La coordinación de políticas en la UE: lecciones para América Latina ¿ Cómo salir del dilema del prisionero usando a la experiencia europea? Por Christian.

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2 La coordinación de políticas en la UE: lecciones para América Latina ¿ Cómo salir del dilema del prisionero usando a la experiencia europea? Por Christian Ghymers, Comisión Europea y CEPAL. ILPES 13 de noviembre del 2002

3 ÍNDICE DE LA PRESENTACIÓN 1. Globalización y dimensión regional: AL necesita un régimen macroeconómico cooperativo (coordinación 2. Hoy, no se puede importar el modelo europeo tradicional de la IR: comercio antes de EMU, 3. El camino europeo 4. EL Euro, un cambio de régimen 5 Dos obstáculos mayores entorpecieron la IR 6. Principios catalizadores que permitieron salir del dilema en la UE 7. Evaluación ex-post 8. Casos Mercosur y CAN

4 1. GLOBALIZACIÓN Y DIMENSIÓN REGIONAL Globalización refuerza la importancia del entorno regional a través de las interdependencias del comercio, de los flujos de capital (contagio), de las estrategias mundializadas de las empresas. En Europa, estas presiones han sido contestadas por una dinámica integradora tanto comercial como macro, y vía una estructura institucional fuerte y original (UEM) en 4 efectos “domino” de la IR abierta: 1la IR exitosa requiere apertura externa del bloc regional (combatir el “rent-seeking”) 2eso genera una dinámica “ampliación-profundización”, más apertura externa pide más IR interna para resistir a la competencia, más IR attrae a más países

5 1. (continuación) 3Esta profundización lleva a buscar la erradicación de los costos de transacción internos a la región (mercado único y moneda única), 4 así que una mejor gobernabilidad macroeconómica: más transparencia, más disciplina, más previsibilidad, más credibilidad de las políticas nacionales (competencia entre regimenes) En AL la Integración Regional (IR) se queda atrás, principiante (basada solo en comercio y muy poco en macro), lenta, frágil, poco creíble (¿instituciones regionales?), mientras la gobernabilidad macro queda deficiente, generando inestabilidad, lo que daña a la IR Urgencia para AL de salir de este circulo vicioso, tratar “lo macro” a nivel regional y de salir del método tradicional

6 La thesis: AL necesita un proceso de IR del tipo UEM, es decir de un régimen macro cooperativo AL no necesita ahora de una moneda única, sino que de la convergencia que impone esta formula La convergencia macro es un prerequisito de la IR Esta convergencia implica cooperación entre socios regionales = coordinación entre países soberanos El largo proceso de “andar-a-tientas” de la UE para llegar al euro permite sacar lecciones: funcciona un régimen macro nuevo basado en la coordinacion

7 2.1 La visión tradicional de la IR como un proceso progresivo que va del ámbito comercial al monetario La pauta de IR tipo “UE” es generalmente presentada como un proceso de nexos comerciales primero, después paulatinamente se abarca a otros campos, para llegar a campo financiero, económico y monetario, con el Euro. Visión equivocada: 1) Europa empezó por la estabilización macro-monetaria (UEP, 1948-58) 2) la IR comercial (UA) del Tratado de Roma (1957) fue posible en un mundo monetario estable y mediante una coordinación automática de las políticas económicas nacionales (tipo de cambios fijos, dolarización de Bretton Woods) Hoy en día esta pauta ya no es posible: no se puede importar este modelo

8 2.2 La globalizaciòn cambia el “sequencimg” de la IR Hoy, la globalización (OMC + K) enfatiza el rol de la capacidad institucional para lograr un crecimiento sostentable:políticas macro estables + regulación del sector financiero. IR puede ser más provechosa por el progreso institucional y la estabilidad macro que por las preferencias comerciales La IR es un medio para dar credibilidad y fortalecer la capacidad institucional que requiere la convertibilidad y la estabilidad macro, sin la cual el crecimiento es insuficiente

9 3.1 El camino europeo En la UE, coordinación se ha impuesto para asegurar la convergencia requerida por la integración regional, y está es la respuesta europea a la globalización Globalización impulsó una dinámica institucional: 1) presión de la competición externa = demanda por bajar costos de transacciones=mercado único y € 2) presión especulativa=demanda por credibilidad de las políticas nacionales y margen de acción= € y monitoreo Tanto el mercado único como el € y su credibilidad exigen convergencia y por lo tanto un dispositivo de coordinación: nuevo régimen de políticas

