Diplomado de Derecho Administrativo Módulo I Sesión 1 Bases del Derecho Administrativo FRANCISCO BLANCO MOLERO

El Estado, en el campo del Derecho Público, puede ser analizado desde las tres dimensiones que integran el mundo jurídico (conducta, normatividad y valor). En el orden de la realidad aparece como un régimen en cuyo marco un conjunto de agentes realiza repartos de ventajas o desventajas a los ciudadanos. Desde este punto de vista, el Estado es una institución que se configura como una comunidad organizada con fines superiores y permanentes.

En la dimensión normativa el Estado se concibe como una persona jurídica que reviste de juridicidad positiva a la realidad que exhibe el orden existencial y que se traduce en su reconocimiento como sujeto de derecho. En este sentido, no obstante que en el Estado reposa la unidad del poder de la Nación, su integración es compleja ya que se compone tanto de órganos como de entes con personalidad jurídica diferenciada.

En el orden de la axiología jurídica, el Estado puede ser concebido como un Estado de Derecho, cuando impera el sistema de división de funciones e independencia de poderes, garantizando así los derechos fundamentales de libertad y propiedad de los ciudadanos o bien, como un Estado de Justicia, en el que, además de la defensa de éstos derechos, ejerce funciones tendientes a realizar los criterios de justicia, en las distintas especies, incluso la llamada justicia del bien común o justicia social.

En este plano axiológico, y con relación al modelo económico que prevalece en la actual etapa histórica (como consecuencia de las transformaciones que ha impulsado la globalización de la economía mundial), se ha operado la sustitución del llamado Estado Benefactor por el llamado Estado Subsidiario que desplaza las fórmulas del Estado totalitario (estatismo) realzando el papel que le corresponde tanto a la sociedad como a los individuos y a los distintos grupos intermedios que la componen.

Teoría del Estado Si bien el estudio de la Teoría del Estado pertenece al terreno de la Ciencia Política (o al de la Sociología, según algunos), el Derecho Administrativo –como rama del Derecho Público que estudia primordialmente la organización y la actuación del Estado en sus relaciones con los particulares- no puede prescindir de sus aspectos esenciales, en cuanto aquella significa el punto de apoyatura de sus instituciones y principios, como también de la actividad de la Administración Pública.

Teoría del Estado El Estado no es otra cosa que una sociedad políticamente organizada, y no puede haber sociedad sin organización política; la realidad del Estado, no es ni la sociedad ni el orden político por sí solos, sino su compuesto, de manera que entre Estado y Sociedad no existe ninguna separación real. Según Aristóteles, el Estado constituye una asociación política natural necesaria, cuya esencia radica en la propia naturaleza humana.

Teoría del Estado La característica esencial que distingue al Estado de otras comunidades, de acuerdo con la concepción aristotélica, es su “autarquía” o autosuficiencia, en el sentido de que se halla integrado de tal forma que no precisa ni depende de otra comunidad para la realización de sus fines.

Teoría del Estado Para Santo Tomás (Escuela Escolástica) el Estado es la institución necesaria y fundamental que deriva de la naturaleza social del hombre. Su finalidad es establecer el buen orden de la vida y, sin relegar el fin sobrenatural del hombre ni sus condiciones morales, considera que la persona humana no puede alcanzar la perfección si no se supedita a los medios y los fines de la comunidad estatal

Teoría del Estado El principio que unifica y otorga coherencia a la organización estatal es el de la “autoridad”, que se mantiene por intermedio del “poder”, el cual actúa con el fin de asegurar el orden social fundamental a través de la ley. El poder del Estado no es absoluto, pues se encuentra limitado por la propia ley; no se localiza en un individuo o conjunto de individuos sino en la propia personalidad del Estado, donde reside en forma exclusiva.

Elementos del Estado Pueblo Territorio Poder

Elementos del Estado Pueblo y territorio, que conforman la materia del Estado, se hallan integrados en una «unión u orden» que es la causa formal del Estado, o principio que «informa» tales elementos y los transforma en ser estatal. De ese orden surgen como propios la autoridad y el ordenamiento jurídico positivo.

