Módulo IV: El Ciclo de los Proyectos

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1 Módulo IV: El Ciclo de los Proyectos
Objetivo del Módulo IV Dar una visión panorámica de las distintas fases por las que atraviesan los proyectos que financia el BID, desde la identificación inicial de un proyecto hasta su evaluación ex-post. Transparencias y Notas del Módulo IV Carátula del Módulo IV Las fases del ciclo de proyectos El proceso de los proyectos no es lineal El ciclo de los proyectos es un proceso iterativo e interactivo ¿Cómo surgen las ideas de proyecto? Identificación de una idea de proyecto Definición de objetivos del proyecto Establecimiento de bases de consenso Estudio y selección de opciones Diseño detallado del proyecto Análisis de viabilidad del proyecto Negociación previa a la aprobación Aprobación del proyecto Ejecución del proyecto Monitoreo de la ejecución Informes de seguimiento Evaluación ex-post del proyecto Lecturas Complementarias del Módulo IV BID. El Ciclo de los Proyectos. Banco Mundial. El Ciclo de los Proyectos Un Proceso Iterativo e Interactivo Módulo IV MÓDULO IV

2 Las fases del ciclo de proyectos
Definición de objetivos Identificación de ideas de proyecto Diseño Análisis y aprobación Ejecución Evaluación ex-post Las etapas o fases del ciclo de los proyectos representadas en el gráfico son las siguientes: Identificación de ideas de proyecto: en esta fase se identifican ideas de proyectos que parecen de alto interés por los problemas que podrían resolver y las ventajas o beneficios que potencialmente pueden generar a la sociedad a costos razonables. En vista de que normalmente hay muchas ideas de proyecto, suele existir algún mecanismo de jerarquización que selecciona cuales ideas se continúan considerando, lo que supone ciertos criterios de prioridad con los cuales se lleva a cabo la selección. Definición de objetivos: el propósito es el motor de un proyecto, su razón de ser y lo que le da dirección a todas sus acciones. Por ello, es particularmente importante definir bien los objetivos que se buscan. Esto incluye, sobre todo, la formulación precisa del resultado o situación que se quiere lograr al concluir el proyecto y el mayor consenso posible de los interesados en que ese es el resultado que buscan. Esta etapa también ahonda en el conocimiento de la situación inicial que se quiere cambiar, incluyendo intereses que podrían resultar adversamente afectados por el proyecto. Diseño: el primer paso de un buen diseño consiste en estudiar explícitamente las distintas opciones o vías razonables que existen para alcanzar los objetivos del proyecto y seleccionar entre ellas la que más convenga a los intereses de la sociedad. Luego sigue una preparación progresivamente refinada de todas las dimensiones del proyecto: técnicas, económicas, institucionales, financieras y otras. Análisis y aprobación: antes de comprometer grandes cantidades de recursos en la ejecución de un proyecto, debe someterse a una explícita evaluación ex-ante, que en el BID se denomina análisis de viabilidad o simplemente “el análisis” y examina todas las dimensiones del proyecto previamente preparadas para determinar si se justifica o no el compromiso de los recursos requeridos. En esta fase se aprueba o no el proyecto, sus recursos financieros y los instrumentos legales que puedan requerirse para formalizar los compromisos que implica. Ejecución: en esta fase los ejecutores llevan a cabo todas las actividades o tareas del proyecto con los recursos asignados al mismo, buscando lograr sus objetivos en el plazo estipulado. Durante la ejecución se debe hacer un seguimiento y una evaluación continua de la misma para realizar ajustes en el camino exigidos por las circunstancias o que corrijan posibles deficiencias del diseño. Evaluación ex-post: al finalizar el proyecto suele hacerse una o más evaluaciones ex-post para determinar en qué medida logró sus objetivos y causó impactos en la sociedad, así como las lecciones de la experiencia del proyecto que pudieran ser útiles para otros proyectos en el futuro. Módulo IV MÓDULO IV

3 El proceso de los proyectos no es lineal
La concepción lineal supone que, de principio a fin: Las etapas se suceden siempre en el orden indicado Cada etapa se cierra antes de pasar a la siguiente y permanece cerrada; no hay vuelta atrás Hay separación rígida del trabajo, unos diseñan, otros deciden, otros ejecutan y otros evalúan Cada instancia o unidad es responsable exclusivo de su parcela de actividad y cumple sólo eso El enfoque más antiguo y tradicional de planificación, simplemente expuesto, concebía el proceso como una secuencia lineal en que las distintas etapas se suceden las unas a las otras en un orden pre-establecido, como los puntos de una línea recta. Después de conocer el problema se proponía una solución, elaborada normalmente por expertos de la materia del proyecto. Cuando se terminaba - y se cerraba - el diseño, se pasaba a quien tuviese que decidir y luego a las instancias operativas para que lo llevaran a cabo de acuerdo a la secuencia prevista de acciones y al ritmo especificado en el diseño. La ejecución consistía en tratar de ir cumpliendo cada una de las tares en los tiempos prefijados según un plan de obras, un Pert por ejemplo. El modelo lineal estuvo fuertemente influido por nociones extraídas de la ingeniería civil y por la forma en que normalmente se construyen las obras físicas. Un aspecto de este enfoque era la separación estricta entre quienes proponen y deciden. Particularmente en las instituciones financieras se consideraba que la objetividad del juicio es necesariamente comprometida por la participación en el diseño, por lo que sus funcionarios adoptaban con frecuencia actitudes de jueces en los proyectos sometidos a su consideración. Gradualmente, sin embargo, dichas instituciones financieras fueron incrementando su participación en todo el ciclo de los proyectos, incluido el diseño. En la actualidad los especialistas del BID interactúan bastante con los encargados de prepararlos y colaboran ampliamente con ellos, aunque la responsabilidad de la preparación sigue estando con el prestatario. Esto ocurrió para incrementar el número de proyectos aprobados, pues su preparación se facilita bastante cuando hay una orientación detallada sobre lo que espera el Banco. También cambiaron los supuestos de trasfondo porque se fueron desarrollando métodos internos de procesamiento de operaciones que no disminuían - y generalmente aumentaron - el debate y el grado de objetividad de los análisis. La experiencia de muchos proyectos evaluados por el Banco demuestra que la realidad es muy diferente a la secuencia lineal, particularmente en el caso de proyectos en los sectores sociales, que se caracterizan por tener muchos imprevistos, reacciones inesperadas, cambios en los supuestos del diseño, etc. Los proyectos mejor concebidos y ejecutados normalmente incluyen numerosos traslapes e interacciones entre las distintas fases y entre los distintos involucrados, con bastante participación de los mismos. Todo ello, sin embargo, no significa asignación difusa de recursos ni falta de focalización de las responsabilidades. Módulo IV MÓDULO IV

