YURI O. ZELAYARÁN MELGAR

YURI O. ZELAYARÁN MELGAR
DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO YURI O. ZELAYARÁN MELGAR

TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Las dimensiones y los elementos de las organizaciones públicas
Las Administraciones públicas son organizaciones a las que corresponde, como es bien conocido, satisfacer los intereses generales de sus respectivas comunidades. Cualquier Administración pública es una organización pero también las entidades que forman parte de la misma, sean éstas formalmente independientes (agencias, organismos autónomos o empresas públicas) o no (departamentos centrales) pueden considerarse organizaciones a efectos analíticos. Todo ello con independencia de que su entorno esté configurado por otras unidades administrativas y que sus objetivos y decisiones estén condicionadas por los criterios de instancias superiores.

Las organizaciones son fenómenos poliédricos que poseen varias dimensiones y, en consecuencia, deben ser analizadas desde distintos enfoques y con diferentes niveles de tratamiento. Una organización articula varias dimensiones que requieren enfoques específicos y precisos pero sin perder de vista una comprensión más global que permita apreciar los puntos de contacto y las sinergias entre las distintas dimensiones.

En los ya lejanos años 60 la Teoría de la Organización dio un salto cualitativo importante de la mano de la Teoría General de Sistemas al comprender que las organizaciones debían analizarse de manera integral sin dejar de lado ninguna de sus dimensiones fundamentales. En este sentido, una organización (en nuestro caso una organización pública) agrupa las siguientes dimensiones fundamentales: - entorno, - objetivos, - estructura administrativa, - recursos humanos, - recursos tecnológicos, financieros y materiales, - procesos administrativos.

Desde entonces se ha utilizado este esquema, con algunas variaciones, para comprender de forma integrada las dimensiones que configuran las organizaciones con el objetivo de comprenderlas como “fenómenos integrados”. De todos modos, esta forma de concebir las organizaciones adolece de un excesivo esquematismo y de una orientación muy técnica que no permite comprender algunas dimensiones que tienen una relevante influencia en el desarrollo y en las aportaciones de las organizaciones públicas

Los progresos y las aportaciones de la Teoría de la Organización durante las dos últimas décadas permiten apreciar que las organizaciones son algo más que objetivos, estructuras, recursos humanos,... es decir, son algo más que un conjunto de elementos que configuran una dimensión de carácter “sociotécnico”. Las organizaciones son también entidades sociales que tienen sus propias dinámicas políticas y que poseen sus propios mitos, valores e ideología, es decir, realidades que tienen sus propios parámetros culturales. Atendiendo a esta nueva dimensión, los análisis organizativos deben tener presente el ámbito “político-cultural” de las organizaciones públicas.

Además, hay que añadir un elemento implícito en cualquier análisis organizativo: las estrategias de mejora de los elementos de las organizaciones y de su rendimiento. En efecto, el análisis organizativo tiene como objetivo ayudarnos a comprender mejor las pautas de funcionamiento de las organizaciones, sus debilidades y sus fortalezas y las causas de las mismas. Una vez se han añadido estas nuevas dimensiones de carácter político-cultural y de control y mejora podemos tener una imagen mucho más completa y ordenada sobre los ámbitos conceptuales fundamentales que agrupa cualquier organización pública.

En este sentido, una organización pública se articula en tres grandes ámbitos a) Ámbito sociotécnico: agrupa todos los elementos clásicos que posee cualquier organización y que desde hace más de tres décadas han suscitado el interés de los analistas organizativos. El entorno, los objetivos, las estructuras, los recursos financieros y materiales y los procesos administrativos se configuran como un conjunto de elementos diferenciados que pueden ser analizados con unos conceptos y unos instrumentos técnicos muy bien estructurados.

b) Ámbito político-cultural: representa una forma novedosa de analizar las organizaciones públicas como realidades políticas donde diversos actores tienen sus propios objetivos que intentan alcanzar mediante estrategias que diseñan en función de su capacidad de control de los recursos y de su influencia en los procesos de toma de decisiones. Actores intraorganizativos (unidades, grupos e individuos) que tienen objetivos muy diversos y que luchan por dominar espacios compartidos generándose lógicas de conflicto. Además, las organizaciones agrupan unos parámetros culturales específicos que representan unos mecanismos claramente perceptibles (costumbres, rituales, símbolos, etc.) pero difíciles de definir (mitos, valores e ideología) que facilitan la articulación y cohesión de los distintos miembros individuales y colectivos de una organización.

c) Ámbito de control y mejora: las organizaciones controlan sus elementos, sus procesos y actuaciones, revisan si las dinámicas atienden a todo lo que previamente se ha decidido y programado. Para ello se diseñan sistemas de información y control que facilitan el diagnóstico continuo de los elementos organizativos y, en caso necesario, se impulsan lógicas de cambio y de mejora organizativa. Las organizaciones públicas están inmersas en una constante transformación en su intento de adecuar sus realidades internas a las nuevas exigencias de sus entornos.

ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
Las dimensiones básicas de una estructura administrativa. La estructura administrativa es el esquema formal que representa las relaciones, las comunicaciones, los procesos de decisión y los procedimientos que articula a un conjunto de personas, unidades, factores materiales y funciones que están orientados a la consecución de unos determinados objetivos. Todas las organizaciones, de las más simples a las más complejas, disponen de una estructura que equivale a un conjunto de mecanismos destinados a fragmentar el trabajo en diferentes tareas sin perder una visión integrada.

Es decir, la esencia de una estructura radica en la divisionalización de las actividades (división del trabajo) como un sistema que con la especialización consigue una mejor optimización de los recursos. Pero esta fragmentación debe ser corregida mediante una fuerza de sentido contrario: la coordinación o el control que busca la integración de las diferentes tareas orientándolas hacia la consecución de los objetivos comunes de la organización. En síntesis, la estructura es el conjunto de todas las formas en que se puede dividir el trabajo para conseguir posteriormente su coordinación (Gil, 1999).

El concepto de estructura de una organización es sencillo de entender. Y esta sencillez induce a hacernos creer que es un componente más del análisis de las organizaciones, sin mayor trascendencia que el resto de los elementos. Como veremos esto no es así. La estructura , materializada gráficamente en un organigrama, es la forma de ordenar los elementos que componen una organización y de este orden dependen muchos más factores de los que a primera vista pudiera parecer. Entre otros: la distribución de funciones, las relaciones de poder entre sus miembros, la comunicación, la capacidad de reacción ante el cambio... en suma, todo aquello de lo que depende el resultado de una organización.

Los componentes fundamentales de una estructura administrativa son: 1. La jerarquía (dimensión vertical) y la divisionalización (dimensión horizontal). 2. Los sistemas de coordinación y de control. 3. Los puestos de trabajo. 4. Las unidades. 5. La diferenciación entre las unidades que prestan servicios sectoriales frente las unidades que prestan servicios comunes..

1. La jerarquía (dimensión vertical) y la divisionalización (dimensión horizontal). Un organigrama representa las dos dimensiones básicas de una estructura administrativa: la dimensión vertical que agrupa los diferentes niveles jerárquicos y la dimensión horizontal que agrupa las diferentes unidades sectoriales en base a diversos criterios de divisionalización.

La jerarquía o altura (dimensión vertical) hace referencia al número de niveles de dirección o mando de una organización (por ejemplo en la Administración General del Estado: ministro, secretaría de estado, subsecretaría y secretaría general, dirección general, subdirección general, servicio, sección y negociado). El número de niveles jerárquicos configura la altura de la organización. La altura está relacionada con la comunicación entre las unidades de la organización y la velocidad en los procesos decisionales. La altura es proporcional a la complejidad de las actividades, las organizaciones públicas suelen tener estructuras altas debido a la complejidad de sus actividades.

