Panorama general de la coordinación de la política social en América Latina Diálogo de Política Social: “Experiencias de coordinación para la implementación.

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1 Panorama general de la coordinación de la política social en América Latina Diálogo de Política Social: “Experiencias de coordinación para la implementación de la política social Fabián Repetto (CIPPEC-EUROSOCIAL) Ciudad de Panamá, 22 de agosto de 2013

2 Ocho lecciones aprendidas en América Latina: Ministerios, Gabinetes Sociales e Integralidad

3 (1) La coordinación como medio, la integralidad como fin Debe evitarse la tentación de coordinar todo y todo el tiempo. La coordinación es costosa en múltiples sentidos, por lo que sólo debe intentarse avanzar en ella cuando se requiere para lograr la integralidad ante problemáticas que no sean resolubles desde “el saber hacer” sectorial.

4 (2) La difícil conjunción de técnica y política La importancia de dotar a los mecanismos y ámbitos de coordinación de una apropiada confluencia de solidez técnica y autoridad política, en tanto una sin la otra quedan limitadas a simples “condiciones necesarias”, más no “condiciones suficientes”. ¿Cómo evitar el rol de arbitraje de la Presidencia?

5 (3) Se necesita de sólidos instrumentos de gestión pública de carácter general Para lograr la coordinación efectiva, se necesitan al menos los siguientes instrumentos: a) planificaciones intersectoriales; b) presupuestos con partidas específicas de carácter intersectorial; c) sistemas integrados de información social; y d) sistemas de seguimiento y evaluación orientados a políticas y sistemas, no sólo a programas.

6 (4) El papel de los objetivos y las metas La importancia de contar con objetivos claros y metas precisas que le den un sentido sostenible a los esfuerzos de coordinación, en tanto objetivos y metas ordenan las prioridades, establecen con precisión quien hace qué y permiten avisorar resultados concretos en un tiempo aceptable políticamente.

7 (5) La importancia de la factibilidad Resulta fundamental que cada país se plantee una coordinación de su política social cuyos alcances sean consistentes con las condiciones (y restricciones) fiscales, organizacionales y político- institucionales propias de esa realidad nacional.

8 (6) ¿Coordinar un sistema o implementar programas? La importancia de diseños institucionales y capacidades institucionales que permitan combinar ambas funciones de modo exitoso, en sintonía con la función de gobierno de la política social. ¿Cumplen ese rol la nueva generación de Ministerios de Desarrollo Social?

9 (7) El papel de la autoridad presupuestaria Para la coordinación de la política social es fundamental contar con el respaldo de quien administra el presupuesto, en tanto su compromiso constituye un elemento político de singular relevancia para promover acción colectiva entre organismos sectoriales con intereses en conflicto y responsabilidades específicas.

10 (8) La relevancia del recurso humano Los espacios y ámbitos destinados a generar coordinación requieren de personal técnico altamente sofisticado e innovador, porque los retos de integralidad implican transitar desde el saber especializado a un saber que, sin perder la experticia de cada sector, debe sumar conocimientos y herramientas de gestión más transversales, no propios de una disciplina o sector en particular.

11 ¿Cómo afrontar estos desafíos? La importancia de la política

12 La pol í tica es la que debe armonizar los siguientes aspectos: 1. Definición estratégica del rumbo elegido. 2. Arreglos institucionales formales e informales pertinentes al rumbo elegido. 3. Oferta programática intersectorial acorde al rumbo elegido. 4. Herramientas de gestión que respondan a las características de la oferta programática.

13 1. ¿Cómo lograr una política social… más amplia (en términos de cobertura y de dimensiones a atender); más integral (en términos de intersectorialidad); y de mayor calidad (en términos de ciudadanía)?

14 1. Un desafío que va más allá de los Ministerios de Desarrollo Social Además de priorizar el problema de la pobreza, el reto del presente es afrontar las causas estructurales de la desigualdad (reto que compromete a todo el Estado, más allá de la política social).