Elementos del Estado En lo que concierne a la causa final o fin del Estado, ella es el bien común, razón de ser del Estado. El bien se torna común cuando los individuos se agrupan y actúan el mecanismo de la sociabilidad natural, constituyendo las diversas comunidades, de las cuales el Estado constituye la comunidad perfecta. El bien común es el que se confiere de un modo general, es aquel en el cual todos participan y que se resuelve en una utilitatem civium.

Evolución Histórica del Derecho Administrativo El Derecho Administrativo ha llegado a su actual estado de evolución doctrinaria, legislativa y jurisprudencial a través de un proceso de acumulación y adaptación de técnicas e instituciones provenientes de diversos periodos históricos. El cambio de las circunstancias históricas ejerce una preponderante influencia sobre los fines de las instituciones del Estado, que van sufriendo un proceso de constante adaptación a las necesidades públicas.

Evolución Histórica del Derecho Administrativo El olvido de considerar al Derecho Administrativo como una categoría histórica explica que se trate de reducir la génesis de dicha rama del Derecho a la Revolución Francesa. Se trata evidentemente de un punto de vista parcial y relativo, lo cual no es óbice para reconocer que de los gobiernos que sucedieron a dicha Revolución surgió una Administración Pública personificada

Evolución Histórica del Derecho Administrativo El Estado Policía Durante la Edad Moderna se afianzó en toda su intensidad la concepción del Estado de Policía, basada en la necesidad de concentrar y consolidar el poder del príncipe, como reacción contra la desmembración y disminución de poder que se operó en el transcurso de la Edad Media. En dicho periodo la supremacía del príncipe se apoyó en el ius politiae que lo facultaba a ejercer sobre los administrados el poder necesario a fin de procurar el orden público y el bienestar general y que reconocía su origen en la pax publica del Derecho regio.

Evolución Histórica del Derecho Administrativo Ese sistema consagró un poder ilimitado, no sujetando la intervención fundada en el ius politiae a ningún precepto o principio legal ni consuetudinario Etapa del “régimen administrativo” Características: i) una administración fuertemente centralizada, con ordenación jerárquica de órganos integrados por funcionarios, que permite la existencia de un contralor administrativo por parte de los órganos superiores; ii) un conjunto de prerrogativas atribuidas a la administración y derivadas de su consideración como “poder jurídico”; y, iii) el juzgamiento de la actividad administrativa ilegal por tribunales administrativos.

Evolución Histórica del Derecho Administrativo De todas las características que la doctrina clásica atribuía al “régimen administrativo” la que, sin lugar a dudas, determina su configuración autónoma y, por ende, la del Derecho Administrativo como derecho común de la Administración es la existencia de un sistema de prerrogativas de poder público que influye también, correlativamente, en un aumento de las garantías del administrado, a efectos de compensar al poder público y mantener un justo equilibrio entre ambas.

Contenido Actual del Derecho Administrativo Resulta prácticamente imposible definir al Derecho Administrativo sobre la base exclusiva de la noción de Administración Pública. Lo que ocurre es que la realidad del Derecho Administrativo preexiste a la de Administración, aparte de que ésta no siempre actúa en el ámbito del Derecho Público

Contenido Actual del Derecho Administrativo El derecho Administrativo puede definirse como aquella parte del derecho público interno que regula la organización y las funciones de sustancia administrativa, legislativa y jurisdiccional del Órgano Ejecutor y de las entidades jurídicamente descentralizadas, las funciones administrativas de los restantes órganos que ejercen el poder del Estado (Legislativo y Judicial) y, en general, todas aquellas actividades realizadas por personas públicas o privadas a quienes el ordenamiento les atribuye potestades de poder público derogatorias o exorbitantes del Derecho Privado (Cassagne).

Bases del Derecho Administrativo El Estado de Derecho y el Principio de Legalidad La “zona de reserva de la Administración” como consecuencia del principio de separación de poderes El intervencionismo Estatal y el principio de subsidiariedad

El Estado de Derecho y el Principio de Legalidad El Estado de Derecho significa básicamente un régimen en el cual el Derecho preexiste a la actuación de la Administración y la actividad de ésta se subordina al ordenamiento jurídico; conjuntamente, los derechos fundamentales de las personas se hallan plenamente garantizados, sólo pueden ser reglamentados por las leyes y existen tribunales independientes para juzgar las contiendas.