4 El ciclo de los proyectos es un proceso iterativo e interactivo
El orden en que ocurren las fases no es rígido; puede variar en cada caso Las fases se traslapan con gran frecuencia; hay idas, venidas y dependencia recíproca entre ellas Muchas acciones son repetitivas; se procede por refinamientos y aproximaciones sucesivas Hay interacción entre los responsables de distintas fases y actividades; se influyen mutuamente Hoy en día se concibe el ciclo de los proyectos como un proceso iterativo e interactivo, cuya manera de proceder se observa también en la formulación, implementación y evaluación de políticas, particularmente en los sectores sociales. Este enfoque moderno es, conceptualmente, la antítesis del anterior. En principio, el modelo funciona más o menos así: cada etapa del proceso está abierta a revisión y no hay etapas predeterminadas inmutables. El proceso puede comenzar, por ejemplo, con la percepción de una oportunidad especial generada por un evento imprevisto o un descubrimiento de recursos, o una nueva tecnología. La etapa de diseño con frecuencia altera la definición previa de objetivos e incluso la comprensión de la situación inicial que se desea cambiar. Los problemas encontrados en la ejecución a menudo obligan a alterar algunos aspectos del diseño. Existe, pues, bastante interacción y traslape entre las distintas fases por las que atraviesa el proyecto. A medida que se van incorporando nuevos datos y elementos de juicio se va refinando lo anteriormente existente, por aproximaciones sucesivas a lo real y a lo deseable. Cada etapa se puede y se debe repetir todas las veces que las circunstancias lo requieran. Una vez comenzada la ejecución se puede enviar el proyecto de vuelta a la sala de diseño si las dificultades encontradas así lo exigen. El proceso no es lineal, ni unidireccional, ni irreversible. Todo lo contrario, los bucles y la interacción se repiten constantemente, como en una espiral. Esta manera de proceder, y la interdependencia de las fases, hacen que las instancias encargadas de las mismas y su respectivo personal tengan que estar en estrecha comunicación y colaboración. No son compartimentos estancos, puesto el uno al lado del otro, sino partes complementarias de una gran tarea en común, con una división del trabajo dinámica e interconectada. El conjunto del proceso se designa a veces con el nombre de “formación de proyectos “ o “formación de políticas”, además del término más común de “ciclo de los proyectos”. Este ciclo supone que las organizaciones pueden y deben aprender en el proceso de concebir, preparar, llevar a cabo y evaluar proyectos. La fase final de un proyecto, la evaluación ex-post, conduce a una retroalimentación, para otros proyectos similares, de las lecciones de la experiencia adquirida con el proyecto. Módulo IV MÓDULO IV

5 ¿Cómo surgen las ideas de proyecto?
Las proponen quienes perciben un problema o necesidad y la oportunidad de actuar para lograr algo de valor. Esto incluye, entre otros, a: Funcionarios de gobierno Representantes de instituciones, públicas y privadas, del sector o tema en cuestión Grupos sociales afectados, organizaciones de la sociedad civil Empresarios Académicos e investigadores de un tema Las ideas de proyecto se originan de distintas formas y tienen múltiples fuentes; pero en su base existe siempre la percepción de una situación que se desea cambiar, ya sea para resolver algún problema, satisfacer necesidades que demandan determinados productos o servicios, o sacar partido de oportunidades que no han sido suficientemente aprovechadas . En el contexto de las relaciones del BID con los países, es común que los funcionarios del gobierno prestatario identifiquen y jerarquicen ideas de proyecto en el curso de elaborar estrategias y planes de inversión; y estas ideas normalmente tienen una base social más amplia de sectores interesados en los posibles proyectos. Por su parte, el Banco contribuye a detectar ideas valiosas en el diálogo continuo sobre políticas con cada país prestatario y por medio de misiones de identificación y programación. Las instituciones públicas y privadas que actúan en los diveros sectores y temas originan con frecuencia ideas de proyectos y las presentan al gobierno del país. A veces, los mismos grupos sociales interesados y los representantes de organizaciones de la sociedad civil y de empresas acuden al BID directamente en busca de recursos o apoyo para llevar a cabo sus ideas de proyectos. Hay ocasiones en que los especialistas del Banco, así como los estudiosos de un tema, detectan en el curso de estudios de países y de sectores, o por su conocimiento detallado de una situación, una posibilidad que requiere más atención o una oportunidad especial de actuar en beneficio del país en cuestión. Se considera que se ha identificado una idea de proyecto valiosa cuando el gobierno del país prestatario y el Banco se ponen de acuerdo en ello y deciden introducir esa idea (o “perfil I”) en la programación de operaciones para ese país; es decir, en el inventario oficial de los proyectos que el prestatario está preparando para recibir financiamiento del BID. Naturalmente, para que ello ocurra, la idea debe satisfacer simultáneamente los requisitos de las políticas y estrategias del país respectivo y del Banco. El perfil I (preparado por el Banco) sintetiza la idea inicial del proyecto, explica las necesidades o problemas que se quiere afrontar e incluye una definición preliminar de los objetivos que se desea alcanzar, haciendo referencia al contexto de toda la asistencia del Banco que trata el Documento de País respectivo. Módulo IV MÓDULO IV

