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S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-271 Asociación Público Privada en la Administración del Agua Marco Schouten UNESCO-IHE Delft Jacobo Homsi A. LA WET net.

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1 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Asociación Público Privada en la Administración del Agua Marco Schouten UNESCO-IHE Delft Jacobo Homsi A. LA WET net / AIDIS (traducción)

2 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Parte 1: Introducción Parte 2: Enlazando la Asociación Público Privada (APP) con la GIRH (APP) con la GIRH Parte 3: La APP Parte 4: Resumen Asociación Público Privada en la Administración del Agua Programa

3 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Introducción n Objetivos: 1. Aumentar el conocimiento en la APP, empíricamente a través de ejemplos reales firmemente respaldados por un análisis teórico 2. Aumentar la capacidad de evaluar la posible utilidad de las alternativas de APP.

4 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Población Servida por Contratos APP (1999)

5 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Contratos APP por Región (1999)

6 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Contratos APP por tipos de Actividad (1999)

7 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Pregunta Porqué está el Sector Público involucrando al Sector Privado?

8 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ El punto de inicio para el involucramiento del sector privado (1) Problemas con la Prestación de Servicios Públicos

9 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Los Mercados pueden fallar en su eficiencia por cualquiera de los siguientes tipos de razones (Lipsey et al 1990): 1) 1)Monopolio 2) 2)Externalidades 3) 3)Bienes Públicos 4) 4)Asimetría de la Información El sector del agua obedece a las 4 razones ¡ El punto de inicio para el involucramiento del sector privado (2)

10 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Enlazando la APP a la definición de la GIRH n GIRH: Un proceso que promueve el desarrollo coordinado del agua, tierra y recursos relacionados, de manera de maximizar el bienestar económico y social de una manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad Pregunta: Donde se puede encontrar en esta definición el enlace con la APP?

11 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Enlazando la APP con el triángulo de la GIRH Pregunta: Donde podemos encontrar la APP en el triángulo de la GIRH?

12 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Instrumentos de Administración (1) Para factibilizar una GIRH existosa se necesita: n Destreza Administrativa n Experiencia n Finanzas El agua no es escasa, el dinero sí! El sector privado puede aportar sus recursos, pero hay requerimientos o condicionantes: n Hay necesidad de que sea una oportunidad provechosa n El sector público necesita mostrar la disposición y capacidad de ser un verdadero socio n Se necesita control adicional y regulaciones adecuadas.

13 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Instrumentos de Administración (2) Objetivos de la APP: n Mejorar la experiencia técnica y gerencial n Mejorar el comportamiento operativo n aumentar la eficiencia de la Inversión de Capital n Generar alguna competencia en un servicio monopólico n Reestructurar empresas públicasa con problemas n Mobilizar el financiamiento privado para Inversiones n Reducir o eliminar subsidios públicos al sector para gastos períodicos n Conseguir ingresos por venta/honorarios/impuestos para la Tesorería

14 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ El Rol del Sector Público Tres roles para el sector público como un todo, Musgrave and Musgrave (1984): 1) Macroestabilización - la provisión de un ambiente económicamente estable para el sector privado 2) Redistribución del Ingreso - Reducción de la pobreza 3) Asignación de Recursos - influenciando la asignación de recursos donde los mercados fallan en hacerlo eficientemente (fracasos del mercado). Gobiernos subnacionales solamente aparecen en relación al tercer rol del gobierno (asignación de recursos). Roles Institucionales (1)

15 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Roles Institucionales (2)ENUNCIADO Para una GIRH exitosa, el sector público debe hacer lo correcto en cuanto a desarrollar políticas y regular, en tanto que el sector privado debe hacer lo correcto en lo referido a la gerenciación de los procesos de manera eficiente. Discusión

16 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Propiedad de los Activos del Servicio Administración del Servicio publica privada pública mixta Municipal Supramunicipal Servicio Corporativizado Agua Pública PLC Administración Privada Directa Administración Privada delegada PSP incrementado Maneras Básicas de organizaciones del sector Aguas

17 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Propiedad de los Activos del Servicio Administración del Servicio pública privada pública mixta Municipal Supramunicipal Servicio Corporativizado Agua Pública PLC Administración Privada Directa Administración Privada delegada Desarrollo Histórico en el sector agua Holandés

