1 Estrategias de política fiscal en un mundo incierto Ricardo Martner Dirección de Gestión Pública y Regulación ILPES, CEPAL, Naciones Unidas X Curso.

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2 1 Estrategias de política fiscal en un mundo incierto Ricardo Martner Dirección de Gestión Pública y Regulación ILPES, CEPAL, Naciones Unidas X Curso Internacional “Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica”, Santiago, 11 de noviembre al 5 de diciembre de 2002

3 2 Indice I. La nueva arquitectura internacional II. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal III. Reglas macro-fiscales de segunda generación IV. Indicadores de desempeño Documentos CEPAL 2002: “Globalización y desarrollo” CEPAL 2003: “El pacto fiscal”(segunda edición) ILPES 2002: “Panorama de la gestión pública” www.cepal.org www.ilpes.cl

4 El FMI: del orden monetario al desorden financiero El FMI fue originalmente concebido para vigilar y defender el sistema de Bretton-Woods (comenzando por las reglas de régimen cambiario), y como intermediario a nivel global entre los países deficitarios y los excedentarios. A partir de los años ochenta, con la flexibilización cambiaria y el auge de los flujos de capital privado, el FMI pierde su misión original y se transforma en una agencia gestora de crisis y de garante de la disciplina de los países endeudados. Los dos instrumento de esta función de gendarme son la vigilancia y la condicionalidad estructural.

5 Vivimos en un mundo incierto: cuál es el modelo? “La Economía es la ciencia de pensar en términos de modelo, unida al arte de escoger los modelos que son adecuados para el mundo contemporáneo” John Maynard Keynes, 1938

6 Washington Consensus Original: éDisciplina fiscal éFocalización del gasto publico éReforma tributaria éLiberalización Financiera éTipos de cambio unificados y competitivos éLiberalización del comercio éApertura a la inversión extranjera éPrivatización éDesregulación  Derechos de propiedad Aumentado ; lista original más: éreformas legales/políticas éInstituciones regulatorias éCorrupción éflexibilidad mercado del trabajo éAcuerdos OMC éCódigos y Estándares financieros éApertura “prudente” del mercado de capitales éRegímenes no intermedios de tipo de cambios éRedes de seguridad social éReducción de la pobreza En realidad, muchos de estos aspectos son el resultado del desarrollo económico más que un requisito

7 Número promedio de condiciones estructurales por año de programa

8 La evolución de la condicionalidad §Reenfocar l ”El FMI está perdiendo su foco y reduciendo su efectividad al hacer demasiado”: relación inversa entre efectividad y número de condiciones ("curva de Laffer de la condicionalidad”). Limitar la condicionalidad estructural a las áreas que son críticas para el cumplimiento de los objetivos macroeconómicos del programa. Las demás medidas, necesarias para asegurar un crecimiento económico sostenible (según el FMI), pero que no son críticas para el programa, deberían tomar la forma de consejos de política y ser manejadas por otras instituciones multilaterales. §Flexibilizar  Mantener áreas de (relativa) autonomía, en el manejo de la cuenta de capitales y del régimen cambiario.

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10 Alternativas a la condicionalidad §El informe Meltzer afirma que la condicionalidad es “de difícil manejo, altamente conflictiva, demorosa en su negociación y muchas veces inefectiva”, recomendando el abandono de los desembolsos programados asociados a condicionalidad. §La Comisión aconseja hacer del FMI una Institución más pequeña, que serviría como un cuasi-prestamista de última instancia para los países emergentes que han cumplido con ciertas pre-condiciones, esencialmente un buen desempeño macroeconómico y gobernabilidad. §Otros recomiendan incluso selectividad; otorgando préstamos sólo a los Gobiernos reformistas, proveyendo mecanismos para ayudarlos a aislarse de las presiones de grupos de interés. §El papel de las IFIS sería identificar a los reformistas, no crearlos

11 Alternativas a la condicionalidad §Condicionalidad ex-ante, anteponiendo requisitos de orden macroeconómico y financiero al desembolso de créditos del FMI, especialmente en las áreas de transparencia y de la adopción de los principios de Basilea, de los estándares y códigos de buenas prácticas y del Special Dissemination Data (Williamson, 2000). La adhesión a un conjunto de estándares internacionales podría sustituirse a la condicionalidad de las políticas. §Los estándares que ha comenzado a desarrollar el FMI abarcan en la actualidad los códigos de buenas prácticas de transparencia fiscal y de transparencia en las políticas monetaria y financiera, a los cuales se agregarán códigos de buenas prácticas para el manejo de la deuda pública y de la deuda externa. §Propuestas de disciplina fiscal (Williamson):(1) el criterio de Maastricht, con un déficit no superior a 3% del PIB y una relación de la deuda del sector público por debajo de 60% o con tendencia a la baja; (2) un límite al saldo público primario; (3) un saldo público cíclicamente ajustado; (4) objetivos flexibles que permitan al Fondo efectuar sus análisis caso a caso.