15 1. ¿Qué implica la “función de gobierno de la política social”? ¿Quién la ejerce? Fijar los objetivos y metas perseguidos por la política que guiará al sistema; Definir las prioridades y las estrategias de intervención; Asignar responsabilidades y funciones a las áreas y organismos involucrados; Incidir en la distribución de los recursos necesarios para el cumplimiento de las actividades ligadas al cumplimiento de responsabilidades y funciones asignadas; Monitorear el avance de las actividades, cumplimiento de la metodología de intervención y alcance de metas en tiempo y forma; Sistematizar la información pertinente y evaluar la marcha de la implementación de la política; Redefinir la política (sus alcances, objetivos, metas y metodología de intervención) en función de las conclusiones de la evaluación.

16 1. Protección social: La importancia de los servicios básicos Bertranou (2007) hace referencia a lo que llama la visión moderna de la protección social, la cual se sostendría en tres pilares: 1) el acceso a bienes y servicios básicos; 2) la protección y la prevención; y 3) la promoción de oportunidades.

17 1. Protección Social: Un encuadre que requiere integralidad Transferencias monetarias: componentes contributivo y no contributivo de la previsión social, transferencias con contraprestaciones Otras intervencione s: políticas alimentarias, microcréditos, agua, vivienda y saneamiento Servicios sociales: educación y salud

18 1. Protección Social: De la necesidad a los derechos Los individuos y grupos con necesidades sociales no resueltas son titulares de derechos que obligan al Estado. Introducir esta perspectiva implica cambiar la lógica de los procesos de elaboración de las políticas públicas: Se trata de pasar de la concepción de personas con necesidades que deben ser asistidas a sujetos con derechos a demandar determinadas prestaciones y servicios. Abramovich (2006)

19 1) Existencia de un Ministerio de Desarrollo Social cuyo principal mandato sea el combate a la pobreza; 2) Establecimiento de objetivos concretos en un Plan o Programa Nacional; 3) Definici ó n y adopci ó n de indicadores de evaluaci ó n del cumplimiento de objetivos; 4) Marco jur í dico estableciendo responsabilidades, facultades y atribuciones por actor; 5) Presupuesto para ejercer facultades; 6) Mecanismos expl í citos de coordinaci ó n intra y entre ó rdenes de Gobierno; 7) Contralor í a social e instancias de participaci ó n y atenci ó n ciudadana; 8) Existencia de Reglas de Operaci ó n para los Programas y Acciones; 9) Construcci ó n de padrones de beneficiarios; y 10) Marco jur í dico para reglamentar el comportamiento y conducta de funcionarios. (Sz é kely, 2006) 2. Perspectiva acotada de la Institucionalidad Social

20 “ Se interpretar á a la “ institucionalidad social ” como el conjunto de reglas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales) que se ponen en funcionamiento para procesar y priorizar los problemas sociales, a la vez de enmarcar el contenido y la din á mica administrativa y pol í tica de las pol í ticas sociales. Para todos los involucrados, la institucionalidad social representa un entramado de incentivos que estructura sus l í mites y oportunidades de negociaci ó n y acci ó n, lo cual, sin embargo, no clausura las posibilidades para que se avance en transformaciones m á s o menos amplias de dicha institucionalidad ”. (Repetto, 2004) 2. Hacia una caracterización amplia de la Institucionalidad Social

21 2. Tipos ideales de institucionalidad social Institucionalidad Social de Baja Calidad Institucionalidad Social de Alta Calidad Estructura de oportunidades cerrada y sesgada sólo a la recepción de demandas sociales de grupos poderosos. Canales abiertos a la recepción real y no solamente discursiva de las demandas de los grupos menos favorecidos de la sociedad. Amplios márgenes de discrecionalidad por parte de los decisores. Los decisores deben actuar siguiendo el marco de deberes y responsabilidades que deriva de un sistema de derechos sociales cuyo cumplimiento es tendencialmente efectivo. Reglas difusas, o incluso ausencia total de reglas formales, relacionadas con la definición (o indefinición) de responsabilidades en materia social. Reglas claras respecto a quién hace qué en el campo de la política social, en función de las capacidades comparativas de cada actor involucrado. Reglas informales que sustentan y reproducen el clientelismo y el patronazgo. Reglas informales que favorecen la innovación y la creatividad en la gestión social. Escasos incentivos (o ausencia de ellos) para la rendición de cuentas. Apropiados y transparentes sistemas de rendición de cuentas, y criterios claros para definir premios y castigos. Reglas difusas y/o ambigüas relacionadas con la operación de los programas e intervenciones concretas. Reglas claras y conocidas por todos los involucrados, que definen con precision los aspectos operativos de la gestión social.

