuación inconsistentes Largos intervalos sin valuaciones Largos intervalos sin valuaciones Falta de controle sobre el desempeño Falta de controle sobre el desempeño ‘Limitadores’ / tetos (capping systems) ‘Limitadores’ / tetos (capping systems) Fragilidad legal

46 Selección -> Definición Determinación -> cuantificación Determinación BASE DE CALCULO Decisión Política -> naturaleza normativa Actividad inherentemente técnica - cualidad de los trabajos - grado de precisión de las estimativas  Métodos  Técnicas  Atributos LegislativoLegislativo

47 Base de calculo: Determinación -> cuantificación No es una pauta política! BRASIL: Súmala 160 del Superior Tribunal de Justicia  Redefinición de tasas (alícuotas)  Redefinición de beneficios  Estrategias del cobro  Esquemas de transición Pero, es un elemento que puede suscitar una agenda política

48 E– NIVEL DE EFICIENCIA EN LA RECAUDACION (IBGE 2001) > 80%: 13% de los municipios (IBGE 2001) El caso de Brasil.. Porto Alegre: Eficiencia = 74% de los ingresos Evasión: 67% terrenos; 10% habitacionales; 15% otros Nivel de Eficiencia en la Recaudación entre las Municipalidades examinadas: 60-95%

49 No pago...  Expectativas de perdón/inoperancia de la administración  Desvíos de dinero  Falta de comprometimiento de los gobiernos/no cumplimiento de los compromisos  Falta de transparencia en la prestación de cuentas  Percepción de injusticias – impuesto y inversiones  Políticas controversias

50 Requisito Básico: Cobranza & Recaudación Eficientes Notificación  Rapidez e eficiencia en entrega de los boletos  Nota pública conteniendo la lista das propiedades y sus avalúos. Posible: Período establecido para revisiones. Ej. Japón Alternativas: Correo, Internet, Periódico Pago  Incentivar el pago único, pero parcelar (facilidades del pago)  Facilitar el pago: Internet, tarjeta de crédito, rede bancaria, Débito directo, agencias de lotería -> TIENDAS DE ATECIÓN  Controlar el recibimiento -> Notificar: PUBLICO? Educación Fiscal : promover la aceptabilidad Exigibilidad  Provisiones legales: Penalidades (sanciones)  Aplicación de las penalidades Evitar: amnistía o perdón de la deuda

51 Tasas = Base de calculo X X K Ingresos con el Predial (modelo Kelly’2000) TCC X NA X NER - A - - B - - C - - D - - E - Bogotá, COImportancia del Impuesto: 18% -> 29% Revisiones/Reformas Guayaquil, ECIncremento de 15 a 20% en recaudación Acapulco JuarezIncremento en casi 50% en la recaudación Ribeirão Preto (SP)Incremento en 40% en la recaudación Santana Paraiba (SP)Incremento en 80% en la recaudación....

52 Base de Calculo Tasas Catastro Valuaciones Recaudación Creatividad (Soluciones Alternativas) Simplicidad Universalidad Despolitización Profesionalización/Modernización Información Regulación Nacional (ciclos y uniformidad) Acción + Educación + Participación

53 Construcción de la ciudad -> hacer más Mejoría de la cualidad de vida Función fiscal y extra fiscal Función fiscal y extra fiscal 2. Muy sensible a los cambios: Mejorías -> recaudación 1. Amplio espacio p/mejorar 3. Soluciones alternativas y innovadores 4. Despolitizar las actividades técnicas 5. Provisiones estatutarias: exigir las buenas prácticas Efectivo Palabra-clave Palabra-clave Solución de los problemas de la ciudad?