12 Alternativas a la condicionalidad §Una tercera vía es enfatizar la construcción de instituciones nacionales, reduciendo el alcance de la condicionalidad a lo estrictamente macroeconómico, con cláusulas de contingencia para enfrentar la incertidumbre.

13 12 La gestión pública en un mundo globalizado:seis criterios de éxito...  Reglas macro-fiscales (fiscal rules)  Presupuestación plurianual (multiannual budgeting)  Técnicas de agregación del presupuesto (top-down budgeting techniques)  Contabilidad y Gestión sobre base devengado (accrual accounting and budgeting)  Flexibilidad gerencial (managerial flexibility) Gestión por resultados (focus on results)

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17 16 Sector público y globalización (el tamaño sí importa) Fuente: para América Latina, CEPAL; para el resto de los países FMI, Government Finance Statistics. Cobertura: Gobierno Central Consolidado. 15 20 25 30 35 40 45 19721973197419751976197719781979198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000 Porcentajes del PIB Sudeste Asiático (6)Unión Europea (15)Estados UnidosAmérica Latina (19) "incrementalismo racional" "decrementalismo racional" "decrementalismo racional" "ajuste convulsionado” "incrementalismo desordenado" ?

18 17 Factores demográficos

19 18 Los gastos de Personal del Gobierno Central

20 19 Los gastos de Transferencias del Gobierno Central

21 20 América Latina y el Caribe: Deuda pública (% de PIB) Promedio a principio y a final de la década

22 21 Deuda pública en países de América Latina (% de PIB)

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24 23 Spreads Deuda soberana de países de América Latina (puntos básicos)

25 24 Variables explicativas del riesgo país (15 países, Goldman-Sachs) Impacto en el spread de un aumento de 1% en las variables explicativas (puntos básicos) Crecimiento del PIB Amortizaciones/reservas Deuda externa/PIB Saldo público/PIB Exportaciones/PIB Desequilibrio tipo de cambio real Libor de largo plazo Total 7 (-) 2 7 34(-) 3 (-) 2 45 100

26 Prociclicalidad: el pecado original mLos mercados son pro-cíclicos Los mercados son pro-cíclicos por naturaleza; las liberalizaciones del sector financiero doméstico y de la cuenta de capitales generan sesgos en la misma dirección. m Las agencias internacionales son pro-cíclicas El contagio del optimismo lleva a todos los agentes a subestimar los riesgos inherentes a comportamientos pro-cíclicos. Las agencias calificadores de riesgos tienden a multiplicar la euforia o el pesimismo. La función de vigilancia y de prevención del FMI ha sido débil, e inclusive perversa. m Las autoridades nacionales son pro-cíclicas Las políticas en el mundo en desarrollo no son autónomas, pues deben generar “credibilidad”en los mercados. Si se han seguido políticas de austeridad durante las crisis hay presiones para expandirse durante los auges, distorsionando los incentivos de las autoridades y agentes a lo largo del ciclo económico.

27 26 El pecado original: políticas procíclicas Episodios de políticas pro-cíclicas en América Latina (saldo global, 1990-2000) Fuente: cálculos propios sobre la base de datos oficiales. Sólo se incorporan los episodios con cambio en el saldo cíclicamente ajustado de dos años o más y mayores a 0.25%. y = -0.2604x - 0.139 R 2 = 0.2192 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 -12-10-8-6-4-202468 Brecha de PIB (% de PIB potencial) Cambio Saldo Global ciclicamente ajustado Política fiscal restrictiva pro-cíclica Política fiscal restrictiva contracíclica Política fiscal expansiva contra-cíclica Política fiscal expansiva pro-cíclica

28 27 El pecado original: políticas procíclicas Episodios de políticas pro-cíclicas en América Latina (saldo primario, 1990-2000) Fuente: cálculos propios sobre la base de datos oficiales. Sólo se incorporan los episodios con cambio en el saldo primario cíclicamente de dos años o más y mayores a 0.25%. y = -0.2532x - 0.0768 R 2 = 0.1559 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 -12-10-8-6-4-202468 Brecha de PIB (% de PIB potencial) Cambio Saldo Primario cíclicamente ajustado

29 28 El pecado original: políticas procíclicas Episodios de políticas pro-cíclicas en América Latina (deuda gobierno central, 1990-2001) Fuente: cálculos propios sobre la base de datos oficiales. Sólo se incorporan los episodios con cambio en la deuda de dos años o más y mayores a 0.25%.