18 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Taxonomía de los modos de Organización en el sector Agua

19 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Población Servida por diferentes modos de gerenciamiento de servicios del agua en la Comunidad Europea y Estados Unidos (en %)

20 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Sector completmente Público Sector completamente Privado Contrato de Servicio Contrato de Administración Contrato de Concesión Contrato BOT Privatización …y el rol del Gobierno Proveedor Incremento del involucramiento del sector privado Habilitador y Regulador Arriendo Una visual del espectro de la APP.. y el rol del gobierno

21 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Contrato de Servicio Contrato de Administración Contrato de Concesión Contrato BOT Privatización Esencia: Una organización privada es contratada para llevar a cabo uno o más trabajos o servicios específicos por un período relativamente corto de tiempo (1 - 3 años). Por ejemplo, facturación y recolección, mantención de vehículos Estructura de Financiamiento: El servicio público paga honorarios predeterminados por el servicio a la organización privada. Fortalezas Potenciales: Induce la competencia entre organizaciones privadas, bajo riesgo de expansión del rol del sector privado, requiere poca regulación del gobierno. Debilidades Potenciales: No involucra inyecciones significativas de capital, probablemente tiene poco efecto en el funcionamiento global de la compañía. Arriendo Contrato de Servicio

22 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n Abastecimiento de Agua: Uso no sustentable del acuífero y río distante n Operación y Mantenimiento de la distribución y racionalización del agua: responsabilidad de 16 sub unidades políticas n servicio del agua = aspecto político local cercano n Facturación y recolección: responsabilidad de la Tesorería n Problemas de pérdidas físicas, facturación de impuestos, muchas conexiones no registradas, tarifas bajo los costos (51% UFW) Ejemplo. Contrato de Servicio de la Ciudad de México La situación inicial.

23 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n 4 contratos de servicio en 4 zonas, cada una en tres etapas por 10 años. n Metas: n etapa 1: levantamiento de las redes, censo de usuarios, instalación de micromedición n etapa 2: facturación, recolección, servicios al usuario, nuevas conexiones n etapa 3: operación y mantenimiento de las redes, detección y reparación de fugas, rehabilitación y extensión de las redes n Ingresos por servicios en etapas 1-2; planificación para agregar incentivos por comportamiento en etapa 3 n Ingresos adicionales por desarrollar trabajos Ejemplo. Contrato de Servicio de la Ciudad de México Estructura del Contrato

24 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n Resultados: n Información mejorada del sistema. n Expansión de la medición n Se dobla la cantidad facturada pero ha disminuido la tasa de recolección n Pequeños cambios en temas relativos a la calidad del servicio, eficiencia operacional o recursos de agua n Temas: n Problema de fragmentación administrativa. n Intervención Política (renegociaciones, gobierno local y rol de la Tesorería) n Promesa no cumplida de competencia (p.e. Licitaciones no comparables, etc) Ejemplo. Contrato de Servicio de la Ciudad de México Resultados y Temas de Análisis

25 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Contrato de Administración Esencia: El gobierno otorga a una organización privada la responsabilidad de toda la operación y mantenimiento, facturación y recolección y otras actividades administrativas El sector público permanece responsable de las inversiones. Estructura de Financiamiento: Usualmente la organización privada obtiene ingresos de una administración predeterminada de honorarios por parte del gobierno. Fortalezas Potenciales: Acceso a las características de gerenciamiento del sector privado, bajo riesgo para el involucramiento del sector privado, estimula la competencia entre compañias privadas. Debilidades Potenciales: No hay inyección de capital privado, requiere regulación limitada del gobierno. Contrato de Concesión Contrato BOT Privatización Arriendo Contrato de Sefvicios Contrato de Administración

26 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n Responsabilidad de la administración dividida entre muchos departamentos municipales de agua, concejos de villas y agencias. n Imponderables altos en el agua n Muchas conexiones ilegales y medidores sin funcionar n Poca información del sistema n Bajas tarifas n Alto riesgo político y de seguridad. Ejemplo de Contrato de Administración. Gaza Situación Inicial

27 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n 4- años de contrato de administración de servicio a LEKA (Lyonnaise + Khatib and Alami) n Objetivos: n Mejorar los sistemas administrativos n Levantamiento de las Redes n Reduce imponderables por pérdidas de agua n Mejora la calidad del agua n Mejora la recolección de ingresos y servicios al usuario n Ingresos: n Pago Fijo Anual (garantizado por crédito del BM) n Pago adicional por comportamiento Ejemplo de Contrato de Administración. Gaza Estructura del Contrato.