La divisionalización o amplitud de una estructura (dimensión horizontal) está relacionada con la especialización del trabajo que configura ámbitos diferenciados de gestión representados en unidades administrativas. La divisionalización permite agrupar a las personas que prestan sus servicios en una organización articulando las actividades en unidades haciendo más factible la consecución eficaz y eficiente de los objetivos. La estructura horizontal puede seguir diferentes modelos de divisionalización, los más característicos en la Administración pública son: por funciones, por productos, por colectivos de ciudadanos, por territorios y matricial.

a) Divisionalización funcional: Es el criterio de agrupación más utilizado en la mayoría de las organizaciones. La producción de un servicio o producto público se realiza mediante la colaboración de varias unidades, cada una especializada en un ámbito funcional (gestión económica, gestión de personal, producción de un servicio, prestación del servicio, etc.). Se trata de un criterio de divisionalización que favorece la centralización debido a que la unidad superior a las unidades funcionales es la responsable de tomar las decisiones ya que es la única que tiene una visión transversal y de conjunto de los productos o servicios que se producen.

Ventajas de la divisionalización funcional: - Es el reflejo lógico de las funciones siguiendo el principio de la especialización. - Proporciona medios estrictos de control a la alta dirección. Simplifica la formación de los empleados ya que cada uno de ellos desempeña unas tareas muy concretas. Inconvenientes de la divisionalización funcional: - Minimiza la importancia de los objetivos globales de la organización debido a que los empleados tienen una visión muy parcial. - La coordinación entre las diferentes funciones es difícil y es una tarea que recae a la alta dirección que tiene menos tiempo para dedicarlo a actividades más estratégicas.

b) Divisionalización por servicios públicos: consiste en asignar a cada unidad la responsabilidad de gestionar un servicio o un conjunto de servicios. Cada unidad tiene todas las áreas funcionales necesarias para la producción del servicio o de los servicios. Es un modelo de estructura dinámica que favorece la descentralización en la medida que los responsables de cada línea de servicios tienen capacidad de decisión sobre los mismos:

Ventajas de la divisionalización por servicios públicos: - Las unidades y los empleados se concentran en la producción de servicios públicos concretos responsabilizándose de los resultados obtenidos. Las funciones están muy bien articuladas de cara a la consecución de los servicios. Inconvenientes de la divisionalización por servicios públicos: - Representa un diseño poco económico en el sentido que funciones idénticas se realizan simultáneamente en varias unidades. - La alta dirección tiene dificultades en dirigir y controlar estas unidades que muestran una tendencia a la gestión autónoma. - Los empleados de estas unidades requieren una mayor formación ya que deben dominar las habilidades relacionadas con la gestión específica de un servicio y habilidades generales de gestión administrativa.

c) Divisionalización por colectivos de ciudadanos: Consiste en asignar a cada unidad una tipología de receptores de servicios públicos (por ejemplo: tercera edad, juventud, inmigrantes, agricultores, etc.). Es un criterio de divisionalización apropiado en organizaciones prestadoras de servicios con voluntad de atender de manera diferenciada a cada segmento de los receptores de los servicios públicos.

Ventajas de la divisionalización por colectivos de ciudadanos: Estimula una óptima atención de las necesidades de las diferentes categorías de clientes-ciudadanos, éstos colectivos tienen la sensación de ser muy bien comprendidos. Inconvenientes de la divisionalización por colectivos de ciudadanos: - Las categorías de clientes-ciudadanos pueden no estar bien definidas y se ve dificultada una atención integrada: siguiendo el ejemplo anterior una mujer mayor inmigrante puede ser atendida por tres unidades distintas en función de los servicios que solicite.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS d) Divisionalización territorial: Algunos ámbitos de gestión se divisionalizan en función del territorio, en el caso de administraciones que gestionan un territorio amplio (por ejemplo la Administración General del Estado, la mayoría de las administraciones autonómicas o los grandes municipios organizados en distritos). Este criterio se justifica cuando la dimensión de la organización y la dispersión de las actividades lo requieren. Es un modelo que, obviamente, favorece la descentralización ya que delega una parte de la capacidad de decisión a los responsables territoriales.

Ventajas de la divisionalización territorial: - La responsabilidad de la gestión está cerca del espacio donde se generan las necesidades. Se da prioridad a los problemas locales ya que existe una comunicación directa con los actores e intereses locales. Inconvenientes de la divisionalización territorial: - Representa un diseño poco económico en el sentido que funciones idénticas se realizan simultáneamente en varias unidades. - La alta dirección tiene dificultades en dirigir y controlar estas unidades que tienen tendencia a la gestión autónoma. - Los empleados de estas unidades requieren una mayor formación ya que deben dominar las habilidades relacionadas con la gestión específica de un servicio y habilidades generales de gestión administrativa.

e) Divisionalización matricial: Consiste en la integración simultánea de dos criterios de divisionalización. Usualmente se utilizan en una organización pública cuatro posibles combinaciones de criterios de divisionalización que generan estructuras matriciales: 1) el funcional y el de servicio, 2) el funcional y el territorial, 3) el de servicio y el territorial, 4) dos diferentes líneas superpuestas de producción de servicios

Es un modelo de divisionalización complicado y heterodoxo, en la medida que rompe con uno de los principios básicos de la organización, como es la unidad de mando ya que cada unidad tiene simultáneamente dos superiores jerárquicos. Es una estructura que se justifica si la Administración tiene un modelo de organización territorial (una administración periférica muy potente), también cuando se desea priorizar simultáneamente dos líneas diferentes de producción, o bien si impulsa nuevos servicios públicos que requieren una dedicación exhaustiva en el momento de su despliegue.

Ventajas de una divisionalización matricial: - El diseño de la estructura se adecua a las complejas exigencias del entorno ya que combina dos criterios de divisionalización. Se optimizan al máximo los recursos, los empleados desarrollan simultáneamente varias funciones. Inconvenientes de una divisionalización matricial: - Rompe el principio de la unidad de dirección o mando generándose múltiples conflictos. Hay un peligro real a que la organización se bloquee. - Se requieren unos responsables y unos empleados muy experimentados.

2. Los sistemas de coordinación y de control. La diferenciación inherente a una estructura administrativa derivada de la jerarquía y de la divisionalización genera tensiones centrífugas en la organización (las unidades tienen sus propios objetivos y métodos de trabajo) que hay que vertebrar para lograr una orientación coherente de la organización en su conjunto para conseguir alcanzar sus objetivos unitarios. Para alcanzar la integración de los distintos ámbitos de la organización se requiere que exista una coordinación entre estas partes, esto es, que estén concertadas para la acción común que es el alcance de los objetivos. Es el principio de coordinación de las actividades.

La coordinación del trabajo se logra introduciendo mecanismos de control de las actividades. Control implica simplemente medir ciertos valores significativos relacionados con las actividades para compararlos con unos valores de referencia y corregir la realización de las actividades si los valores medidos se desvían respecto a los valores previstos. Los principales mecanismos de coordinación y de control son: - Adaptación mutua, coordinación lograda mediante la comunicación informal entre todas las personas que realizan las actividades.