30 Prociclicalidad de las autoridades nacionales: alternativas mConsejo de Política Fiscal Ante la incapacidad de llevar a cabo una política fiscal responsable, crear un ente autónomo, a la imagen de la política monetaria, que fije metas de saldo público y de deuda pública, sin intervenir en el presupuesto ni en la plítica tributaria (propuesta extrema: Dornbusch y Caballero). m Comité de sabios Tendría la misma función que en el caso anterior, pero de manera más informal. m Reglas macro-fiscales explícitas y papel fiscalizador del Parlamento Examinar con un mayor contrapeso técnico las macro-decisiones presupuestarias con una visión de mediano plazo (Code Of Fiscal Stability, NAO)

31 30 CHILE Resultado Global del sector público

32 31 CHILE Deuda pública bruta del Gobierno central, Banco Central y empresas públicas no financieras 1990 - 2001, % de PIB

33 32 CHILE Deuda pública neta del Gobierno central, Banco Central y empresas públicas no financieras 1990 - 2001, % de PIB

34 33 Cinco categorías de reducción de gasto El corte del cirujano: pocos detractores y efectos mayores al largo plazo (mejoras de eficiencia, moderación salarial, eliminación de apropiaciones rentistas); El corte por una vez: puede ser rentable en el corto plazo pero compromete los presupuestos siguientes (inversión, cancelación temporal de programas); El corte que se esfuma: los ahorros desaparecen a lo largo del tiempo, sea porque resurgen las demandas o porque el ajuste en un área lleva a otras demandas en otras áreas; “un estudiante cuesta dos veces menos que un cesante, y un cesante dos veces menos que un preso”; El corte cosmético: se sacan gastos del presupuesto, o de un año al siguiente. Puede llevar a cambios impresionantes en el saldo anual de ingresos y gastos; El corte boomerang: el resultado neto en el tiempo es negativo (garantías, depreciación del capital)  Mientras prevalezca la perspectiva anual, estos cinco tipos de ajuste son equivalentes e intercambiables en orden a acometer objetivos de saldo.

35 34 Cómo garantizar consistencia dinámica? §Consenso en torno a los estabilizadores fiscales automáticos §d e representa el componente fijo estructural del déficit público,  la sensibilidad marginal del déficit público a la brecha de PIB (déficit cíclico),  la reacción discrecional de las autoridades al ciclo (déficit discrecional), y GAP la brecha de PIB. §El impacto combinado de medidas monetarias y de la libre operación de los estabilizadores automáticos debería ser suficiente para atenuar situaciones recesivas transitorias. §La eficacia de estas políticas depende de las condiciones iniciales; §El diseño institucional debería contemplar reglas anticíclicas en tiempos normales, preservando capacidad de respuesta para shocks imprevistos.

36 35 Cómo garantizar consistencia dinámica? “Los objetivos fiscales deben definirse en función del déficit estructural, ampliando de esta manera el horizonte de la política fiscal para hacerla más sostenible” “Desarrollar instituciones fiscales que permitan ahorrar ingresos transitorios durante los períodos de bonanza”

37 Cómo restaurar la capacidad presupuestaria del legislativo? mLas tres funciones del presupuesto y el nuevo papel del legislativo: 1) promover la disciplina fiscal y la capacidad de estabilización de la política fiscal; 2) mejorar la asignación; 3) estimular al ejecutivo para administrar de modo más eficiente los programas públicos. mEl Legislativo debe estar en la vanguardia en la demanda de mayor información en los resultados, especificando por adelantado los impactos esperados por los organismos públicos

38 37 Dos principios para reglas macro- fiscales §Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes) §Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad? " Las deudas y los déficits son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).

39 38 El principio de responsabilidad §La sostenibilidad de la política fiscal se define habitualmente como una condición de estabilidad de la deuda pública en un mundo determinista, pero también puede interpretarse como un criterio de estacionariedad de la misma en un mundo estocástico. §El Gobierno es solvente si la deuda pública o el saldo público sobre PIB son variables estacionarias. Más que la existencia de déficit, lo que pone en peligro la solvencia es su persistencia a un nivel excesivo.