10 3.2 El camino europeo Este nuevo régimen de gobierno económico de la EU es el resultado de una selección natural de medio siglo de proceso de ensayos (“andar-a-tientas”) La EU ha legiferado en base a resultado de prácticas Estas prácticas resultaron de años de trabajo colegiado de grupos de expertos nacionales (“comité monetario”:Tesoro +BC) con los expertos “comunitarios” los contactos personales regulares entre expertos nacionales crearon paulatinamente una cultura común y un clima de confianza mutua importancia de la Comisión (neutra) para monitorear y desempeñar el rol de motor de las iniciativas

11 3.3 El camino europeo El principio más activo ha siempre sido la necesidad de gestión colegiada de los tipos de cambio: en la UE, los tipos de cambio son un “asunto de interés común”, por lo tanto, el sistema de tipos de cambio flotantes del 1973 llevó al SME en 1978, i.e. a una reacción de cohesión europea frente a las fluctuaciones intra- comunitarias y las del $, que logró dar un paso operacional al carácter colegiado de los tipos de cambio lo que permitió implementar una coordinación efectiva de las políticas nacionales, es decir salir del dilema del prisionero que bloqueaba la cooperación entre Estados soberanos: antes (58-78), fracasos de intentos centraliz.

12 3.4 El camino europeo SME basado sobre TC fijos pero ajustables por consenso (cesta) + una ancla monetaria (M3 alemán) Los bancos centrales aumentaron su papel autónomo buscar consenso sobre la parilla de TC= buscar consenso sobre las políticas nacionales = aceptar vigilancia mutua y criticas reciprocas La coordinación de políticas se vuelve un resultado de la acción de los intereses propios de cada autoridad nacional, bajo sanciones de mercados, cuya atención se focaliza por el SME TC =señal visible de la calidad y credibilidad de cada política nacional

13 4. El Euro, un cambio sistémico de gobernabilidad Lo más importante del Euro es su cara macroeconómica = el cambio de régimen macro con una disciplina colegiada y reglas comunes, cuyos procedimientos resultan de la seleccion naturales de medio siglo de proceso de ensayos (“andar-a-tientas”) La cara microeconómica = la monedad única del mercado único, el Euro que reduce los costos de transacciones es útil para los países ya integrados AL debería sacar lecciones de la cara macro del €

14 4. El Euro, un cambio sistémico de gobernabilidad Este cambio=una sola política monetaria, con prioridad a la estabilidad de los precios, manejada por un BCE autónomo + coordinación de las otras políticas (PEC) i.e. una combinación de competencia y cooperación entre autoridades autónomas en un marco con normas objetivas y sanciones teorema básico de la zona Euro=un policy-mix favorable al crecimiento en la medida que las políticas presupuestarias y las evoluciones salariales cuadran con la meta de estabilidad de los precios del BCE

15 4. El Euro, un cambio sistémico de gobernabilidad los 3 principales actores autónomos (ECB, Gobiernos nacionales, y interlocutores sociales) estan compitiendo para utilizarlos: es el interés propío de cada uno hacer efectivo el respecto de las reglas del juego Existe dos instrumentos focales para ejercer esta vigilancia: “las grandes orientaciones de políticas económicas”, más unas “reglas fiscales” con el PEC, ambos en un proceso de “ dialogo macroeconómico” entre los 3 groupos de actores (proceso de Colonia)

16 5. El caso europeo ilustra dos obstaculos mayores El camino de la EU no fue siempre exitoso, el euro representa una selección natural de medio siglo 2 obstáculos mayores retrasaron la IR: Dilema del prisionero (DP) y conflicto de nivel de poder (nación versus comunidad): 1DP = incertidumbres plagan con riesgos de peores resultados que irse por su cuenta, incluso sabiendo que es malo para la región, (existe siempre cuando hay decisiones descentralizadas tomadas por actores interdependientes pero con divergencias de interés y falta de confianza y comunicación)

17 5. (continuación) 2La IR produce un conflicto de poderes entre los gobiernos nacionales y el nivel regional, en los años 60 y 70 concepción de IR con traspaso de poderes, reforzó el carácter oficial de los contactos entre administraciones nacionales, y con la CE, frenando estos intercambios y confiriendo a todo un carácter de negociación = más incertidumbres entre socios = círculo vicioso empeorando el DP. ¿No estaría AL todavía atrapada en esta combinación inhibidora ?