Este mecanismo es propio de organizaciones extremas: o muy sencillas o muy complejas. La adaptación mutua requiere un buen clima entre el personal, una cultura basada en el intercambio de la información y no en su ocultamiento. - Supervisión directa, coordinación basada en el seguimiento y responsabilización de una instancia (superior jerárquico) del trabajo de las demás. Es un mecanismo típico de las organizaciones que han superado el estadio más elemental de existencia. También se vincula este sistema de coordinación con organizaciones burocráticas. Este mecanismo requiere la dedicación de tiempo por parte del superior jerárquico, tiempo que dedica a la comunicación con sus subordinados.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS - Normalización, coordinación basada en la estructuración rigurosa del programa de trabajo. Este mecanismo contribuye a reducir la necesidad de comunicación con y entre los subordinados. Hay tres tipos de normalización, que se presentan ordenados de menor a mayor flexibilidad: Normalización de procesos, con la que se especifica el contenido del trabajo Normalización de resultados, con la que se especifica los resultados que se desean, dejando libertad para utilizar los procedimientos que se crean convenientes. Normalización de habilidades, especificando el tipo de preparación requerida para realizar el trabajo, pero sin fijar los resultados ni el proceso.

- Las unidades de coordinación: cuando el resto de mecanismos de coordinación son insuficientes existe la opción de crear unidades interdepartamentales (por ejemplo comisiones o comités) que tienen como función básica coordinar diferentes ámbitos de gestión. Es necesario que las comisiones interdepartamentales tengan una mínima estructura formal como: una presidencia que establezca la agenda y convoque las reuniones, una secretaría que se encargue de fijar en un acta los temas tratados y las decisiones adoptadas y, en algunos casos, un reglamento de funcionamiento.

En las organizaciones públicas se pueden localizar toda esta variedad de sistemas de coordinación aunque se puede establecer una diferenciación entre organizaciones burocratizadas en las cuales predominan claramente los sistemas de coordinación de supervisión directa, de normalización de procesos y unidades específicas de coordinación, de organizaciones poco burocratizadas que se coordinan básicamente a partir de la normalización de los resultados, la normalización de las habilidades y la adaptación mutua.

3. Los puestos de trabajo. El puesto de trabajo es la unidad mínima de la estructura administrativa. Se define como una unidad específica e impersonal constituida por un conjunto de actividades que deben realizarse en ciertas condiciones y con unas aptitudes y actitudes que debe tener la persona que ocupe este puesto. Debe distinguirse pues, entre el puesto de trabajo (de naturaleza impersonal) y el titular del puesto de trabajo (que es la persona que lo ocupa y ejecuta las actividades de éste). El objetivo de cada puesto de trabajo es el cumplimiento de las actividades que tiene encomendadas.

Un puesto de trabajo viene caracterizado por dos parámetros: la amplitud y la profundidad. La definición de los dos parámetros se concreta según las necesidades y la estructura de las actividades que debe desempeñar el puesto. La amplitud se refiere al número de tareas que comprende un puesto; así, si un puesto tiene asignadas dos o tres tareas se trata de un puesto con poca amplitud, mientras que si tiene asignadas quince o veinte tareas diferentes se trata de un puesto con mucha amplitud.

La profundidad hace referencia al grado de dominio y control que debe tener el titular del puesto sobre las tareas y actividades realizadas. De esta manera, un puesto de trabajo apenas tendría profundidad si se limitara a la ejecución de las actividades que le corresponden; iría ganando profundidad en la medida que el titular del puesto tuviera capacidad para tomar decisiones y ejercer un control sobre la actividad, los objetivos y criterios que conforman estas decisiones.

El grado de amplitud y profundidad de un puesto de trabajo afecta a factores como la facilidad de coordinación y la capacidad de control y dominio de los superiores jerárquicos sobre el puesto y el nivel de motivación y de productividad del titular del puesto.

Desde el punto de vista del superior jerárquico es más fácil la coordinación de las actividades si éstas están asignadas a puestos de trabajo con una gran amplitud: con menos subordinados se puede abarcar un gran número de actividades. También se facilita la coordinación si el puesto tiene una gran profundidad, en tanto que buena parte de los procesos de decisión de las actividades se verifican dentro del mismo puesto. La capacidad de dominio del superior disminuye conforme aumenta la profundidad de los puestos subordinados: el superior controla sólo una parte de los procesos decisionales (los más importantes, en teoría), inversamente de lo que sucede en los puestos que tienen poca profundidad.

En cuanto al nivel de productividad éste es muy alto en los puestos con una amplitud muy baja ya que una gran especialización favorece un alto rendimiento (recordemos las organizaciones de alta eficiencia diseñadas por Taylor). En cambio, la productividad baja en los puestos que tienen una elevada amplitud ya que se genera dispersión en el trabajo. La relación entre productividad y profundidad de los puestos de trabajo es mucho más compleja y depende en cada caso de las características específicas de cada puesto.

4. Las unidades. Un organigrama no suele referirse a puestos de trabajo sino a unidades de un nivel superior que agrupan generalmente a varios puestos de trabajo. Si no fuera así, las dimensiones del organigrama lo harían inmanejable en la mayoría de los casos. A estas unidades las denominaremos órganos . El concepto de órgano está desarrollado con una gran concreción en las organizaciones públicas. Un órgano se define como cada una de las unidades administrativas en las que se divide una organización pública y que se compone de una serie de atribuciones o posibilidades de actuación y de un conjunto de medios materiales adscritos a la organización; las atribuciones son ejercidas y los medios son utilizados por las personas que forman parte de dicha unidad administrativa. La articulación de los distintos órganos, en base a los criterios de especialización y jerarquía, configura la estructura orgánica o estructura administrativa.

Una estructura administrativa contiene dos tipos básicos de unidades administrativas: las unidades de línea o de mando y las unidades de staff o de asesoramiento (ver la figura 1). La gran mayoría de las unidades administrativas son de mando, es decir, forman parte de la línea jerárquica: unidades que mandan y/o son mandadas y que realizan funciones ejecutivas en el marco de su ámbito de gestión específico.

Las unidades de asesoramiento son, en cambio, bastante excepcionales y su función básica es la de asesorar (realizar análisis y estudios) a determinadas unidades de mando. Unos ejemplos de unidades de asesoramiento lo constituyen: el gabinete de un ministro, en la Administración General del Estado, el gabinete de un consejero, en la Administración de las Comunidades Autónomas, o el gabinete de la Alcaldía, en una Administración municipal, teniendo como función dar apoyo respectivamente al Ministro, al Consejero o al Alcalde.

5. La diferenciación entre las unidades que prestan servicios sectoriales frente las unidades que prestan servicios comunes. Desde otra perspectiva se debe destacar que hay dos modelos básicos de unidades: las unidades con una orientación vertical y las unidades con una orientación horizontal. Las unidades sectoriales o verticales son aquellas que generan cualquier actuación o servicio sectorial que está orientado hacia al exterior de la Administración (dirigidos a ciudadanos individuales u organizados en colectivos).

Las unidades que gestionan servicios comunes o unidades horizontales son aquellas que tienen una orientación interna, siendo sus destinatarios el resto de la unidades de la organización. Los servicios comunes más característicos de una organización pública son: - coordinación política e institucional, - presupuestos y control económico, - informática, - gabinete-asesoría jurídica, - normalización lingüística y documental, - gestión de personal, - formación, - organización.

¿Cómo se crea una estructura administrativa?
¿Cómo debería ser el proceso ideal de diseño de una estructura administrativa? Un proceso correcto de creación de una estructura administrativa debería iniciarse con la definición de los propósitos de la organización y concretar éstos hasta el nivel de las tareas necesarias para conseguir estos propósitos, posteriormente debería tomarse en consideración los factores de contingencia de la organización y, al final, pasar a diseñar la estructura administrativa y sus sistemas de enlace y regulación.