6 Identificación de una idea de proyecto
Implica la identificación inicial de: Necesidades (o demanda) insatisfechas y problemas de la sociedad que requieren solución Sectores afectados e interesados en dar solución Relaciones causales en la situación inicial que se quiere cambiar Oportunidades y posibilidades de solución Los aspectos señalados en la transparencia son identificados inicialmente antes de la preparación del perfil I y estos aspectos se van profundizando iterativamente en las siguientes fases. Sin embargo, entre más correcta y exacta sea la identificación inicial, menos probabilidades habrá de cometer errores graves en el diseño del proyecto o de encontrar sorpresas posteriores que lo dificultan o hacen inviable. Normalmente se comienza con la identificación lo más precisa posible de la necesidad o problema a cuya satisfacción o solución se dirige la idea del proyecto. Con frecuencia el tamaño afecta la naturaleza de la situación, por lo que resulta muchas veces necesario tener una buena estimación de las magnitudes pertinentes. Cuando sea posible se deben medir las dimensiones exactas de los fenómenos; por ejemplo, cuán difundido se encuentra el problema y con cuánta intensidad, cómo está ubicado geográficamente, cuánta extensión y cuántas unidades están afectadas por la situación, a cuánto asciende la demanda efectiva de lo que podría producir un proyecto y cuáles son las características de esa demanda. Es importante identificar desde el principio quiénes están afectados por el problema o necesidad insatisfecha, quiénes serían los principales beneficiarios y perjudicados por un posible proyecto, quiénes propician y apoyan la idea del proyecto y por qué. La identificación preliminar de los involucrados debe continuarse y profundizarse después, especialmente en la fase de elaboración de los objetivos. Entre los distintos problemas y necesidades identificados existen relaciones de causa y efecto, a veces de maneras complejas que implican causación recíproca o circular. Tales relaciones causales deben examinarse y clarificarse todo lo posible. La identificación de una idea de proyecto supone que en algún momento de esta fase ha surgido una idea razonablemente clara de la oportunidad de hacer algo valioso; es decir, la persuación básica de que es posible hacerlo y también es deseable porque sus beneficios más que compensarán, probablemente, los costos. En el caso de autoridades o instituciones con responsabilidades públicas, es el interés de la sociedad (las ventajas y desventajas para esta) lo que cuenta para hacer este tipo de juicios sobre la conveniencia de continuar considerando una idea de proyecto y comenzar la preparación detallada de éste. Cuando las autoridades de un país y del Banco están de acuerdo en continuar ese proceso se prepara el Perfil I del proyecto y se introduce en el pipeline. En el BID esta decisión compete al Comité de Programación, encabezado por el Presidente del Banco. Módulo IV MÓDULO IV

7 Definición de objetivos del proyecto
Los proyectos existen para realizar objetivos; estos energizan las voluntades y orientan las actividades Hay objetivos intermedios para lograr el desarrollo; pueden definirse en distintos niveles de abstracción El propósito de un proyecto de desarrollo debe definirse en términos de la solución de un problema o la satisfacción de una necesidad Los objetivos deben precisar la situación que se desea producir y los resultados directos del proyecto El perfil I incluye una definición preliminar de los objetivos, pero estos se continúan elaborando en las etapas siguientes por la importancia que tienen para todo lo demás. Cuando los objetivos de un proyecto están bien definidos y expresan realmente la voluntad de los involucrados que lo realizarán, tienen un fuerte poder dinamizador y orientador de todas sus actividades. A veces no se hace explícita una fase de definición de objetivos en las descripciones del ciclo de los proyectos y esta fase queda subsumida en la etapa de identificación del proyecto. Ello le resta énfasis o importancia a la clarificación del aspecto más determinante del proyecto - su misma razón de ser - y subestima el esfuerzo y el tiempo que deben dedicarse a este aspecto crucial, incluyendo especialmente el establecimiento de consensos en torno a lo que se quiere lograr. Conviene que los objetivos de un proyecto sean pocos y claros; de lo contrario suele perderse esa capacidad energizante y orientadora de los propósitos fundamentales compartidos, cayendo en una ineficaz dispersión de esfuerzos. Se recuerda, sin embargo, que el carácter iterativo e interactivo de todo el ciclo de un proyecto se aplica también, y de manera especial, a la definición de los objetivos; es decir, a este paso se vuelve muchas veces, influye en las demás fases y es influido por ellas. Por ejemplo, la consideración de opciones técnicas puede, a veces, llevar a un refinamiento de los objetivos. Los objetivos pueden definirse en muy distintos niveles de abstracción. Si se dice, por ejemplo, que el objetivo de un proyecto es “contribuir al desarrollo económico y social” de un país, ello señala una finalidad última que puede ser enteramente válida, pero que resulta tan general y común a tantos proyectos que dice poco o nada de lo que concretamente se busca lograr con el proyecto en cuestión. En los proyectos financiados por el BID suele darse por descontado que todos ellos buscan contribuir, en última instancia, al desarrollo y que es innecesario repetir este objetivo general para cada uno. Por otra parte, si se dice que un proyecto tiene el objetivo de construir determinados edificios y equiparlos, ello puede ciertamente describir resultados concretos que se quieren producir con el proyecto, pero deja abierta la pregunta de cuál es el sentido de hacer eso. Este puede ser, por ejemplo, resolver un problema de falta de acceso a la educación primaria en una zona del país o, alternativamente, satisfacer la necesidad de aumentar la matrícula en determinada magnitud en un cierto lapso. Dada la naturaleza de lo que se definió como desarrollo, éste admite numerosas concreciones intermedias que son cada una “desarrollo”, pero no todo él. Los propósitos fundamentales de los proyectos de desarrollo suelen estar mejor formulados cuando se refieren a la necesidad o al problema específico que origina toda la idea del proyecto y describen con precisión la situación que se desea contribuir a producir, así como los resultados concretos que entregará el proyecto. Módulo IV MÓDULO IV