18 6.1 principios catalizadores ¿Cómo la UE logró salir de su dilema del prisionero que impedía la coordinación ? Sistema de ecuaciones básicas de la Economía Política de la IR: 1)el nivel regional debe ser útil a los responsables nacionales y contribuir a lograr las metas nacionales (y no lo contrario!) y simultáneamente 2) las metas nacionales deben ser compatibles o no lograr al desmedro de sus vecinos. La coordinación lo soluciona si respeta la subsidiaridad: la coordinación no puede imponer decisión a un estado soberano sino que motivarlo mediante “peer pressures” y sanciones políticas y de los mercados financieros Eso requiere dispositivo de monitoreo colegiado con reglas

19 6.2 Principios catalizadores En el caso de la UE, un tal dispositivo de “vigilancia mutua regional” nació del diálogo regular entre expertos nacionales, que generó un monitoreo colegiado fomentando la comunicación y la auto-disciplina, Porqué? Es un juego continuo entre actores autónomos. Reglas regionales incentivan la auto-disciplina merced a la competencia entre participantes para usarlas= una forma de coordinación por interés propio de cada actor autónomo, i.e. una combinación de competencia (para aplicar las reglas y gozar de mayor credibilidad) y cooperación (para definir y aceptar las reglas) entre autoridades autónomas en un marco formal con normas objetivas y sanciones de mercados

20 6.3 Principios catalizadores Subsidiaridad = el nivel regional tiene justificación si crea un valor agregado para los países,= garantía de soberanía, solo autoridades nacionales pueden decidir (cierre del riesgo de traspaso de poderes nacionales) a condición que aceptan reglas comunes en unos campos muy limitados donde hay interés común (incluyendo procedimientos) Vigilancia mutua = un actor neutro (la Comisión) propone caso por caso una interpretación del valor agregado, y del límite entre interés nacional y común, bajo las críticas de los expertos nacionales que tienen interés en que las reglas sean respetadas por los otros países pero que tratan de ampliar sus márgenes de maniobras. Requiere reglas claras y sanciones de mercados y de opiniones públicas

21 6.4 Principios catalizadores Los procedimientos formales de coordinación y vigilancia sirven para crear el marco del “juego”(competencia y cooperación posibles) y así construir el consenso sobre el contenido de las políticas, al (1) fomentar los contactos y trabajos colegiados en forma continua para reducir el Dilema del Prisionero, (2) focalizar la atención de los mercados financieros y de las opiniones públicas para tener contra-poderes y sanciones Para la coordinación lo más importante es el consenso sobre el contenido de las políticas

22 El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1) 1. Razones: especificar la aplicación de principios del Tratado y fortalecer la vigilancia mútua (desaparición de las sanciones via el tipo de cambio nacional) 2. Principios básicos: (i) cada presupuesto debe ser equilibrado o en superavit en un ciclo normal (ii) los estabilizadores automaticos deben poder actuar plenamente sin que el deficit sea superior a los 3% 3. Forma: dos reglamentos del Consejo (preventivo con el 99, disuasivo con el 104) bajo una Resolución del Consejo Europeo

23 El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (2) 4. Funciones del Pacto: (1) prevenir el conflito de estabilidad con la política monetaria, (2) restablecer márgenes de acción nacional (estabilizadores automaticos, choques asimetricos) (3) generar el proceso vertuoso de “crowding-in” al proveer el ahorro sin tensiones sobre tipos de interes (4) tomar en cuenta el envejecimiento 5. Modalidades :programas de estabilidad, obligatorios, anuales, 3 años minimos, formato comun, metas precisas con ajustes detallados, Codigo de buena conducta, monitoreo por la Comisión y el Consejo (2 meses)

24 El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (3) 5. en caso de deviación significativa el Consejo emite una recomendación, en caso de sobrepasar los 3%, sanción financiera proporcionada (0,2- 0,5% del PIB), salvaguardia si recesión muy fuerte y deficit temporario.