De esta forma son cuatro las etapas necesarias para proceder a diseñar una estructura administrativa: Etapa 1: Definición de los propósitos, los objetivos estratégicos y los objetivos operativos que persigue la organización. Determinación de las funciones, actividades y tareas necesarias para conseguir los distintos objetivos operativos. Etapa 2: Consideración de los factores de contingencia: determinación de los factores de contingencia internos (edad, tamaño e historia de la organización) y de los factores de contingencia externos (previsión de la presión del entorno, su nivel de estabilidad o de complejidad).

Etapa 3: Diseño de la estructura administrativa: diseño de los puestos de trabajo mediante la asignación de las tareas previamente definidas. Valorar las necesidades de profundidad y amplitud de los diferentes puestos de trabajo. Una vez se han creado todos los puestos de trabajo éstos deben agruparse en unidades inferiores y éstas, a su vez, en unidades superiores utilizando los criterios de jerarquía y de divisionalización que se estimen más convenientes. Etapa 4: Implantación de los sistemas de enlace y regulación: definición de los sistemas de información, de planificación y de control para dirigir la organización.

Pero en los procesos de creación y reforma reales de las estructuras administrativas suelen predominar las motivaciones y los criterios de carácter subjetivo sobre las justificaciones y los criterios de carácter objetivo. Por ejemplo, antes de iniciar el proceso de diseño de una nueva estructura administrativa se suele elegir al responsable de la nueva organización y éste suele iniciar su actividad seleccionando las personas de su confianza y éstas a su vez a sus subordinados... Una vez se han definido las personas que van a formar parte de la organización (elemento subjetivo) se inicia el proceso formal de diseño de la estructura administrativa (elemento objetivo) en función del volumen y del peso profesional y personal de las personas previamente seleccionadas.

En los casos de reforma de las estructuras administrativas las motivaciones del cambio suelen residir en las demandas y expectativas de los miembros de la organización (elemento subjetivo) por encima de las necesidades técnicas de la estructura administrativa (elemento objetivo). Este dominio de los elementos subjetivos sobre la estructura administrativa permite explicar buena parte de las numerosas disfunciones que acreditan la mayoría de las estructuras administrativas de nuestras administraciones públicas (disfunciones que van a ser objeto de análisis en el próximo apartado)

Disfunciones típicas de las estructuras administrativas
DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Disfunciones típicas de las estructuras administrativas Las estructuras administrativas de las administraciones públicas suelen presentar unas disfunciones que dificultan la eficacia y eficiencia en la gestión. En términos generales, son estructuras con un diseño pensado más para las funciones clásicas de control administrativo que para desarrollar políticas prestacionales que requieren una organización mucho más ejecutiva.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Disfunciones típicas de las estructuras administrativas Las disfunciones más usuales de las estructuras administrativas son: 1. Excesiva longitud de las estructuras: la excesiva longitud vertical de las estructuras administrativas es una disfunción típica de las estructuras de las organizaciones públicas con un tamaño grande y medio y supone que hay una excesiva distancia entre las unidades de dirección estratégica y las unidades directamente operativas; hay muchos cargos intermedios: de los puestos de mando político a los jefes de negociado pasando por subdirecciones, servicios y secciones. La elevada longitud de una estructura administrativa suele ir vinculada a la lentitud y rigidez en la gestión de los diferentes programas y servicios.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Disfunciones típicas de las estructuras administrativas 2. Excesiva fragmentación horizontal: la excesiva fragmentación sectorial de las estructuras administrativas es, usualmente, una disfunción que está vinculada a las organizaciones públicas con unas grandes dimensiones. Un exceso en la divisionalización en áreas o sectores competenciales, siguiendo el denominado modelo ministerial, ocasiona una pérdida de la visión integrada de muchos ámbitos de gestión. La fragmentación sectorial supone potenciar las tensiones centrífugas derivadas de una visión que se limita a proteger los diferentes territorios administrativos: cada unidad se concentra en perseguir sus objetivos particulares sin preocuparse por los objetivos generales de la organización. Esta circunstancia dificulta la definición e implementación de programas integrados, cada vez más necesarios y usuales en la Administración pública.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Disfunciones típicas de las estructuras administrativas 3. Inflación orgánica: el concepto de inflación orgánica hace referencia a la elevada densidad de las estructuras administrativas, es decir, el elevado número de unidades administrativas. Es decir, la densidad orgánica está vinculada al número de jefaturas (unidades) que agrupa una estructura administrativa. Se trata de un problema corriente en la mayoría de las organizaciones públicas que suelen presentar una proporción de unidades o jefaturas mucho mayor de la que sería objetivamente necesaria.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Disfunciones típicas de las estructuras administrativas La densidad de jefaturas guarda relación con el tipo de competencias o funciones que desarrolla cada área de gestión. Los ámbitos de gestión de carácter más administrativo suelen presentar más densidad organizativa debido a la mayor presencia de jefaturas intermedias (por ejemplo en la gestión económica y en la gestión de personal); en cambio, los ámbitos de gestión dedicados a la prestación de servicios suelen presentar una menor densidad organizativa (por ejemplo educación y política social).

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Disfunciones típicas de las estructuras administrativas 4. Peso excesivo de los servicios comunes: Un problema y disfunción muy usual de las unidades que se encargan de los servicios comunes son sus grandes dimensiones, por encima de las necesidades objetivas de estructura y de personal que teóricamente se deberían encargar de este sector de actividad. La excesiva presencia y volumen de las unidades encargadas de la gestión de los servicios comunes origina muchas disfunciones organizativas, las más destacadas son: a) Excesiva burocratización de las actividades: los servicios comunes dejan de ser un medio para transformarse en la finalidad más importante de la organización. comunes.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Disfunciones típicas de las estructuras administrativas b) Notable presencia de tensiones y conflictos entre las unidades verticales y las unidades encargadas de la gestión de los servicios comunes. c) Las unidades verticales pierden su capacidad de decisión y de autonomía de gestión en las actividades que les son propias y específicas ya que están muy condicionadas por los servicios comunes.

Modelos Alternativos de Estructura Administrativa
DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Desde la perspectiva del análisis de las estructuras dos son los ejes básicos que se toman en consideración al definir un modelo de estructura en la Administración pública: por un lado el eje jerárquico: verticalidad versus aplanamiento (que hace referencia al número de niveles jerárquicos que agrupa la estructura administrativa), por otro lado, el eje sectorial: diferenciación o segmentación versus integración (que hace referencia a los criterios de divisionalización de la estructura y al grado de segmentación por sectores de la misma).