8 Establecimiento de bases de consenso
Los proyectos de desarrollo no se pueden imponer a la sociedad; deben responder a objetivos propios Los proyectos más exitosos tienen un fuerte y amplio respaldo social Lo anterior implica algún grado de comunicación, discusión y acuerdo entre “involucrados” No todos los objetivos son mutuamente compatibles ni un proyecto puede satisfacer todos los objetivos posibles: se necesita negociación Los proyectos de desarrollo no se pueden imponer a la sociedad, sin que toda esta o parte de ella los hagan suyos. Lo contrario es incluso contrario al concepto de desarrollo postulado en este Curso. Cuando se trata de acciones de las autoridades que hacen uso de fondos públicos, ello implica asignación de esos recursos para ciertos beneficiarios con exclusión de otros. En cuanto suponen un acto de preferencia están abiertos a críticas y rechazo. Además, los proyectos no sólo no favorecen a todos los ciudadanos sino que pueden perjudicar a algunos. Por eso, entre otros motivos, es necesario cierto grado de consenso social y aquiescencia de los ciudadanos para que se destinen recursos públicos a determinados beneficiarios. Los proyectos deben ser preparados teniendo en cuenta estas condiciones y tratando de conocer lo mejor y lo antes posible la oposición que pueden encontrar. Se necesita un análisis de los involucrados; es decir, de todos aquellos cuyos intereses pueden ser afectados positiva o negativamente por el proyecto, incluyendo a los potenciales ejecutores del mismo. Es importante que los afectados contribuyan a la definición de objetivos y que, en los casos de proyectos de gran magnitud, dichos objetivos se den a conocer oportunamente a los ciudadanos, a los políticos y a los medios de comunicación, para lograr un grado adecuado de participación, consenso y respaldo. Cuando ello ocurre, aumentan apreciablemente las probabilidades de continuidad de esfuerzos hasta la obtención de los objetivos. En un proyecto importante de desarrollo, normalmente se necesita alguna discusión y negociación entre las diversas fuerzas de la sociedad, por las razones recién indicadas y porque los objetivos de los proyectos pueden necesitar compatibilización entre ellos, o un cambio en sus magnitudes o dosificación relativas. Cuando el ambiente no es excesivamente hostil y polarizado, muchas veces la negociación permite lograr una definición de objetivos que aumenta el consenso o disminuye la oposición, hasta un punto que hace justificable el esfuerzo de negociar. Cuando los proyectos se hacen muy conflictivos las probabilidades de que salgan bien se reducen mucho en función de la fuerza política de la oposición que generen. Todo lo anterior tiene mayor pertinencia, obviamente, cuando el contexto es el de una sociedad participativa y democrática. Después de la aprobación del perfil I el Banco suele colaborar en la preparación del proyecto, incluida la definición más consensual posible de sus objetivos, el estudio y la selección de opciones técnicas y el trabajo de diseño. Para todo ello, la división encargada del proyecto realiza las misiones de orientación que sean necesarias y procesa, en algunas ocasiones, operaciones de cooperación técnica para apoyar la preparación de los proyectos. Módulo IV MÓDULO IV

9 Estudio y selección de opciones
Identificar formas alternativas de obtener los objetivos Comparar las opciones y hacer una jerarquización de ellas por su orden de eficacia Elegir la alternativa eficaz que sea mejor en términos de eficiencia y equidad Considerar la viabilidad política de la mejor opción Después de la definición de los objetivos del proyecto viene a continuación el estudio de las opciones que existen para lograrlos. Normalmente las cosas se pueden hacer de varias maneras y se debe buscar aquella que conduzca al fin deseado de la mejor forma, en términos de costo, tiempo y otros factores. En primer lugar hay que estar seguros de que las alternativas estudiadas son eficaces, es decir, que son por sí mismas capaces de obtener los resultados que se quieren obtener. No se puede erradicar la malaria distribuyendo gratuitamente aspirina a la población porque no hay una relación de causa y efecto entre la aspirina y la erradicación de la malaria. Eso sería relativamente barato, pero no es eficaz. Para estudiar la eficacia de las acciones es necesario aplicar las ciencias pertinentes al asunto en cuestión y examinar las hipótesis sobre la relación de causa y efecto en que se basa cada alternativa. Eso implica normalmente el trabajo de especialistas. Así, se debería llegar a una jerarquización u orden de las alternativas según su eficacia relativa al problema que se quiere enfrentar. Luego se tienen que aplicar otros criterios para seleccionar entre opciones eficaces, como la eficiencia, la equidad y la viabilidad política de las distintas posibilidades. La eficiencia se refiere a maximizar los beneficios que se pueden obtener para la sociedad del uso de recursos limitados, y es un mandato del sentido común. Se suele entender esta cualidad como eficiencia de costos; es decir, como la menor relación de costo a beneficio entre todas las alternativas y, cuando el beneficio no se puede medir de manera significativa en unidades monetarias, como la alternativa de menor costo entre todas las del mismo nivel de eficacia. También se deben incluir en las consideraciones de eficiencia aspectos de tiempo, para tomar en cuenta el costo implícito de soluciones tardías o demasiado lentas. La equidad se suele entender como la cualidad de una alternativa de producir efectos redistributivos deseables, en el sentido de beneficiar preferentemente a los más necesitados entre los posibles beneficiarios. La selección de una alternativa equitativa supone que es justa; es decir, que no se hace daño o se perjudica indebidamente y sin reparación a los intereses de terceros. Nótese que algunos proyectos pueden y deben buscar la equidad como objetivo primario de los mismos, pero aquí no se trata de eso sino de un criterio adicional para decidir entre diferentes opciones igualmente eficaces para lograr sus objetivos. El objetivo primario de construir una represa hidroeléctrica es satisfacer necesidades de energía y no hacer justicia. Obviamente, también es necesario que la opción técnica elegida sea políticamente aceptable; es decir, que el sistema político la permita, su aprobación y ejecución sean legales y posibles. Módulo IV MÓDULO IV