28 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n Regulación: n Arrendamiento a una empresa contable externa (Deloitte and Touche) n consolidada por un donante bilateral n Auditoría anual del comportamiento técnico y financiero del operador n Comportamiento de pago juzgado en base a fallos de auditores. n Fondos para mejoramientos del servicio n $12 millones de crédito del BM Ejemplo de Contrato de Administración. Gaza Regulación y Fondos

29 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n Resultados n El operador alcanzó muchas pero no todas las metas de comportamiento n Calidad del Agua mejorada n Pérdidas de Agua reducidas n Ingresos incrementados n Temas de Análisis emanados del caso: n Necesidad de vigilancia regulatoria n Uso del BM y donantes para proveer garantías para los fondos frente a la inseguridad Ejemplo de Contrato de Administración. Gaza Resultados y Temas de Análisis

30 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Contrato de Administración Esencia: Una empresa privada arrienda al gobierno los activos de un servicio y toma la responsabilidad de operarlo y mantenerlo. Bajo un contrato bien estructurado, las utilidades del arrendador dependerán de cuanto pueda reducir sus costos (alcanzando los objetivos de calidad establecidos en el contrato de arrendamiento), de manera que tenga incentivos para mejorar la eficiencia operativa. Los arrendadores dejan al gobierno la responsabilidad de financiar y planear inversiones. Los arriendos son más apropiados cuando hay un enfoque de generar ganancias sustantivas al operar eficientemente y destinar nuevas inversiones solamente para necesidades limitadas. Estructura de Financiamiento : El operador privado genera sus ingresos de las tarifas cargadas a los consumidores. El operador privado paga los derechos de arrendamiento a la organización gubernamental. Fortalezas Potenciales : El riesgo comercial de las operaciones es de cargo del operador privado, el que tiene un fuerte incentivo para aumentar la eficiencia. Debilidades Potenciales: El financiamiento de las inversiones permanece bajo la responsabilidad del gobierno. Hay poco capital privado invertido en el servicio. Contrato de Concesión Contrato BOT Privatización Arriendo Contrato de Sefvicios Contrato de Arriendo (Lease)

31 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Ejemplo de Contrato de Arriendo (Lease). Conakry, Guinea. Situación Inicial. n El sector público es responsable del servicio de agua en todas las áreas urbanas. n La disponibilidad de agua no es un problema n Baja Tasa de conexión (menos de 40% en 1989) n Muchas conexiones ilegales n Bajas Tasas de tarifas y recolección (se recolecta 1/8 de la cantidad facturada) n Servicio y Calidad del Agua pobre n Necesidad de inversiones

32 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n Estructura del Sector : n Una compañía pública propietaria de la infraestructura y encargada de desarrollarla (SONEG) n Compañía mixta (dominada por el sector privado) operando el sistema (SEEG) n Sustentada por un préstamo de IDA del BM, un préstamo de AfDB, y 8,6 millones de US$ del gobierno. n Proceso de Licitación n De 6 interesados iniciales, 2 joint ventures se presentaron a la Licitación Ejemplo de Contrato de Arriendo (Lease). Conakry, Guinea. Estructura del Sector y Proceso de Licitación

33 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n Las compañías privadas proveen el 51% del capital a SEEG n Contrato de Arriendo con SEEG por 10 años: facturación, medición, recolección, obras y mantenimiento secundario y terciario de la red n SEEG paga el arriendo a SONEG basado en la facturación recolectada (renegociada cada 4 años) n Contrato de Servicios Técnicos con socios privados: asesoría gerencial, asesoría técnica y experto financiero. Ejemplo de Contrato de Arriendo (Lease). Conakry, Guinea. Estructura del Contrato.