El Estado de Derecho y el Principio de Legalidad Tal es el sentido que cabe atribuir al principio de legalidad según el cual la Administración ha de actuar conforme al ordenamiento constitucional y legal que determina su competencia al tiempo que los ciudadanos no pueden ser obligados a hacer lo que no se encuentra prescripto en las leyes.

El Estado de Derecho y el Principio de Legalidad Dentro de esta concepción surge el Derecho Público subjetivo que atribuye al particular la facultad de exigir una determinada conducta (positiva o negativa) de parte de la Administración, contrariamente a lo que aconteció durante el Estado-policía.

El Estado de Derecho y el Principio de Legalidad Pero la concepción del Estado de Derecho sufrió, especialmente a partir de la Primera Guerra Mundial, una importante transformación a raíz de la acentuación del intervencionismo estatal y el intento de borrar la dualidad entre Estado y la sociedad. Este modelo, conocido como Estado- Benefactor” o “Estadio Social de Derecho” se apoyó básicamente en la premisa de que el Estado debía ser configurador del orden social con el fin de corregir las desigualdades existentes en la sociedad, actuando la Administración como aportadora de prestaciones.

El Estado de Derecho y el Principio de Legalidad La posterior quiebra de dicho modelo, ha originado un amplio movimiento tendiente tanto a limitar las funciones de la Administración como a desregular y desmonopolizar actividades en la búsqueda de una mayor racionalidad en la administración del gasto público y de un correlativo aumento de la gestión privada en la economía.

La zona de reserva de la Administración Una de las principales consecuencias que deriva la adopción del principio de separación de poderes radica en la configuración de una “zona de reserva de la Administración”. Así, por ejemplo, sería inconcebible la creación, por parte del Congreso, de entes reguladores que actúen bajo su dependencia funcional o bien que los recursos jerárquicos fueran resueltos por órganos del parlamento cercenando las facultades privativas del presidente como órgano máximo de la Administración.

La zona de reserva de la Administración Sin embargo, la configuración de la “zona de reserva”, que permite fundar la potestad del Poder Ejecutivo para dictar reglamentos autónomos no ha de tomarse como argumento para limitar la revisión judicial, incluso de la actividad discrecional que resulta siempre controlable por causales de arbitrariedad o desviación de poder. Los que no pueden hacer los jueces es sustituir por completo a la Administración, excepto en aquellos supuestos en que se trate de medidas positivas respecto de actos concretos reglados que la Administración tenía el deber legal de dictar o la modificación incluso de actos viciados de nulidad que llevan a cabo los jueces a fin de que la tutela judicial sea realmente efectiva y puedan restablecerse los derechos vulnerados.

La zona de reserva de la Administración En conclusión, la teoría de la zona de reserva se aplica para deslindar la actividad del Poder Ejecutivo e impedir su avasallamiento por los otros poderes del Estado, especialmente del Poder Legislativo. No hay confundir su sentido arquitectónico constitucional con el problema de la revisión judicial que pasa por otro cauce de principios y límites naturales.

El intervencionismo Estatal y el principio de subsidiariedad Existen dos posturas extremas que en forma ininterrumpida tratan de alcanzar su predominio, por un lado, aquellas que propugnan la total abstención de la Administración Pública en cuanto al manejo de los intereses colectivos, y por el otro, las que exageran el papel del Estado al sostener una total intervención de éste en todos los campos de la sociedad. Puede advertirse que actualmente no existen prácticamente actividades cuyo ejercicio no se vincule, en mayor o menor intensidad, con el Derecho Administrativo.

El intervencionismo Estatal y el principio de subsidiariedad Por otra parte, el principio de suplencia o subsidiariedad, que justifica la intervención en aquellos casos de ausencia o insuficiencia de la iniciativa privada, cuando fuere necesario para la satisfacción del bien común. Al respecto, se ha sostenido que la función del Estado en la economía no consiste en paliar algunos de sus efectos nocivos asumiendo el papel de productor bien intencionado y entrando en competencia con los sectores privados, la producción debe residir en principio en la esfera privada.

El intervencionismo Estatal y el principio de subsidiariedad Pero la función del Estado no se agota en el “dejar hacer” sino que a veces requiere decisiones positivas en aquellos campos en que el bien común reclama su intervención.