Israel Fainboim (FMI) Carlos Pimenta (BID)

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1 Cuenta Única del Tesoro (CUT) en America Latina: Estructura y Operación
Israel Fainboim (FMI) Carlos Pimenta (BID) Seminario Internacional de Gestión de Tesorería (FOTEGAL) Colombia, Agosto 22-23

2 Tabla de Contenido Un breve resumen del concepto de CUT
Ubicación de la CUT y marco legal Recursos incluidos en la CUT Cuentas del gobierno en bancos comerciales Cuentas bancarias del gobierno en el banco central y cuentas escriturales de la CUT Módulo de administración de cuentas bancarias y escriturales en el SIAF Saldo promedio en la CUT

3 Un breve resumen del concepto de CUT
La CUT consiste en una estructura unificada de las cuentas del gobierno que facilita la consolidación de sus saldos de efectivo y la utilización óptima de estos y permite a los Ministerios de Finanzas supervisar los flujos de caja del gobierno y mejorar el control y el seguimiento presupuestario. La CUT es una cuenta o un conjunto de cuentas interrelacionadas a través de las cuales el gobierno realiza todas sus transacciones de ingresos y pagos y obtiene un panorama consolidado de su posición de caja al final de cada día. Se basa en el principio de fungibilidad de todo el efectivo independientemente de su uso final.  La cobertura de la CUT debería ser lo más completa posible e incluir todas las entidades financiadas por el gobierno, incluidos los organismos autónomos, los fondos extra-presupuestarios y las cuentas especiales. Debe alentarse a los donantes a integrar sus fondos con la CUT o, como mínimo, realizar los pagos finales a través de esta; Debe considerarse la inclusión de los fondos de seguridad social y otros fondos fiduciarios, siempre que el sistema contable esté bien desarrollado (permita distinguir de manera precisa los activos del fondo en las cuentas del libro mayor) y existan las salvaguardias adecuadas para prevenir el abuso en el uso de estos recursos.

4 Un breve resumen del concepto de CUT
Estructura de Cuentas de la CUT La estructura de las cuentas bancarias del gobierno en un sistema de CUT puede ser centralizada o distribuida: En una estructura centralizada, la CUT se compone de una sola cuenta bancaria —con o sin subcuentas—mantenida generalmente en el banco central. La gestión de este sistema corre a cargo de una autoridad centralizada (un tesoro con o sin unidades regionales), o de los distintos organismos ejecutores del gasto/unidades presupuestarias.  En una estructura distribuida (por ej. Suecia), existen varias cuentas bancarias independientes (generalmente cuentas de saldo cero en bancos comerciales) operadas por organismos ejecutores del gasto/unidades presupuestarias para realizar sus propias transacciones, y los saldos positivos y negativos mantenidos en estas cuentas se registran en cifras netas en la cuenta principal de la CUT. El dinero se transfiere a estas cuentas a medida que se realizan los pagos aprobados, y el banco central proporciona el saldo de caja consolidado al final del día. El sistema de liquidación y compensación interbancaria suele utilizarse para “barrer” los saldos de estas cuentas interconectadas a la cuenta principal de la CUT al final del día.

5 Un breve resumen del concepto de CUT
Sistemas de procesamiento de transacciones y control contable Las cuestiones relacionadas con la consolidación de los recursos en efectivo en la CUT a los efectos de la gestión de caja, no deben confundirse con las vinculadas a la distribución de responsabilidades para el control contable y el procesamiento de ingresos y pagos. La CUT puede operar en un sistema centralizado, en uno descentralizado (o distribuido), o en uno mixto de procesamiento de transacciones y control contable. Un sistema centralizado de procesamiento de transacciones implica una concentración de la autoridad en el tesoro para procesar las transacciones en efectivo y operar la CUT. La unidad central (que puede ser respaldada por una red de unidades regionales) proporciona servicios de pago a las unidades presupuestarias y tiene la autoridad exclusiva para operar la CUT, incluidas las cuentas de transacciones a nivel regional. Las unidades presupuestarias presentan sus solicitudes de pago a la unidad central. Pueden establecerse sub-cuentas separadas para cada unidad de tesorería y/o cada unidad presupuestaria regional. Este modelo de procesamiento de transacciones puede asociarse con una estructura centralizada (Brasil , Francia) o distribuida (Reino Unido) de las cuentas bancarias.