34 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n Resultados n Inversiones en producción de agua, rehabilitación y medición n Mejoramiento de la Calidad? n Aumento lento de las conexiones (la tasa de conexión disminuyó con el aumento de precio) n Precio del agua alto y ascendente n abundancia de agua, agua cruda sin precio Ejemplo de Contrato de Arriendo (Lease). Conakry, Guinea. Resultados

35 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n Temas de Análisis emanados del caso n Alto costo en lo que debería ser un bajo costo del sistema n Problemas por la ausencia de vigilancia regulatoria: n Vigilancia gubernamental, pero sin cuerpo regulatorio real n Poder judicial local débil; cláusula de contrato referida a arbitraje internacional no útil día a día n Donadores internacionales ejercen presión para resolver disputas n Problemas por no pago de las cuentas de agua por parte del gobierno n Estructura de Incentivos del contrato Ejemplo de Contrato de Arriendo (Lease). Conakry, Guinea. Temas de Análisis

36 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Esencia: El gobierno otorga a la organización privada la responsabilidad completa para el traspaso de los servicios de infraestructura en un área específica por un tiempo específico (usualmente años), incluyendo todas las actividades relacionadas de operación, mantenimiento, recolección y administración. Adicionalmente, el concesionario es responsable por toda inversiones de capital. Estructura de Financiamiento : El concesionario colecta la tarifa directamente de los usuarios del sistema. La tarifa es establecida por el contrato de concesión (algunas veces con financiamiento sostenido por el gobierno). Fortalezas Potenciales : Inyección de capital privado, la responsabilidad combinada de la operación e inversiones proveen un incentivo para decisiones de inversión eficientes e innovadoras, poca disposición a interferencia política del sector público. Debilidades Potenciales: Políticamente controvertido y difícil de organizar, requiere de una fuerte regulación del sector público, lo impredecible de eventos por años implica renegociación frecuente de contratos, la competencia abierta está limitada a una vez cada años. Contrato de Administración Contrato de Concesión Contrato BOT PrivatizaciónContrato de Arriendo Contrato de Sefvicios Contrato de Concesión

37 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Obligaciones del Servicio. El concesionario es obligado a expandir la cobertura de abastecimiento de agua, alcantarillado y servicios de saneamiento. Las obligaciones incluyen la provisión de abastecimiento de agua durante 24 horas al día a todas las conexiones a mediados del 2000 y mantenimiento de una presión específica de agua para todas las conexiones al Ejemplo de Contrato de Concesión. Manilla Obligaciones en el contrato de Concesión.

38 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Esencia : Contratos BOT (Build-Operate-Transfer) son diseñados para atraer inversión privada en la construcción de nuevas plantas. Los contratos usualmente tienen una duración de años. Estructura de Financiamiento : El sector privado puede recuperar sus costos de inversión operando la infraestructura durante el tiempo del contrato. Colecta tarifas de los usuarios finales ó tiene un convenio con wel sector público para recuperar costos. Fortalezas Potenciales : Inyección de capital privado, adecuado para la construcción de nueva infrasetructura. Debilidades Potenciales : Proyectos muy complejos, competencia limitada entere compañías privadas debido a lo largo del contrato, requiere regulación gubernamental fuerte Contrato de Administración Contrato de Concesión Contrato BOT Privatización Contrato de Arriendo Contrato de Sefvicios Contrato BOT.

39 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Host Government Agencia Gubernamental Contratista(s) Proveedores Operador Patrocinadores Aseguradores Prestamistas Compañía del Proyecto Políticas de Seguros Acuerdo de Accionistas Contratos de Operación y Mantenimiento Contratos de Suministro Acuerdos de Préstamos Acuerdo del Proyecto Contrato de Construcción Acuerdos Especiales Estructura de los Proyectos BOT

40 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Esencia : El gobierno vende los activos del servicio a una organización privada que es resoponsable de todos los aspectos de provisión del servicio dentro su área de servicio (incluyendo operación y mantenimiento, facturación y recolección, inversiones, etc). Estructura de Financiamiento : El operador privado recolecta las tarifas directamente de los consumidores. Fortalezas Potenciales : Inyección de capital privado, incentivo para que los servicios privados provean servicios eficientes y efectivos, servicios menos propensos a interferencias políticas. Debilidades Potenciales : La privatización puede ser políticamente controvertida, requier una fuerte regulación gubernamental, los beneficios de una competencia abierta son limitados (el monopolio público es reemplazado por un monopolio privado). Privatización Contrato de Administración Contrato de Concesión Contrato BOT Contrato de Arriendo Contrato de Sefvicios