40 39 Indicadores de sostenibilidad (Blanchard) Fuente: cálculos propios. El Saldo Primario requerido se calculó multiplicando el diferencial entre la tasa de interés implícita de la deuda pública y la tasa real de crecimiento de la economía con la deuda pública del período anterior. La Diferencia corresponde a la diferencia entre el Saldo primario efectivo y el Saldo Primario requerido para que la variación de la deuda pública sea nula en el período.

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42 41 Lecciones de ajustes fiscales en países de la OCDE Existieron en los ochenta y noventa múltiples episodios de ajustes expansivos (“el cuento de hadas”), La “calidad” del ajuste se define por un mayor énfasis en la reducción de gastos (salarios, subsidios, transferencias) que en el aumento de los ingresos; el “éxito” se mide por la posición fiscal dos años después (Perotti, 98,): En esta evaluación incide decisivamente el nivel de la deuda pública: en condiciones normales, el funcionamiento de la economía es más bien keynesiano; cuando la deuda sobrepasa un cierto nivel se generaliza un comportamiento de expectativa de insolvencia que puede producir ajustes fiscales expansivos. Categoría presupuestariaAjustes “exitosos”Ajustes “fracasados” Saldo estructural2.372.17 Gastos totales-1.23-0.26 Ingresos totales1.131.91 Fuente: Von Hagen y Strauch, 2001 (porcentajes del PIB, 1960-90, 65 episodios))

43 42 El principio de estabilidad §La estabilidad es un bien público, y la política fiscal un instrumento que puede ayudar a reducir fluctuaciones que son dañinas para el crecimiento de largo plazo. §El desafío es morigerar el carácter cíclico de las finanzas públicas: Evitar ajustes traumáticos en la coyuntura Dotar de mayor estabilidad a los programas sociales, ayudando a mejorar su impacto. Otorgar, en general, mayor eficiencia y eficacia a la gestión de las políticas públicas.

44 43 Saldo cíclico en América Latina, 90-2004

45 44 Saldo cíclico en América Latina, 90-2004

46 45 Programacion plurianual “Mala” plurianualidad: rigidez presupuestaria y acumulación de compromisos sectoriales radicalmente incompatibles con los objetivos globales “Buena” plurianualidad: planificar con sentido estratégico, con una articulación creciente entre plan, presupuesto y gestión por resultados

47 46 Orientación Multi-anual §Nueva “Cultura” para el presupuesto §Favorable desde todas las perspectivas l Macro: Le otorga Credibilidad y Estabilidad a la Política Fiscal l Micro: Ministros/Agencias pueden Planificar mejor l Termina con los “Juegos presupuestarios” l El fin del año deja de ser una amenaza Cuidado con los supuestos macroeconómicos!

48 47 La magnitud de la incertidumbre de las políticas fiscales Error sobre las condiciones económicas §Financial Statement and Budget Report, HM The Treasury

49 48 Reglas macro-fiscales: primera y segunda generación Las reglas de “primera generación”, tienen un sesgo pro-cíclico, como la experiencia lo ha demostrado. Si el propósito es asegurar consistencia dinámica impulsando la reducción de deuda en períodos de auge e induciendo a los Gobiernos a aceptar un mayor endeudamiento en períodos recesivos, las reglas macro-fiscales de “segunda generación” tienen que incorporar: meta además de límite; programación presupuestaria plurianual; prudencia en los supuestos macroeconómicos; algún tratamiento explícito del dividendo del crecimiento; espacios para reacción discrecional. Las reglas macro-fiscales de segunda generación requieren de un desarrollo institucional, especialmente de las capacidades que permitan hacer de los análisis de sensibilidad y de la construcción de escenarios prospectivos en procedimientos presupuestarios rutinarios dentro de las administraciones públicas de América Latina.

50 49 Conclusiones Las asimetrías de la globalización/apertura ponen seriamente en riesgo la sostenibilidad fiscal; Los ajustes de carácter permanente son inevitables en algunos casos; Existe espacio para políticas fiscales más activas en el marco de un rediseño de la condicionalidad, que introduzca criterios anticíclicos y reglas macro-fiscales flexibles; Los beneficios de las innovaciones institucionales y presupuestarias son significativos, no sólo en términos de ajuste sino también de eficiencia de la gestión a mediano plazo.