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Cuatro modelos de estructura posibles en relación a estos dos ejes: 1) Modelo Clásico- Burocrático (modelo fragmentado y jerárquico): es el modelo clásico y mayoritario en la Administración pública, se caracteriza por una acusada verticalidad (considerable número de niveles jerárquicos) y por una gran fragmentación (elevado número de unidades horizontales). Es un sistema de organización poco operativo ya que la verticalidad supone un distanciamiento entre los centros decisorios y los centros de operaciones, ello implica poca rapidez en la implementación de las decisiones y poca fluidez en la transmisión descendente y ascendente de la información.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 En este sentido, se configura una organización burocratizada que tiene muy pocos reflejos ante los cambios del entorno y las nuevas demandas que formulan los ciudadanos. Por otro lado, la segmentación dificulta la elaboración de políticas integradas, facilita la descoordinación de políticas complementarias y multiplica las rivalidades entre los diferentes sectores organizativos.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 2) Modelo de Agencialización (modelo fragmentado plano): es un modelo emergente que se ha configurado en muchas administraciones públicas como una alternativa al modelo clásico burocrático. Es un modelo que trata de superar la verticalidad mediante la fragmentación de un gran complejo organizativo unitario en varias organizaciones formalmente independientes (agencias, organismos autónomos, empresas públicas y, empresas privadas prestadoras de servicios públicos) que se encargan de desarrollar competencias concretas y, en especial, de la prestación de determinados servicios.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Es un modelo que consigue suavizar la verticalidad organizativa ya que cada una de estas pequeñas organizaciones tienen poca estructura (hay muy poca distancia entre el centro decisor y el centro ejecutor) y, de esta forma, son ágiles en su adaptación al entorno y a las nuevas demandas de la ciudadanía. El principal déficit de este modelo es que no logra solucionar el problema de la segmentación de las diferentes áreas de gestión, de hecho agrava considerablemente este problema ya que es más difícil la coordinación entre organizaciones formalmente independientes.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 3) Modelo Gerencial (modelo integrado jerárquico): es también un modelo emergente, en especial en algunos ayuntamientos, y representa una alternativa al modelo fragmentado rígido. El objetivo es superar la segmentación de las diversas áreas mediante su integración en unas gerencias, instancias jerárquicas de alto nivel y profesionalizadas. Es el modelo seguido, por ejemplo, por el Ayuntamiento de Barcelona y que ha conseguido la integración en algunas áreas tradicionalmente muy fragmentadas (como es el caso de los servicios sociales). Si bien logra en parte la integración no soluciona los problemas asociados a la verticalidad de la estructura.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 4) Modelo Mixto Gerencial, de Agencialización y Clásico (modelo integrado y poco jerárquico): es un modelo alternativo, relativamente inédito en el plano teórico pero presente en algunas organizaciones públicas, que intenta superar en parte (no totalmente) los dos problemas mencionados: la excesiva jerarquización y la falta de integración. Es un modelo que mezcla los tres modelos anteriores y que podría ser para muchas administraciones públicas un buena alternativa de futuro.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Se trata por una parte, de reducir algunos niveles jerárquicos en algunos ámbitos de gestión generando agencias, organismos autónomos o empresas; por otra parte agrupar mediante la figura de un gerente los sectores de gestión que mantienen más interrelaciones (que requieren impulsar programas integrados) y, finalmente, mantiene el modelo clásico de estructura para algunos servicios de carácter administrativo. Una calculada combinación de los tres modelos anteriores podría conseguir diseñar una estructura administrativa híbrida que podría alcanzar un nivel satisfactorio de eficacia y de eficiencia.

La Estructura administrativa según el esquema conceptual de Mintzberg
DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Otra forma de representar las estructuras administrativas de las organizaciones públicas es mediante su diferenciación en base a macro funciones, tal y como hace Mintzberg en su conocida obra La Estructuración de las Organizaciones (1988). Hay seis macrofunciones y, en consecuencia, hay seis grandes áreas de gestión en las organizaciones: 1. Núcleo estratégico 2. Núcleo operativo 3. Línea media 4. La tecnoestructura 5. Staff de Apoyo 6. Investigación y Desarrollo (I+D).

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 1. El núcleo estratégico es el que dirige la organización como un todo, sus funciones son el conocimiento del entorno, la fijación de los objetivos de la institución, la creación y desarrollo de su estructura y la representación de la organización ante su entorno. En la Administración pública el núcleo estratégico se corresponde con la dimensión política (Altos Cargos). Su tensión característica es la centralización o tendencia a concentrar en su seno la toma de todas las decisiones de la organización.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 2 El núcleo operativo es el que implementa las tareas necesarias para la consecución de los objetivos de la organización. Capta unas entradas, unos recursos (inputs) y las transforma en productos o servicios (outputs). El núcleo operativo está compuesto por operarios (administrativos, ingenieros, médicos, profesores, etc.) que ejecutan las tareas siguiendo las directrices, más o menos detalladas, del núcleo estratégico y transmitidas por la línea media. La tensión organizativa de este componente es la profesionalización, es decir, la tendencia a basar la toma de decisiones en base a criterios técnicos y profesionales. En la Administración los ámbitos más operativos se suelen concentrar en las secciones y en los negociados de los ámbitos de gestión sectoriales.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 3. La línea media es la que permite la comunicación entre las diferentes unidades especializadas y operativas con el núcleo estratégico confeccionando una "pirámide articulada". Los órganos que se encuentran en esta posición intermedia tienen como principales funciones verticales la de transmitir órdenes y la de transformar planes de orden superior en programas operativos, y como función horizontal la de coordinar las diferentes unidades operativas que dirigen. La tensión de este componente es la de fragmentar el poder de decisión en parcelas delimitadas por las unidades de nivel medio con capacidad de mando. En la mayoría de las administraciones públicas el órgano de comunicación fundamental es el servicio, pudiéndose ampliar en el plano superior con la subdirección general, y en un plano inferior con la sección.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 El núcleo estratégico, la línea media y el núcleo operativo configuran el desarrollo vertical o jerárquico de la Administración que va de las tareas más políticas y directivas a las tareas más ejecutivas y operativas.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 4. La tecnoestructura es el área que se encarga del diseño y de la normalización de la estructura administrativa, humana, material y procedimental de la Administración. Una visión amplia de la tecnoestructura se correspondería a aquella parte de la organización que presta ciertos servicios internos (servicios comunes) que afectan y transforman los mecanismos de trabajo de los receptores de sus servicios (el núcleo estratégico, la línea intermedia y, fundamentalmente, el núcleo de operaciones).