41 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Oficina de Servicios del Agua (Regulador Económico) Inspección del Agua Potable (calidad del agua potable) Agencia del Medioambiente (recursos del agua) South West Water Usuarios (1.5 millones) Grupo Pennon (accionistas) Ejemplo de Privatización. South West Water, Inglaterra. Estructura de Gobierno

42 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Tipos de Contratos APP (1999)

43 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Resumen de Alternativas APP

44 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n Lo que importa no es la alternativa elegida sino más bien el proceso por el cual se alcanzan los objetivos del proceso de reforma. n La sustentatabilidad de la reforma y el futuro de los servicios de agua a largo plazo, dependerán del éxito en extender los servicios a comunidades de bajos ingresos. Elección de la alternativa correcta de APP

45 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Elección de la alternativa correcta de APP n Pasos clave: n Identificar el problema n Fijar objetivos para la participación privada n Determinar la disposición gobierno / interesados (stakeholders) a aceptar los roles, obligaciones y riesgos de las alternativas de APP n Elegir la alternativa correcta de APP que mejor se afiata a lo establecido anteriormente

46 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Objetivo Expertise Técnico Expertise Gerencial Eficiencia Operativa Inversión Principal Inversión en Distribución Alternativa Contrato Servicio Contrato Administración Contr Arriendo BOT Concesión Sí No Sí Alguna Sí No Alguna No Sí No Sí Alguna Sí Alguna Sí Mapping PPP options to Government objectives

47 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Prerrequisitos para la implementación exitosa de diferentes alternativas del sector privado

48 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ n La opción preferida del gobierno puede no ser la opción preferida del sector privado. n Las opciones que arrojan beneficios más altos para los consumidores también tiende a demandar un mayor nivel de compromiso gubernamental, y una estructura institucional mejor preparada. Qué puede el Gobierno finalmente definir?

49 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Preguntas Clave para los Gobiernos. n Qué problemas se está tratando de resolver? n Cuales son las implicancias en las tarifas, y se está preparado para lidiar con ellas? n Es suficiente la estructura regulatoria? n Pueden ser integrados los actores (stakeholders) clave? n Es la información relacionada con las utilidades del servicio suficientemente buenas para servir como base para un contrato de largo plazo?

50 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ La Línea de Fondo n Las deficiencias del ambiente institucional a partir del cual se inicia la participación privada, incrementará el nivel de riesgo percibido por el sector privado y elevará el precio de su involucramiento n Sin embargo, si se establecen objetivos realistas basados en un análisis cuidadoso de negocios, hay un amplio rango de alternativas que pueden mejorar el comportamiento

51 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Compromiso sostenido y de alto nivel en el gobierno local y central Compromiso sostenido y de alto nivel en el gobierno local y central Expectativas y metas claras y realistas Expectativas y metas claras y realistas Actores (stakeholders) informados e involucrados Actores (stakeholders) informados e involucrados Construido en base a activos locales: población, pequeña empresa, ONGs Construido en base a activos locales: población, pequeña empresa, ONGs Riesgos determinados y asignados a los partidos más capaces Riesgos determinados y asignados a los partidos más capaces Tiempo y capacidades a preparar Tiempo y capacidades a preparar Tarifa de costo cercano previo a la concesión Tarifa de costo cercano previo a la concesión Licitaciones transparentes y proceso de adjudicación Licitaciones transparentes y proceso de adjudicación Generar tempranamente capacidad regulatoria. Generar tempranamente capacidad regulatoria. Factores de éxito críticos para introducir la APP.

52 S20_PPP-M.Schouten_IHE_ Finalización n Aprendiendo Objetivos 1. Incrementar el conocimiento de la APP, empíricamente a través de ejemplos de la vida real, pero firmemente enraizado en una estructura teórica? 2. Incrementar la capacidad de pesar la posible utilidad de las alternativas de APP?


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