22 3. La heterogeneidad de los programas sociales Los programas sociales varían según la naturaleza de las tareas y la interacción con los destinatarios (Martínez Nogueira, 2006). Homogeneidad de la tarea Heterogeneidad de la tarea Interacción nula o baja Transferencias de bienes y recursos Prestaciones asistenciales y de emergencia Interacción media o alta Servicios sociales profesionales Servicios “humanos”, de desarrollo de capacidades e inserción social

23 3. Oferta programática multisectorial acorde al rumbo elegido ¿Cómo combinar la gestión de programas de diversas características bajo un objetivo estratégico común? Avance hacia programas integrales (PTC): ¿”piso” o “techo” de la nueva política social en América Latina? Necesidad de fortalecer el enfoque territorial de intervención programática de TODOS los sectores sociales, acorde a las realidades de cada país. ¿Cómo generar incentivos para que los actores estatales más allá de los Ministerios de Desarrollo Social, aporten (algunos de) sus recursos a intervenciones integrales en el territorio?

24 4.Herramientas de gestión acordes a las características de la oferta programática Cada tipo de intervención social orientada a la integralidad suele requerir tecnologías de gestión específicas. La capacidad técnica es “condición necesaria” pero no “condición suficiente” para lograr políticas sociales capaces de generar inclusión social. La construcción y/o reconstrucción de capacidades técnicas requiere de una enorme voluntad política sostenible en el tiempo, así como la convergencia de apropiados incentivos institucionales.

25 La siempre difícil búsqueda de la integralidad

26 Una primera aproximación… Muchas políticas públicas (no todas!) requieren de un complejo abordaje integral, en dos planos: a) en la definición de los problemas a enfrentar; y b) en las intervenciones a coordinar.

27 Acerca de la integralidad de los problemas: más allá de lo sectorial Componentes de la “cuestión social” a enfrentar (a modo de ejemplo…): Infraestructura urbana (déficit de agua potable) Vivienda (precariedad de las mismas) Ingresos y mercado laboral (altos niveles de informalidad con bajos ingresos) Educación (tasas crecientes de deserción escolar) Salud (mortalidad infantil) Seguridad (violencia física contra las personas) ¿La sumatoria de estos problemas “sectoriales” constituye una visión integral de la problemática social a enfrentar?

28 El viejo asunto de las relaciones causales La clave está en definir las relaciones causales entre los componentes de la problemática social a enfrentar. ¿Cómo transitar desde la sumatoria de problemas sectoriales a una problemática integral?...la centralidad del acuerdo político- técnico (y del vínculo planificación- presupuesto) en cuanto a los objetivos y las metas de la intervención.

29 La integralidad de la política social: cinco tensiones a enfrentar Universal – Focalizado Condicionado – No Condicionado Contributivo – No Contributivo Centralizado – Descentralizado Sectorial - Intersectorial

30 Acerca de la integralidad de programas, políticas y servicios sociales La integralidad responde a la aspiración de que prestaciones y servicios estén centradas en las necesidades (¡y derechos vulnerados!) de personas, familias, comunidades o territorios. La integralidad procura darle a las intervenciones públicas una mayor coherencia e impacto, a través de la convergencia de las mismas, previlegiando la perspectiva del receptor (por ejemplo, la familia o el territorio). La integralidad requiere objetivos compartidos por todos los operadores (no sólo por las máximas autoridades políticas).