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 De esta forma destacan materias tales como la gestión y administración de personal, la elaboración del presupuesto, el control formal del gasto, la normalización de procedimientos, la homogeneización de los servicios informáticos, etc.. Su tensión característica es la normalización o tendencia a reducir la incertidumbre de los procesos mediante la introducción de procedimientos muy detallados. En la Administración pública la tecnoestructura se corresponde con la mayor parte de los servicios comunes.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 5. El staff de apoyo es el ámbito de la organización que agrupa un conjunto de actividades operativas que no forman parte de las actuaciones básicas de la organización pero que son imprescindibles de cara a su buen funcionamiento. Se trata de servicios de apoyo como reprografía, correos, archivo, etc.; o servicios orientados a satisfacer demandas de la estructura humana y física de la organización: mantenimiento, restauración, limpieza. Su tensión característica es la colaboración y la persuasión con lo que consiguen una influencia en la marcha de la organización. En las organizaciones públicas estos servicios suelen estar externalizados, es decir, gestionados por organizaciones privadas mediante sistemas de concesión u otros tipos de contratos.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 6. La investigación y el desarrollo (I+D) agrupa las actividades de estudio de mercados, la planificación de productos y el diseño y desarrollo de nuevos productos. Su tensión más característica es la innovación en la prestación de servicios y en los procesos de trabajo. Se trata de una área bastante inédita en la mayoría de las administraciones públicas pero muy necesaria ya que afecta a la capacidad anticipatoria de la administración a la hora de diseñar e implantar programas. Actualmente esta actividad la asumen por su cuenta las propias unidades operativas y algunos gabinetes de carácter político y técnico pero su capacidad de análisis, planificación y diseño anticipatorio es muy limitada.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 Una vez definidos estos seis ámbitos organizativos con sus correspondientes tensiones organizativas Mintzberg distingue cinco modelos de organizaciones que denomina configuraciones estructurales: 1. La estructura simple. 2. La burocracia maquinal. 3. La burocracia profesional. 4. La forma divisional. 5. La adhocracia. Cada modelo organizativo responde a un entorno definido por un espacio y un tiempo (factores de contingencia), tiene una parte de la organización que predomina sobre el resto y posee un mecanismo principal de coordinación.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 La estructura simple: a) Definición La estructura simple se caracteriza ante todo por la falta de elaboración. Generalmente, dispone de una tecnoestructura mínima o incluso nula, de un reducido staff de apoyo, una división poco estricta del trabajo, una diferenciación mínima entre unidades, y una pequeña jerarquía directiva. Presenta poco comportamiento formalizado, haciendo mínimo uso de la planificación, de la preparación y de los dispositivos de enlace. En cierto sentido, la estructura simple equivale a la ausencia de estructura: evita el uso de todo dispositivo estructural formal y minimiza su dependencia sobre especialistas de staff, los cuales suelen contratarse únicamente cuando surge la necesidad, sin quedar incorporados permanentemente a la organización.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 b) Características: * Principal Mecanismo de coordinación: supervisión directa. * Parte Fundamental de la Organización: núcleo estratégico. * Principales parámetros de diseño: centralización. Factores de contingencia: joven, pequeña, sistema técnico poco sofisticado, entorno sencillo y dinámico, posibilidad de extrema hostilidad y fuertes ansias de poder del director general, escasa influencia de la moda. c) Presencia en la Administración pública: un ejemplo sería la organización de un Ayuntamiento de reducidas dimensiones que está bajo el mando de una Alcalde que domina todos los resortes de la organización municipal.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 2. La burocracia maquinal: a) Definición: Esta es la estructura descrita en un principio por Max Weber, con responsabilidades, cualificaciones, vías de comunicación y reglas de trabajo normalizadas, así como una jerarquía autoritaria claramente definida. Es una estructura que se caracteriza por las tareas de operaciones altamente especializadas y rutinarias, procedimientos sumamente formalizados en el núcleo de operaciones, una proliferación de reglas, normas y comunicación formal a través de toda la organización, unidades de gran tamaño en el nivel de operaciones, tareas agrupadas a base de su función, un poder de decisión relativamente centralizado y una elaborada estructura administrativa con un clara distinción entre línea y staff.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 b) Características: * Principal Mecanismo de coordinación: normalización de los procesos de trabajo. * Parte Fundamental de la Organización: tecnoestructura. * Principales parámetros de diseño: formalización del comportamiento, especialización vertical y horizontal del puesto, agrupaciones generalmente funcionales, centralización vertical y descentralización horizontal limitada, planificación de acciones. * Factores de contingencia: vieja, grande, reguladora, sistema técnico no automatizado, entorno simple y estable, control externo, escasa influencia de la moda.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 c) Presencia en la Administración pública: buena parte de los ámbitos de gestión de las organizaciones públicas, las que tienen unas prácticas más burocráticas, responden al modelo de burocracia maquinal.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 3. La burocracia profesional: a) Definición: La burocracia profesional cuenta para su coordinación con la normalización de las habilidades y con el correspondiente parámetro de diseño: la formación. La organización contrata a especialistas debidamente preparados para su núcleo de operaciones, confiriéndoles a continuación un control considerable sobre su propio trabajo que está muy especializado. El control sobre su propio trabajo implica que el profesional trabaja con relativa independencia de sus colegas, pero en estrecho contacto con los receptores de sus servicios.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 b) Características: * Principal Mecanismo de coordinación: normalización de las habilidades. * Parte Fundamental de la Organización: núcleo de operaciones. * Principales parámetros de diseño: preparación, especialización horizontal del puesto, descentralización vertical y horizontal. * Factores de contingencia: entorno complejo y estable, sistema técnico no regulador y carente de sofisticación, influencia de la moda.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 c) Presencia en la Administración pública: los centros sanitarios, educativos y las unidades de asistencia social responden al modelo de burocracia profesional. Estos tipos de servicios públicos son muy extensivos en personal y en recursos económicos lo que significa que este modelo de organización está mucho más presente en las administraciones públicas de lo que suele tenerse en cuenta.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 4. La forma divisional: a) Definición: Al igual que la burocracia profesional, la forma divisional es, más que una organización integrada, una serie de entidades semiautónomas acopladas mediante una estructura administrativa central. Pero las entidades “apenas acopladas” de la burocracia profesional son individuos, profesionales del núcleo de operaciones, y en la forma divisional, en cambio, son unidades de las líneas media, denominadas por lo general divisiones. La administración que las reúne, por su parte, se denomina sede central.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 La forma divisional difiere de las otras cuatro configuraciones estructurales en un aspecto importante: no se trata de una estructura completa desde el núcleo estratégico hasta el núcleo de operaciones, sino de una estructura superpuesta en otras: es decir, cada división dispone de una estructura propia. Respecto a los parámetros de diseño cabe subrayar que la forma divisional recurre a la agrupación a base del mercado para las unidades de la parte superior de la línea media. Se crean divisiones según los mercados a los que se atiende, a las que se concede acto seguido control sobre las funciones operativas precisas para servir a los mismos. La dispersión (y duplicación) de las funciones operativas minimiza la interdependencia entre divisiones, de modo que cada una de ellas puede funcionar como entidad semiautónoma, sin necesidad de coordinarse con las demás.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 b) Características: * Principal Mecanismo de coordinación: normalización de los outputs. * Parte Fundamental de la Organización: línea media. Principales parámetros de diseño: agrupación a base del mercado, sistema de control del rendimiento, descentralización vertical limitada. Factores de contingencia: mercados diversificados (productos o servicios particularmente), grandes, viejas, directivos medios ansiosos de poder, influencia de la moda.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 c) Presencia en la Administración pública: corresponde al modelo de organización de agencialización, antes descrito: agencias, organismos autónomos y empresas públicas son los mecanismos divisionales utilizados muy a menudo por las administraciones públicas.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 5. La adhocracia: a) Definición: Ninguna configuración estructural comentada hasta el momento es capaz de realizar una innovación sofisticada. La estructura simple puede sin duda innovar, pero sólo de una forma relativamente sencilla. Tanto la burocracia maquinal como la profesional son estructuras de rendimiento, no de solución de problemas, diseñadas para perfeccionar programas normativos y no para inventar otros nuevos. Aunque la forma divisional soluciona el problema de la inflexibilidad estratégica de la burocracia maquinal tampoco ella es realmente innovadora; el interés por el control mediante la normalización de los outputs no estimula la innovación.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 La innovación sofisticada precisa la quinta configuración estructural, sumamente distinta, capaz de combinar expertos provenientes de distintos campos para formar equipos de proyectos ad hoc que funcionen sin impedimentos. La adhocracia se caracteriza en ser una estructura sumamente orgánica con una escasa formalización del comportamiento; una elevada especialización horizontal del puesto basada en una preparación formal; una tendencia a agrupar a los especialistas en unidades funcionales en lo correspondiente a asuntos internos, pero desplegándolos en pequeños equipos de proyectos formados a base del mercado para la realización de su trabajo; un uso de dispositivos de enlace para fomentar la adaptación mutua. Innovar significa romper las pautas establecidas. Así pues, la organización innovadora no puede contar con ninguna forma de normalización para su coordinación.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 b) Características: * Principal Mecanismo de coordinación: adaptación mutua. * Parte Fundamental de la Organización: staff de apoyo. * Principales parámetros de diseño: dispositivos de enlace, estructura orgánica, descentralización selectiva, especialización horizontal del puesto, preparación, agrupación basada a la vez en la función del mercado. * Factores de contingencia: entorno complejo y dinámico, joven, sistema técnico sofisticado y a menudo automatizado y influencia de la moda.

DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 c) Presencia en la Administración pública: es un modelo organizativo bastante excepcional en la Administración pública aunque se puede encontrar en forma de equipos temporales que gestionan proyectos complejos (gestión de proyectos) y determinadas organizaciones de reducido tamaño.

REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES

DECRETO SUPREMO Nº 043‐2006‐PCM
Aprueban Lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones ‐ ROF por parte de las entidades de la Administración Pública Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales deberán aplicar los presentes lineamientos en todos aquellos aspectos no contemplados o que no se opongan a lo que establecen la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades, respectivamente. Los Organismos Públicos Descentralizados de los niveles regional y local, con independencia de la denominación formal que las normas les reconozcan, se sujetan a lo dispuesto en la presente norma. (Art. 3 litera. «d»

Aprueban Lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones ‐ ROF por parte de las entidades de la Administración Pública De la Estructura Orgánica de Gobiernos Regionales y Locales La estructura orgánica y denominación de los órganos en el caso de los Gobiernos Regionales o Locales se rigen por lo establecido en su respectiva Ley Orgánica. Para todo lo demás se aplicará las disposiciones contenidas en la presente norma. Para la organización de los Gobiernos Regionales y Locales prevalecerá el enfoque territorial, velando por la integración de las funciones y actividades sectoriales que tengan sinergias positivas en su ejecución.

Aprueban Lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones ‐ ROF por parte de las entidades de la Administración Pública Funciones derivadas del proceso de descentralización Las entidades del Poder Ejecutivo que por efecto del proceso de descentralización prevean la transferencia de funciones a los Gobiernos Regionales o Locales deberán incluir en su Plan Sectorial de Transferencia las funciones generales y específicas que las entidades receptoras de funciones deberán incorporar en sus reglamentos de organización y funciones para el adecuado ejercicio de cada función. Corresponde a las entidades receptoras definir el órgano o unidad orgánica responsable de realizar las funciones acreditadas y aprobar las modificaciones a sus correspondientes ROF.

Aprueban Lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones ‐ ROF por parte de las entidades de la Administración Pública Definiciones FUNCIÓN Conjunto de acciones afines y coordinadas que corresponde realizar a la entidad, sus órganos y unidades orgánicas para alcanzar sus objetivos. FUNCIÓN GENERAL Conjunto de acciones que debe realizar la entidad conducente a alcanzar los objetivos y metas de su gestión administrativa. Estas provienen de las normas sustantivas vinculadas a la entidad. FUNCIÓN ESPECÍFICA Conjunto de acciones que deben realizar los órganos y las unidades orgánicas, conducentes a alcanzar los objetivos de la entidad y las metas de su gestión administrativa.

Aprueban Lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones ‐ ROF por parte de las entidades de la Administración Pública JERARQUÍA. Es la línea continua de autoridad que se extiende desde la cima de la organización hasta el eslabón más bajo; también conocida como cadena de mando. NIVEL ORGANIZACIONAL Es la categoría dentro de la estructura orgánica de la Entidad que refleja la dependencia entre los órganos o unidades orgánicas de acuerdo con sus funciones y atribuciones. NIVEL JERÁRQUICO Refleja la dependencia jerárquica de los cargos dentro de la estructura orgánica de la Entidad.

Aprueban Lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones ‐ ROF por parte de las entidades de la Administración Pública ÓRGANOS Son las unidades de organización que conforman la estructura orgánica de la Entidad. Se clasifican de acuerdo a lo establecido en los presentes lineamientos. UNIDAD ORGÁNICA Es la unidad de organización que conforma los órganos contenidos en la estructura orgánica de la entidad.

El Reglamento de Organización y Funciones - ROF
El Reglamento de Organización y Funciones es el instrumento de Gestión Institucional, a través del cual se precisan las funciones generales, líneas de autoridad, responsabilidad y coordinación a nivel de unidades orgánicas establecidas en la Estructura Orgánica de la Institución, o

Es el documento técnico normativo de gestión institucional que formaliza la estructura orgánica de la Entidad orientada al esfuerzo institucional y al logro de su misión, visión y objetivos. Contiene las funciones generales de la Entidad y las funciones específicas de los órganos y unidades orgánicas y establece sus relaciones y responsabilidades. (Lineamientos para elaborar el ROF). Se aprueba a través de Ordenanza Municipal

Este Instrumento Normativo de Gestión, sirve de guía y regula el funcionamiento de los diversos órganos de la administración municipal, para el mejor cumplimiento de sus funciones y el consiguiente logro de las metas y objetivos programados en el Plan Operativo Institucional (POI), en el Plan de Estratégico Institucional (PEI) y el Plan de Desarrollo Concertado (PDC). conforme lo determina cada gobierno local.

La estructura orgánica municipal básica de la municipalidad comprende en el ámbito administrativo, a la gerencia municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal, la oficina de asesoría jurídica y la oficina de planeamiento y presupuesto; ella está de acuerdo a su disponibilidad económica y los límites presupuéstales asignados para gasto corriente. Los demás órganos de línea, apoyo y asesoría se establecen conforme lo determina cada gobierno local.

NIVELES ORGANIZACIONALES Y JERÁRQUICOS. La estructura orgánica de una entidad debe guardar equilibrio entre las necesidades de jerarquización de la autoridad y de coordinación entre órganos. Para ello, los niveles organizacionales y jerárquicos de la entidad deben desarrollarse considerando los órganos que se encuentren debidamente justificados conforme al Informe Técnico Sustentatorio que elabore la Entidad y hasta el tercer nivel organizacional sólo en los casos en que esto fuere necesario. Las unidades orgánicas del tercer nivel deben ser excepcionales y siempre que se encuentren debidamente justificadas conforme al Informe Técnico Sustentatorio que elabore la Entidad.

ALTA DIRECCIÓN: dirigir la entidad, supervisar sus actividades, reglamentar y aprobar políticas públicas, en general ejercer las funciones de dirección política y administrativa de la entidad. ÓRGANOS DE ASESORAMIENTO: Orientar la labor de la entidad y de sus distintos órganos mediante actividades tales como: planificación, presupuesto, organización, asesoría jurídica

ÓRGANOS DE APOYO: Ejercer las actividades de administración interna que permiten el desempeño eficaz de la entidad y sus distintos órganos en el cumplimiento de las funciones sustantivas. Entre estas funciones pueden incluirse las de contabilidad, recursos humanos, sistemas de información y comunicación, gestión financiera, gestión de medios materiales, servicios auxiliares.

ÓRGANOS DE LÍNEA: Formular, ejecutar y evaluar políticas públicas y en general realizar las actividades técnicas, normativas y de ejecución necesarias para cumplir con los objetivos de la entidad en el marco de las funciones que las normas sustantivas atribuyen a ésta. ÓRGANOS DESCONCENTRADOS: Son órganos de la entidad con funciones específicas, asignadas en función de un ámbito territorial determinado. Actúan en representación y por delegación de ésta dentro del territorio sobre el cual ejercen jurisdicción .

NIVELES ORGANIZACIONALES NIVELES JERÁRQUICOS 1 NIVEL ALTA DIRECCIÓN 2 NIVEL ÓRGANOS DE LINEA ÓRGANOS DE ASESORAMIENTO Y ORGANOS DE APOYO 3 NIVEL Unidades orgánicas de órganos de línea Unidades orgánicas de órganos de asesoramiento y apoyo.

Estructura Básica de la Administración Municipal: En el ámbito administrativo la Municipalidad cuenta con las siguientes áreas: Gerencia Municipal Órgano de Control Institucional Procuraduría pública municipal Oficina de Asesoría Jurídica Oficina de planeamiento y presupuesto

Gerencia Municipal Es el área encargada de la administración, cumple con la función de asegurar, dentro de la Ley la aplicación cotidiana de los acuerdos y disposiciones legales municipales. Asimismo, asegura la buena marcha de los servicios públicos, conforme a las directivas dispuestas por la alcaldía. El Gerente, designado por el alcalde, está a cargo de esta área y trabaja en la Municipalidad a tiempo completo; el cargo antes se denominaba Director Municipal.