6 Un breve resumen del concepto de CUT
Sistemas de procesamiento de transacciones y control contable (cont.) Un sistema descentralizado de procesamiento de transacciones implica que cada unidad presupuestaria procesa sus propias transacciones y opera directamente su respectiva cuenta bancaria en el marco del sistema de la CUT. Si es necesario, puede establecerse un límite a los pagos en efectivo para cada unidad presupuestaria contra una subcuenta o una cuenta de transacciones dentro de la CUT, aunque esto es más sencillo si se cuenta con un SIAF. A los efectos de gestión de caja, los saldos en estas subcuentas y las cuentas de transacciones se netean para incorporarlos en la cuenta principal de la CUT, la cuenta superior en la estructura jerárquica. Este es un modelo de control de caja centralizado, pero descentralizado en cuanto a la responsabilidad por los compromisos, los pagos y la contabilidad. Este modelo de procesamiento de transacciones puede asociarse con una estructura centralizada de las cuentas bancarias (India) o una estructura distribuida de estas (Suecia).

7 Un breve resumen del concepto de CUT
Cuentas bancarias y cuentas del libro mayor Si bien es necesario distinguir cada transacción en efectivo (por ejemplo, una transacción típica de ingreso y/o de gasto –salarios, etc.- de una unidad del gobierno) a los efectos de control y declaración de información, estos objetivos se logran a través del sistema contable (y el SIAF) y no manteniendo y/o depositando efectivo en distintas cuentas bancarias. Esto permite a los Ministerios de Finanzas desvincular la gestión de caja del control de las transacciones realizadas. El sistema contable permite monitorear y reportar el gasto efectivo con cargo a las asignaciones presupuestarias autorizadas y/o los créditos asignados en el ejercicio. La CUT puede incluir múltiples cuentas de mayor, por ejemplo, para mantener la identidad contable distintiva de los ministerios ejecutores del gasto y las agencias tributarias. La distinción entre las cuentas de mayor y las cuentas bancarias efectivas es importante. La autoridad de una unidad presupuestaria para gastar no está representada por la disponibilidad de efectivo. Los permisos agregados para gastar pueden superar el saldo de caja consolidado indicado en la cuenta principal de la CUT. Esto no plantea un problema siempre que el efectivo esté disponible cuando lleguen a concretarse los pagos.

8 Un breve resumen del concepto de CUT
Requisitos de los sistemas de información financiera (SIAF) Los SIAF normalmente deben incluir un módulo de libro mayor general que suele tener varios estratos de cuentas para manejar todos los tipos de operaciones de tesorería relacionados con los ingresos, los pagos, el financiamiento y la colocación del excedente de efectivo. El módulo debería tener las siguientes características funcionales: el registro de los pagos y de todas las transacciones en efectivo (transferencias entre cuentas, transferencia a cuentas de depósitos y otras actividades de inversión, transferencias a la cuenta principal de la CUT en el banco central, etc.); Permitir el monitoreo continuo del efectivo en las cuentas bancarias; permitir la transferencia de efectivo a cuentas bancarias mantenidas fuera del sistema de CUT (por ejemplo, gastos menores, salarios, pensiones, etc.); la conciliación de los registros diarios en el libro mayor general y en los libros auxiliares con los movimientos de caja en la CUT, incluida la conciliación mensual y diaria de las cuentas de operaciones (como las cuentas de saldo cero) de los organismos ejecutores del gasto; y, la preparación de estados resumidos de transacciones a los efectos de la declaración de datos y monitoreo.

9 Un breve resumen del concepto de CUT
Requisitos de la infraestructura de comunicaciones y del sistema bancario Para establecer un sistema de CUT integrado por una estructura distribuida de las cuentas bancarias y un sistema descentralizado de procesamiento de transacciones es necesario contar con redes de comunicaciones eficientes y fiables y un sistema de liquidación y compensación interbancaria. Esto permitirá el neteo de los saldos de las cuentas de transacciones (operadas por las unidades presupuestarias) con la cuenta principal de la CUT mantenida en el banco central. Si un banco comercial tiene varias cuentas de transacciones (en el marco de un contrato central), todo el registro en cifras netas se realizará inicialmente dentro del banco, de manera que haya una sola transacción neta global en la CUT al final del día. Deben establecerse la viabilidad tecnológica y la capacidad del sistema bancario para participar en el sistema de CUT. Esto incluye la disponibilidad de un sistema de pagos interbancarios, un sistema de compensación de pagos de poca magnitud, un sistema de liquidación bruta en tiempo real (SLBTR) mantenido en el banco central para las transacciones de alto valor, y la conexión de los principales bancos comerciales con el SLBTR.

10 Ubicación de la CUT En un país la no existencia de banco central (la moneda es el dólar) explica la ubicación en un banco publico comercial. En otros dos, la CUT esta ubicada en un banco publico, pero gran parte de los recursos se transfiere al final del día al banco central. Si el banco público realiza operaciones comerciales, esta sujeto a mayores riesgos (crediticio, de mercado, etc.) que el banco central. Si no las realiza, la remuneración competitiva de los saldos de efectivo y la determinación de una adecuada comisión por administración pasan a ser temas críticos.