25 7. Evaluación ex-post (1) Resultados: positivos, vuelta a la sostenibilidad fiscal de la EU, re-balanceo del policy-mix a favor del crecimiento y del empleo, desde 1999, el PEC logró mantener el ajuste 98:-2,2% 99:-1,3% 2000:-0,9%. Sin embargo, en el año 2001, los presupuestos fueron decididos en base a un alto crecimiento esperado (3,2%) que no se realizó (1,6%), llevando a un doble efecto: deterioración cíclica (-0,4%) y discrecionaria (-0,3%), pero baja de carga de interés (+0,3%), total el deficit subió a -1,3% (11/15 in excedente). Para 2002, se espera -1,4% merced al PEC, y -1,2% para 2003 (exced. Primario de +2,4%)

26 8. PUBLIC FINANCE

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31 Diferenciales de tipos de intéres a largo plazo (cifras mensuales) 80818283848586878889909192939495969798 0 2 4 6 8 10 12 14 -2 BEL-DEU FRA-DEU NED-DEU AUS-DEU IT-DEU

32 7. Evaluación ex-post (2) A pesar de todo, estos resultados son malos comparados con los programas de estabilidad del PEC: los gaps son 2001: -0,4%, 2002:-0,5%, 2003:-0,7 % No se pudo evitar totalmente medidas pro-cíclicas Además, mejoramiento estructural: baja de la carga fiscal total (de 47,7% en 1999 a 46,7% en 2001 y 46,2 previsto para 2003), de la carga de interés (de 5,1% en 97 a 3,9% en 2001), de las transferencias sociales pasivas, fomento de la inversión pública, de la “R&D”, reformas de sistemas de pensión, de estructura fiscal (especialmente en imposición al L), de competencia fiscal, y de los controles y eficiencia fiscales

33 8. Sur-América 1) MERCOSUR Junio del 2000: acuerdo de Buenos Aires (Malan- Machinea) crea un grupo informal, el GMM, grupo de monitoreo macro, compuesto de altos funcionarios de hacienda, economía, y bancos centrales, con misión de preparar la parte técnica de la coordinación, empezando por la armonización estadisticas, para llegar a definir criterios de convergencia y metas comunes Diciembre del 2000, cumbre de Florianapolis, deciden metas comunes para inflación (4%), deficits fiscal (3%) y deuda (50%)

34 8. Sur-América 2) Comunidad Andina de Naciones (CAN) Octubre del 1998: 2da reunión del CA (Consejo Asesor de Ministros de Hacienda, Economía, Planificación y Presidentes de Bancos Centrales) decidio armonizar las políticas macro Mayo del 1999: 3ra reunión del CA aprueba el primer criterio de convergencia, inflación a un digit Abril 2001: reunión “pre-redima” con expertos nacionales, la SG, la CAF y el FLAR para preparar el CA en materia de convergencia y su monitoreo Junio 2001: 5ta reunión del CA, decide, 1) crear Redima-Can como un grupo técnico informal cuyos miembros serán designados por cada institución del CA

35 2) impone el plazo de fin 2002 para respetar el criterio de inflación 3) adopta 2 criterios fiscales, deficit del sector público inferior al 4% hasta el 2004 y inferior al 3% después, deuda pública total inferior al 50% a partir de un año libre antes del 2015. 4) crea un mecanismo oficial de seguimiento, con los PAC (Programas de Acción de Convergencia) que los países deben entregar (forma estandar) antes del 30 de septiembre y el GTP (Grupo Técnico Permanente) que se compone de los expertos nacionales de Redima-Can pero que actúan oficialmente, para monitorear la convergencia, orientar la armonización estadisticas, evaluar los PAC y su implementación, proponer ajustes en las reglas de convergencia al 50% antes del 2015

36 CONCLUSIONES 1. Caso europeo interesante no para importarlo sino para analizarlo con cuidado: no repetir errores 2. Estabilidad macro-monetaria (convergencia) es una condición necesaria a la integración comercial regional; 3. Disciplina fiscal es una condición necesaria a la convergencia y a la estabilidad macro-monetaria 4. Los tipos de cambio deben ser “asuntos de interés común” lo que permite monitorear las políticas nacionales que los determinan 5. Establecer normas es una receta eficaz (political economy) para crear una disciplina creíble: reglas versus discrecionalidad

37 CONCLUSIONES (2) 6. Es más fácil en un contexto comunitario: vigilancia mutua (competencia compatible con cooperación) e impacto de credibilidad externa 7. Vigilancia mutua resulta del diálogo macro 8. El diálogo macro necesita compartir intereses y crear un espacio de trabajo y contactos personales regulares para los expertos nacionales (DP) 9. El hecho que Europa lo hizo con una extrema lentitud no permite deducir que vías más rápidas no sean factibles (al contrario) 10.El hecho que Europa necesitó al Euro para lograr una unión económica crea la falsa imagen que una UEM sería necesaria para lograr una coordinación efectiva.