Órgano de Control Institucional Es la unidad orgánica responsable de la función de control gubernamental en la municipalidad. Cuya labor se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría General, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes.

El alcalde tiene la obligación de cautelar la adecuada implementación del Órgano de Auditoría Interna y la asignación de recursos suficientes para que pueda cumplir con sus actividades, pero cuando por distintas razones una municipalidad provincial o distrital no pueda implementar el Órgano de Auditoría Interna, la Contraloría General de la República podrá disponer que otro órgano de control de municipalidad provincial o distrital preste el apoyo necesario.

Procuraduría Pública Municipal La Procuraduría Pública Municipal es la instancia que asume la representación y defensa de la Municipalidad cuando sus derechos e intereses son amenazados o se ven afectados. Es decir, los procuradores intervienen ante el poder Judicial como defensor de la municipalidad en caso de que terceros le abran juicios. Puede también hacer denuncias o presentar demandas cuando lo autoriza el Concejo Municipal.

Los procuradores son designados por el alcalde y dependen administrativamente de la Municipalidad. Sin embargo, funcional y normativamente dependen del Consejo Judicial de Defensa del Estado. Cada procuraduría debe contar con un reglamento de organización y funciones, aprobado previamente en sesión de Concejo, a propuesta del Alcalde. Debido a la carencia de recursos, muchas Municipalidades distritales no cuentan con una procuraduría pública; en esos casos, la Municipalidad provincial podrá extender sus servicios, previo convenio suscrito entre ambas Municipalidades

Oficina de Asesoría Jurídica Esta área está encargada de asegurar la legalidad de los actos y procedimientos de la Municipalidad, es decir, que éstos se ajusten a la Constitución y a la Ley. Este proceso se determinará mediante la adecuada interpretación, asesoramiento, difusión y opinión sobre los asuntos legales que afectan a la Municipalidad. Actúa en función de los requerimientos de la alcaldía en tanto órgano ejecutivo de la Municipalidad, y de las gerencias.

Oficina de Planeamiento y Presupuesto Esta área se encarga de organizar, dirigir y monitorear el proceso de planificación municipal y el presupuesto municipal. Asimismo, asesora a las instancias de gobierno de la Municipalidad en el diseño y formulación de políticas institucionales. Generalmente asumen la función de conducir y monitorear la formulación y ejecución de: Plan de Desarrollo concertado Plan Estratégico Institucional Plan Operativo Institucional Presupuesto municipal y presupuesto participativo.

Asimismo, la Oficina de Presupuesto y Planeamiento se encarga de: Coordinar la función de programación de la inversión pública municipal, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública. Evaluar y sustentar la programación de los proyectos de inversión orientados a mejorar los servicios brindados a la comunidad.

DEFINICIÓN DE ORGANIGRAMA. Un organigrama es una representación gráfica con elementos geométricos que representa la estructura orgánica de una Municipalidad, en ella se visualizan las múltiples relaciones e interacciones que tienen los diferentes órganos que se presentan en la organización, esta herramienta administrativa tiene como fin mostrar las relaciones jerárquicas y competencias en una organización.

El organigrama también es definido como un modelo adstrato y sistemático, que permite obtener una idea uniforme acerca de la estructura formal de una organización, el organigrama tiene la particularidad de ser: sencilla, entendible y sobre todo flexible pues esta característica es muy importante pues permite que la organización se adapte a los cambios necesarios dentro de su ámbito.

El Organigrama tiene dos finalidades: la primera es que desempeña un papel informativo, al permitir que los integrantes de la organización y de las personas vinculadas a ella conozcan, a nivel global, sus características generales. La segunda finalidad es que esta es un instrumento para el análisis estructural al poner de relieve, con la eficacia propia de las representaciones gráficas, las particularidades esenciales de la organización representada.

MUNICIPALIDAD DEL CENTRO POBLADO DE HUMAYA

ORGANIGRAMA DE LA MUNICIPALIDAD DE LA VICTORIA
El Estado peruano es uno e indivisible. Su gobierno unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de separación de poderes. Artículo 43º Constitución del Perú 1993 La estructura del Estado peruano comprende: al Poder Legislativo, Poder Judicial, Poder Ejecutivo, organismos constitucionalmente autónomos, y ahora los gobiernos regionales y locales. Título IV - Constitución del Perú 1993

ORGANIGRAMA ESTRUCTURAL DE LA MUNICIPALIDAD DE LA VICTORIA
ÍNDICE ORGANIGRAMA ESTRUCTURAL DE LA MUNICIPALIDAD DE LA VICTORIA

Publicación de ROF Las entidades del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y las Municipalidades provinciales deberán cumplir con publicar el dispositivo legal aprobatorio, el texto íntegro de su ROF y el organigrama institucional en el Diario Oficial El Peruano La publicación del ROF deberá realizarse también en el portal electrónico de las entidades dentro de los 5 días calendarios siguientes a la fecha de publicación en el Diario Oficial El Peruano; bajo responsabilidad de los funcionarios designados conforme a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Las Municipalidades Distritales remitirán el texto íntegro de su ROF y el organigrama institucional, así como el de sus Organismos Públicos Descentralizados si los tuvieren, al Consejo Nacional de Descentralización para su publicación en el portal electrónico de éste.

MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES – MOF-
DIPLOMADO EN DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL - CLASE 2 MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES – MOF-

El Manual de Organización y Funciones – MOF
El Manual de Organización y Funciones es un instrumento normativo de gestión institucional que describe las funciones básicas a nivel de puestos de trabajo o cargos. PROPORCIONA INFORMACION DE LAS FUNCIONES BASICAS Y ESPECIFICAS DE CADA UNO DE LOS PUESTOS, LINEAS JERARQUICAS, NIVELES DE RESPONSABILIDAD, DE COORDINACION, ENTRE OTROS. Ayuda a determinar el perfil del cargo, apoyando la selección del personal que realmente requiere la municipalidad para desarrollar una labor eficiente y eficaz. Comprende la siguiente información:

DESCRIPCION DEL CARGO.- Describe la Naturaleza del Cargo; Competencia básica para la Conducción, Asesoría, Asistencia, Apoyo, etc. que desarrolla un funcionario o servidor de acuerdo al Nivel Adquirido o asignado. Entendiendo el “CARGO” como el puesto de trabajo a través de los cuales los funcionarios y servidores desempeñan las funciones asignadas.

FUNCIONES ESPECIFICAS.- Que describe en detalle cada una de las funciones a ejecutar por el personal asignado o designado en una determinada unidad orgánica, en estricta correspondencia a las funciones generales y a la naturaleza del cargo. LINEAS DE AUTORIDAD.- Que describe la relación de mando o autoridad que se ejerce sobre el personal a su cargo. Línea descendente de autoridad. Esta ligada a la capacidad de control y supervisión.

DEPENDENCIA.- Describe la relación jerárquica del puesto/cargo en función a la Estructura Orgánica de la Unidad y la Institución Municipal. LINEAS DE COORDINACION: INTERNA/EXTERNA.- Describe las necesidades de comunicación, de acción conjunta en el marco de las funciones de cada responsabilidad. Se pueden realizar en el ámbito institucional o interinstitucional (Entidades Públicas o Privadas Nacionales o Extranjeras y Sociedad Civil)

PERFIL DEL CARGO.- Describe los atributos y exigencias. Establece los requisitos mínimos del puesto/cargo que serán cubiertos por los postulantes en el ámbito de Estudios Generales, la Capacitación y Especialización para el puesto, así como la Experiencia previa acumulada para su ejercicio.

YURI O. ZELAYARÁN MELGAR

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