10 Diseño detallado del proyecto
La fase de diseño consiste en definir detalladamente las características del proyecto y poner las piezas juntas Deben considerarse, entre otras, las dimensiones técnica, institucional, financiera, y económica del proyecto Diseñar lo necesario, pero no sobrediseñar Diseñar de forma que se pueda cambiar Los trabajos preparatorios generan una cantidad grande de información que debe juntarse de una manera ordenada y coherente en el diseño del proyecto. El diseño debe proponer la secuencia de acciones o tareas necesarias para conseguir los objetivos, los ejecutores que llevarán a cabo esas tareas, las duraciones de estas, los recursos necesarios, sus costos y la forma como se propone que estos se cubran. El diseño debe especificar cómo el conjunto de esas tareas se subdivide, de acuerdo a los resultados directos que buscan producir, formando los “componentes” del proyecto. Cuando está razonablemente claro cuales serán los componentes de la opción técnica elegida, se prepara en el Banco el perfil II, que explica en diez páginas, aproximadamente, lo que se sabe del proyecto y lo que hace falta para terminar su preparación. Si los componentes incluyen grandes obras de infraestructura, en la etapa de diseño detallado posterior al perfil II se preparan los trabajos de ingeniería y arquitectura con suficiente detalle para estimar los costos razonablemente (por ejemplo, con un margen de error no superior a un 20% del costo) y se precisan las soluciones que se proponen para evitar o remediar las posibles repecusiones ambientales negativas que se hubiesen identificado en el mismo perfil II. El trabajo de diseño detallado de los componentes físicos antes de la aprobación del proyecto reduce la probabilidad de encontrar después grandes demoras y sobrecostos; pero, dados los costos de tal diseño, este trabajo sólo resulta conveniente hacerse antes de la aprobación en la medida que reduce tales incertidumbres a niveles manejables. Resulta bastante grande la cantidad de asuntos que deben considerarse en un proyecto de decenas de millones de dólares (como frecuentemente son los financiados por el BID) pero, según lo dicho anteriormente, nada en el resultado del diseño debe tener un carácter final, de obra concluida, completa e inalterable. Hay numerosos aspectos de las tareas de un proyecto que cambian durante la ejecución. En este contexto es posible sobrediseñar, en el sentido de gastar tiempo y recursos de manera inútil o perjudicial por el intento de definir, con un detalle irrealista o excesivamente rígido, los aspectos menores del proyecto que deberían irse definiendo durante su ejecución. Esto es tanto más cierto en proyectos del tipo social y en los componentes “no físicos” de cualquier proyecto, que en los “físicos” o de infraestructura, por el mayor número de factores imprevisibles a que los primeros suelen estar sujetos. El diseño debe ser completo pero flexible; es decir, capaz de absorber alteraciones y precisiones durante la ejecución, cuando las circunstacias lo requieren, sin afectar la viabilidad global del proyecto. La integralidad y flexibilidad del diseño son requisitos en tensión y hacen el trabajo de esta fase más complejo; pero esta tensión ofrece más garantías de éxito que un enfoque más simple. Módulo IV MÓDULO IV

11 Análisis de viabilidad del proyecto
La finalidad del análisis de viabilidad es proporcionar una base racional para decidir si el proyecto se lleva adelante y se le asignan recursos El análisis examina la justificación del proyecto en cada una de sus dimensiones pertinentes Al analizar el proyecto hay que tener en cuenta todos los factores que pueden hacerle fracasar El análisis se integra en el Informe de Proyecto Las fases de diseño y análisis tienen una profunda imbricación mutua. Muchas veces proceden simultáneamente, influyendo el uno al otro en forma continua hasta llegar por aproximaciones sucesivas a un diseño que incorpora mucho del análisis. Sin embargo, la actividad de preparar un proyecto y la de examinar lo preparado para ver la conveniencia de realizarlo son cosas conceptualmente distintas y, hasta cierto punto, exigen que las hagan diferentes instancias. En el caso de los proyectos financiados por el BID, la preparación del proyecto es responsabilidad del prestatario; el análisis lo realiza el personal del propio Banco. El análisis de viabilidad debe examinar todos los aspectos del proyecto pertinentes a la decisión de llevarlo a cabo y, consecuentemente, a la asignación de los recursos que se necesitan para ello. Esto incluye una versión más completa del análisis de involucrados que se inició desde la concepción de la idea, más todos aquellos asuntos técnicos, institucionales, financieros, económicos y ambientales pertinentes a la factibilidad del proyecto, y otros que tengan relación con la decisión, como pueden ser los aspectos de género o participación de la mujer. Todos estos asuntos se tratan en este Curso con más detenimiento en el Módulo VI, específicamente dedicado al análisis de viabilidad. Al analizar el proyecto es necesario identificar y examinar, en todo lo posible, los factores de riesgo que pueden hacerlo fracasar. En la metodología del Marco Lógico (Módulo V), dichos factores aparecen como “supuestos” que se deben cumplir y como “riesgos” de que los supuestos no se cumplan, imposibilitando la ejecución de algún aspecto del proyecto o todo él, o la consecución de sus objetivos. El BID realiza por lo menos una misión de análisis para cada proyecto de inversión que financia. El propósito de esa misión es revisar toda la información generada por la preparación del proyecto y obtener lo que falte para completar el análisis y el correspondiente Informe de Proyecto. Este documento es preparado por el equipo del Banco designado en el perfil II. Típicamente, los aspectos sustantivos del informe incluyen: a) un marco de referencia; b) una descripción del proyecto; c) una explicación de los análisis realizados y sus resultados; y d) los juicios y recomendaciones que se derivan de tales análisis, incluyendo los “documentos normativos”, que tratan los asuntos que requieren decisión del Directorio Ejecutivo y los borradores de los instrumentos contractuales que se emplearían. Módulo IV MÓDULO IV