31 Los posibles alcances de la integralidad  La política social establece objetivos y metas consistentes entre sectores, pero es formulada y ejecutada de manera sectorial.  La política social es formulada intersectorialmente, pero es ejecutada de manera sectorial, demandando altos grados de coordinación.  La política social es diseñada, ejecutada, acompañada y evaluada de manera intersectorial, construyendo un sistema.

32 La alta demanda de coordinación pro-integralidad de un sistema de protección social

33 Tres cuestiones críticas que afectan la integralidad en la política pública La fragmentación de las intervenciones (proyectos, programas, políticas, planes). Los problemas propios de la implementación en cada sector de la gestión pública. Los modelos organizacionales inadecuados (falta de programación estratégica, debilidades en materia de información, seguimiento y evaluación, etc.).

34 Coordinación como función estatal La coordinación es una función estatal que requiere ser cumplida para avanzar en la integralidad, más allá del tipo de diseño institucional que la operacionalice y actor o conjunto de actores que la lideren. (Acuña y Repetto, 2009).

35 Razones básicas que explican la necesidad de la coordinación  Ausencia de objetivos estratégicos compartidos (peligro de “programitis”). La suma de muchos programas no hace a una política. Y mucho menos a un sistema.  Ineficiente uso de recursos críticos (políticos presupuestarios, organizacionales-operativos).  Límites de las respuestas unilaterales/sectoriales para enfrentar problemas complejos.

36  Los problemas (sociales) son entendidos de manera fragmentada, prestándose poca atención a su integralidad (medio ambiente, procesos familiares, territorio, persona).  La evolución institucional genera organizaciones especializadas en determinadas dimensiones de los problemas a resolver. La coordinación es vista como una amenaza por organizaciones autoreferidas (exige compartir metas, procesos y recursos). Retos de la fragmentación y la especialización

37 Los desafíos de la interdependencia entre diversas organizaciones La especialización organizacional genera la necesidad de integración, pues aunque cada actor, grupo u organización mantiene un propio espacio de acción, hay interdependencia porque comparten un entorno de trabajo (por ejemplo, los barrios): Actúan sobre la misma realidad (aunque diseccionada en varias dimensiones, es una sola realidad integral: la “cuestión social”) ¿Intercambian recursos? ¿Comparten objetivos generales?

38 El qué y el cuando de la coordinación Recursos a coordinar: Información Organización Presupuesto Autoridad Momentos posibles del proceso en los cuales coordinar: o ¿Para definir y caracterizar el problema? o ¿Para priorizar y decidir entre alternativas posibles? o ¿Para diseñar los detalles institucionales y operativos de la intervención? o ¿Para implementar el curso de acción decidido? o ¿Para monitorear y evaluar la intervención, de modo tal de mejorar el desempeño de la misma?

39 Gradiente de la coordinación (I) (Peters, 1998) “Coordinación positiva”: el primer requisito es el reconocimiento mutuo entre los actores, a partir del cual es posible avisorar modalidades de trabajo compartido. Expresan el resultado de acuerdos entre actores dispuestos a cooperar entre sí, comprometiendo el trabajo en común.

40 Gradiente de la coordinación (III) “Estrategia de gobierno”: implica el tipo de coordinación más compleja, y se vincula a procesos conjuntos de elaboración de las políticas en el marco de plataformas compartidas acerca de cuestiones de carácter macro, tales como el desarrollo económico y social de un país. A diferencia de las otras dos, que pueden acotarse a un campo particular de gestión pública, por ejemplo las políticas sociales, ésta es más bien un marco general.

41 Gradiente de la coordinación (II) “Integración de políticas”: implica que se van articulando ideas, procedimientos y estructuras del conjunto de los involucrados. Requiere no sólo una articulación operativa al momento de implementar acciones concretas, sino, por sobre todo, la elaboración de acuerdos relacionados con las propias metas de las organizaciones. Es este un proceso donde predomina la negociación política entre todos los involucrados.

42 42 ¡Muchas gracias! frepetto@cippec.com