12 Negociación previa a la aprobación
Antes de aprobar el Informe de Proyecto, la Administración del BID negocia con el prestatario La negociación se refiere a los términos del financiamiento que se propondría al Directorio Los contratos de préstamo y los convenios de cooperación técnica del BID tienen cláusulas generales y especiales Las condiciones especiales especifican lo relativo a cada proyecto El Informe de Proyecto (o Plan de Operaciones en el caso de las operaciones de cooperación técnica) es estudiado y discutido detalladamente por el Comité de Revisión Gerencial del respectivo departamento regional antes de ser considerado por el Comité de Préstamos del Banco. Normalmente antes de pasar a este último Comité, y siempre antes de convertirse el Informe en Propuesta al Directorio, la administración del Banco le informa al prestatario que ha concluido el análisis de la operación y se propone recomendar al Directorio determinados términos y condiciones para la aprobación del financiamiento solicitado. La administración invita entonces al prestatario a presentar sus observaciones a dichos términos y condiciones, con el objeto de llegar a un entendimiento común y a un acuerdo sobre los mismos. Las discusiones que siguen entre el prestatario y la administración del Banco son conocidas como “la negociación” previa a la aprobación del financiamiento. Habitualmente se discuten y negocian las cláusulas del contrato de préstamo (o convenio de cooperación técnica) que se firmaría si el financiamiento solicitado fuera aprobado en los términos recomendados por la administración. Dichos instrumentos contractuales del Banco tienen una sección de cláusulas o condiciones generales y otra de condiciones especiales. La sección de condiciones generales incluye todas aquellas disposiciones que el Banco incorpora en dichos instrumentos por necesidad legal o por disposición de política de la Asamblea de Gobernadores o del Directorio Ejecutivo aplicable a todas sus operaciones de préstamo o de cooperación técnica, según el caso. Esto no es la materia de la negociación, pues los asuntos pertinentes a las condiciones generales no se deciden ni se negocian operación por operación. Las condiciones especiales se refieren de manera específica a la operación considerada (así como el denominado “anexo A” del contrato, que describe el proyecto y el “anexo B”que suele establecer los procedimientos de adquisición y contratación que empleará el organismo ejecutor). Típicamente, esta sección del contrato establece ciertas condiciones especiales para hacer el primer desembolso de los recursos del financiamiento, determina plazos referentes al inicio o la terminación de componentes, y fija otras condiciones sobre medidas convenidas como parte necesaria de la ejecución del proyecto. Estas acciones pueden ser, por ejemplo, la emisión de un reglamento, el cambio de una regulación del organismo ejecutor, la ejecución de una reorganización o la adopción de un arancel por sus servicios. Cuando se llega a un acuerdo sobre todas las cláusulas especiales - lo cual es también una manera de asegurar que el prestatario y el Banco entienden de la misma manera el proyecto y lo que implica su ejecución - la administración envía al Directorio Ejecutivo la Propuesta de Préstamo (o el Plan de Operaciones de la CT). Módulo IV MÓDULO IV

13 Aprobación del proyecto
Quien tiene facultades para aprobar un proyecto debe asignarle los recursos necesarios para realizarlo Un proyecto de gran alcance suele ser aprobado por la sociedad u órganos políticos que la representan El proceso político compete a veces al parlamento, pero otras veces basta la aprobación del ejecutivo En los organismos financieros internacionales la decisión la toman sus respectivos directorios Una vez analizado un proyecto, y negociados en principio los términos de su financiamiento, los responsables de la decisión de llevarlo adelante o rechazarlo deberían contar con un cúmulo de datos y de juicios bien fundamentados que permiten hacer esa decisión de una manera lógica e informada. Si deciden aprobarlo, la consecuencia que sigue es comprometer los recursos que requiere la ejecución del proyecto. La aprobación de un proyecto de desarrollo en el país prestatario suele ser más complicada de lo que comúnmente se supone. Cuando el proyecto es de gran envergadura, o se trata de un programa compuesto de muchos proyectos, el proceso político se desenvuelve con frecuencia en el parlamento. Dependiendo de las características políticas y de la legislación propia de cada país, la decisión legislativa puede no requerirse o sólo ser necesaria en los aspectos generales de una política, o exigirse la aprobación del proyecto en los más pequeños detalles por el poder legislativo. A veces el proyecto es aprobado por el poder ejecutivo pero el financiamiento externo exige ratificación legislativa, y esta debe darse en algunas ocasiones por dos tercios de los votos u otra mayoría cualificada. Prácticamente en todos los casos conviene que un proyecto significativo de desarrollo siga un procedimiento concienzudo de análisis y aprobación antes de que cuente con los recursos para su realización, y que la aprobación se haga de manera explícita por la autoridad competente para ello. Un punto interesante e importante es el de la separación entre la instancia que analiza y la que aprueba. Los organismos financieros internacionales prácticamente han abandonado su original insistencia en separar el diseño del análisis, y muchas veces sus analistas contribuyen bastante a la preparación de los proyectos que financian. Sin embargo, dichos organismos todavía mantienen que la aprobación de recursos no deben hacerla quienes llevaron a cabo el análisis, para evitar ser “juez y parte” al mismo tiempo o, dicho positivamente, para garantizar en lo posible la objetividad de los juicios de quien adopta las decisiones de asignación de recursos. En el BID, salvo en raras excepciones de poca monta que están delegadas a la Administración, la aprobación de los recursos financieros para los proyectos está reservada a su Directorio Ejecutivo, cuyos miembros representan directamente a los países socios de la institución. La decisión puede ser adoptada por un conjunto de directores que representen más del 50% de la capacidad de voto, pero habitualmente las decisiones del Directorio del Banco se adoptan por consenso. Módulo IV MÓDULO IV

14 Ejecución del proyecto
La ejecución es el proceso de llevar a cabo la secuencia de tareas que conduce a los objetivos Un “Plan de Ejecución” sirve de guía en esta fase; emplea técnicas como Pert, Gantt y Ruta Crítica La gestión de este proceso debe hacerse por medio de una gerencia adaptativa Normalmente se requiere una “Unidad Ejecutora” El proceso de implementación o ejecución está constituido por una serie de acciones que se llevan a cabo en una secuencia para obtener en la fecha fijada los resultados que justifican el proyecto. Antes de comenzar la ejecución conviene tener un conjunto de especificaciones detalladas sobre cuándo, cómo, por quién, con qué recursos y a qué costos se realizarán esas acciones o tareas, que sirva de guía a toda la implementación. Esto es el “Plan de Ejecución” del proyecto, que integra todo el trabajo preparatorio hecho hasta entonces y puede ayudar mucho a la gestión de todo el esfuerzo (incluyendo la reprogramación de las actividades según lo exija la experiencia). Con frecuencia se elabora utilizando instrumentos de programación y gerencia de proyectos, como la Carta Gantt, la Técnica de Revisión y Evaluación de Programas (PERT) y la técnica de Ruta Crítica, que veremos en el Módulo VII de este Curso. En algunos tipos de proyectos y componentes, como los principalmente orientados a producir obras físicas y su equipamiento, dichos instrumentos pueden aplicarse con mayor precisión que en otros, como los dirigidos a gente (educación, salud, seguridad social, etc.) o que suponen cambios de comportamientos y de sistemas complejos (por ejemplo, los de reforma de sectores). Estos proyectos están más sujetos a cambios que son imposibles de prever al momento de elaborar un Plan de Ejecución y dependen de comportamientos humanos (a veces políticos) que no se prestan a una predicción exacta. No obstante todas las previsiones, cada proyecto de desarrollo asume siempre una vida propia. Por ello, en todos los proyectos, pero especialmente en los que contienen mayores elementos de impredictibilidad, se necesita una gerencia que conduzca toda la gestión de una manera adaptativa; es decir, con capacidad para ir adaptando el Plan de Ejecución a las circunstancias específicas que va enfrentando el proyecto, pero sin perder eficacia para el propósito buscado. Según la experiencia de todos los organismos de financiamiento como el BID, la capacidad de la gerencia para realizar competentemente estas tareas es uno de los factores más importantes de éxito de los proyectos de desarrollo. Los proyectos con financiamiento internacional normalmente requieren que se establezca una “unidad ejecutora”, para atender a las tareas que están fuera de lo habitual de la actividad de los organismos ejecutores, incluyendo las frecuentes relaciones con la agencia financiadora (desembolsos, informes, supervisión, etc.). Más que ejecutar, estas unidades coordinan y facilitan las tareas de ejecución que realizan otras y realizan funciones que son, fundamentalmente, de liderazgo y apoyo. Volveremos a esto en el Módulo VII. Módulo IV MÓDULO IV

15 Monitoreo de la ejecución
El monitoreo es la observación y el análisis sistemáticos de la ejecución de un proyecto, los medios empleados y los resultados intermedios Debe basarse en hitos de la ejecución e indicadores de desempeño previamente definidos Sirve para alertar sobre problemas e ir haciendo ajustes adaptativos o correcciones en el camino El monitoreo suele incluir la evaluación sobre la marcha porque la información ofrecida por el primero debe ser analizada para que tenga utilidad. Por ello, este término se emplea aquí como sinónimo de seguimiento y análisis que se van realizando durante la ejecución de un proyecto, con un método sistemático, para proporcionar la información requerida por una buena gerencia adaptativa. El monitoreo puede incluir las llamadas evaluaciones de medio término (las que se realizan a la mitad de la duración prevista de un proyecto) y otras evaluaciones más o menos formales en algunos hitos de la ejecución de un proyecto. Lo que el monitoreo observa y analiza es el empleo de los medios y los resultados que se van obteniendo en la ejecución. Esto se hace, en primer lugar, comprobando si se realizan las acciones previstas, como construcción de obras, adiestramiento de personal, compra de insumos, medidas institucionales, cambios de política, etc. Luego se debe determinar si esas acciones se han realizado correctamente, con eficiencia y resultados eficaces. Para esto conviene haber definido previamente “hitos” de la ejecución (jalones o puntos de referencia) y los datos de la situación inicial, de manera que se puedan comparar los resultados intermedios logrados con los previstos. Establecer y analizar el logro de metas intermedias es el instrumento más importante del monitoreo, pero no es el único. A veces hay que incluir aspectos más cualitativos, como pueden ser opiniones o quejas de los presuntos beneficiarios, u otros indicadores de desempeño significativos. La experiencia indica que, para construir un sistema adecuado de monitoreo, éste tiene que diseñarse en una etapa temprana de la preparación del proyecto (y no como una ocurrencia de última hora) y los datos de referencia de la situación inicial (que sirven de punto de comparación) deben compilarse antes del principio del proyecto. El monitoreo no es, o no debería ser, una mera recopilación de datos, que a veces se elaboran y distribuyen pero rara vez se emplean en los procesos de adopción de decisiones. Bien realizado es esencial para posibilitar una gerencia adaptativa, porque sirve a los gerentes para detectar si algo va mal aunque no sea evidente. Ello permite anticipar problemas a tiempo, corregir deficiencias del diseño, mejorar formas de proceder y, en general, hacer más eficiente y eficaz la ejecución. Módulo IV MÓDULO IV

16 Informes de seguimiento
Las representaciones hacen un monitoreo continuo de los proyectos Dos veces al año preparan el informe de seguimiento de desempeño de cada proyecto en ejecución La sede hace misiones de supervisión En algunos proyectos se prepara una evaluación de medio término Mediante las actividades de monitoreo se identifican los logros y las debilidades de la ejecución de los proyectos y se recomiendan medidas correctivas para mejorar los resultados del proyecto y elevar la eficiencia de su gestión. Las representaciones del Banco son responsables del monitoreo continuo de los proyectos, de identificar problemas de desempeño y trabajar con los ejecutores para solucionarlos satisfactoriamente. Para cada proyecto en ejecución la representación designa a un funcionario supervisor, generalmente llamado “especialista sectorial”, quien lleva a cabo directamente estas tareas de seguimiento. Este especialista realiza también otras funciones relacionadas con el monitoreo de los proyectos, como procesar desembolsos del Banco (generalmente contra facturas de gasto, que permiten reponer un fondo rotatorio), otorgar o tramitar diversas autorizaciones, preparar informes, etc. Los informes de monitoreo pueden ser formales o informales. Cuando la representación lo juzga necesario (porque se ha presentado una circunstancia excepcional que requiere una decisión de la sede, como en el caso de conflictos y apelaciones en los procesos de licitación) prepara un informe formal sobre el asunto en cuestión. Por lo menos una vez al año, la representación elabora un “Informe de seguimiento del desempeño del proyecto” (ISDP) para cada proyecto, y todos ellos se integran al “Informe anual de administración de cartera” del Banco. Los ISDP tienen un formato común, vinculado a la matriz del marco lógico, con seis secciones: I. Datos básicos del proyecto; II. Objetivos/Propósitos de desarrollo del proyecto e indicadores clave de desempeño; III. Progreso en la ejecución del proyecto; IV. Supuestos claves; V. Logro de los objetivos de desarrollo; y VI. Resumen del estado del proyecto, problemas y acciones recomendadas. La sede del Banco ocasionalmente realiza misiones de supervisión, que tienen el doble objeto de mantener a los funcionarios de las divisiones operativas en íntimo contacto con los proyectos y complementar el monitoreo que realizan las representaciones. Estas misiones se hacen con la periodicidad que juzga conveniente cada departamento regional y, adicionalmente, cuando se presentan circunstancias especiales en la implementación de los proyectos que exigen una decisión de la sede. En algunos casos se lleva a cabo una “evaluación de medio término” de la ejecución del proyecto. Esto suele ocurrir cuando se trata de un nuevo tipo de proyecto, o que tiene características experimentales que deben ser evaluadas, o cuando hay inicialmente muchos aspectos del proyecto sin precisar porque su definición se ha dejado al proceso de ejecución. Módulo IV MÓDULO IV

17 Evaluación ex-post del proyecto
El propósito principal de esta fase es aprender de la experiencia Lo que se evalúa, fundamentalmente, es si el proyecto fue eficaz y eficiente, y por qué El impacto sobre el desarrollo sólo se conoce bastante tiempo después de la terminación El conocimiento logrado con la evaluación se utiliza en el diseño de otros proyectos posteriores Si bien el monitoreo y la evaluación ex-post sirven ambos para aprender de la realidad del proyecto, y el primero suele emplearse como insumo de la segunda, los lapsos en que se realizan son necesariamente distintos y sus propósitos son también diferentes. El monitoreo se hace durante la ejecución del proyecto y para mejorarla; la evaluación ex-post, por definición, se lleva acabo después de terminar la ejecución y para obtener lecciones - o conocimiento codificado - que sirvan a futuros proyectos. La evaluación ex-post estudia si el proyecto en cuestión logró, y en qué medida, los objetivos que buscaba, así como las razones del éxito o fracaso de esos resultados. Es decir, procura determinar el grado de eficacia que tuvo el proyecto y las causas de ello. También examina el costo de lo que logró, después de conocer los resultados reales, y procura determinar fuentes de ineficiencia y prácticas óptimas de uso de los recursos, que puedan ser útiles para el diseño de nuevos proyectos. Esto es fundamentalmente una cuestión de eficiencia, o utilización adecuada de los medios para el logro de los fines. En última instancia, lo que hace a un proyecto ser de desarrollo es el objetivo que busca, por lo que sus efectos sobre el desarrollo (o “impacto” del proyecto) es el resultado genérico que se somete a examen durante la evaluación ex-post. Sin embargo, en numerosos casos la contribución que hacen los proyectos al desarrollo ocurre durante bastante tiempo después de que se ha concluido su ejecución. Esto es muy normal, por ejemplo, en los proyectos de educación, cuyos beneficios plenos se obtienen a largo plazo y los efectos pueden incidir por mucho tiempo. Este asunto de la oportunidad de la evaluación, o cuándo conviene hacerla, presenta problemas prácticos considerables. Los organismos internacionales con frecuencia conducen dos tipos, por lo menos, de evaluación ex-post. Una se hace poco después (un año o menos) de la terminación del proyecto y concluye con un “informe de terminación” del proyecto que no determina el impacto o efecto sobre el desarrollo, salvo de una forma muy somera y preliminar. Una segunda (que sólo suele hacerse con una muestra de proyectos) se realiza, típicamente, cinco años después de haber finalizado la ejecución. Otro asunto práctico crucial es cómo lograr que las lecciones aprendidas por medio de la evaluación ex-post se incorporen al diseño y ejecución de proyectos posteriores. Esto se relaciona con la participación del personal de las instituciones en los procesos de evaluación y, sobre todo, con la creación de una cultura institucional de evaluación para convertirlas en “organizaciones que aprenden” y retroalimentan los conocimientos logrados de esa manera al ciclo de los proyectos. Módulo IV MÓDULO IV