11 Jerarquía legal de la normativa sobre la CUT
Una mayor jerarquía legal de la normatividad sobre la CUT le otorga mayor estabilidad y obligatoriedad a esta. Es deseable la emisión de normas complementarias de diferente jerarquía (ocurre en varios países de la región) La CUT requiere también de un reglamento de funcionamiento (reglas de operación). Las responsabilidades de la Tesorería y de los titulares de las entidades participantes deben especificarse claramente. Al parecer muchos países carecen de este reglamento.

12 Recursos incluidos en la CUT
Totalmente Parcialmente No incluidos Numero de respuestas Todos los ingresos y gastos del gobierno Central 71% (10) 28% (4) 0% (0) 14 Entidades de seguridad social 7% (1) 64% (9) Gobiernos regionales y locales Del tesoro transferidos a las empresas públicas 14% (2) 57% (8) Propios de las empresas públicas 85% (12) Del Tesoro transferidos a las entidades autónomas 42% (6) Propios de las entidades autónomas 21% (3) Transferidos a entidades descentralizadas no Empresariales 35% (5) Propios de entidades Fondos extra-presupuestales (i.e. fideicomisos, regalías, etc.) Préstamos o Donaciones externas (moneda extrajera) 50% (7)

13 Cuentas del gobierno en bancos comerciales
País # Total Cuentas Tipos de Cuentas 1 1.564 6 propias de la TGN; el resto pertenece a la A. Central (recaudadoras, fondos rotatorios, etc.). 2 5.287 Repartidas entre Banco del Estado y otros. 3 2.429 38 de recaudo y autorizadas por el Tesoro y gestionadas por los órganos ejecutores. 4 76 -- 5 3.800 6 1.360 127 gestionadas por la Tesorería y por otras entidades 7 561 6 de préstamos o donaciones externas 8 1.733 70 gestionadas por la Tesorería, por otras entidades. 9 2.233 774 gestionadas por la Tesorería, por otras entidades. 10 1.752 8 gestionadas por la Tesorería, por otras entidades.

14 Cuentas en bancos comerciales y transferencia de sus saldos al Banco Central
Hay espacio para consolidar un mayor volumen de recursos en la CUT. Numero elevado de cuentas en bancos comerciales y ninguna de saldo cero, aparentemente. Muchas gestionadas por entidades diferentes a la Tesorería (saldos ociosos? cuentas dentro del sistema CUT?). Si existen sistemas de compensación y de liquidación bruta en tiempo real , no hay necesidad de pre-financiar gastos, ni de mantener fondos rotatorios De 12 países que respondieron, todos transfieren los saldos de las cuentas en bancos comerciales al Banco Central al final del día (pero aparentemente no de cuentas de entidades autónomas o descentralizadas). Un solo país respondió que la transferencia de saldos es automática Faltan detalles para poder hacerse a una imagen mas precisa de los sistemas de procesamiento de transacciones y control contable.

15 Cuentas bancarias en el Banco Central y fungibilidad de saldos
País # Total de Cuentas Tipo de Cuentas Fungibilidad de saldos 1 5 2 en moneda nacional y 3 en moneda extranjera Si 2 6 Fondos Soberanos, Leyes reservadas, Deuda Pública, Dólares, Remesas, Deuda Externa No 3 187 En pesos y en otras monedas. 4 3 cuentas de reserva en diferentes monedas y 3 de carácter operativo. 200 Donaciones, créditos externos e internos. 10 --- 7 13 Fondo común, con destino específico, préstamos y donaciones.

16 Cuentas bancarias en el Banco Central y fungibilidad de saldos
País # Total de Cuentas Tipo de Cuentas Fungibilidad de saldos 8 18 Sector publico –unidades del Presupuesto Nacional, tipo de moneda girable con cheque, oficina. No 9 En la cuenta general: 1 en MN, 1 en dólares y 1 en euros, todas para recepción y pago de recursos. Cinco (5) en dólares y una (1) en euros para depósitos de terceros. Si 10 261 Dos cuentas centralizadoras CUT por moneda (córdobas, dólares), una cuenta pagadora de bonos y una de planilla, una de depósitos en garantía y 256 cuentas mixtas de administración de recursos externos. 11 50 A la vista y a plazo. 12 4 Cuentas corrientes en RD$, US$, EUR$, DEG. 13 7 Tipo de cuenta e institución/tipo de cuenta/No. de institución para BCU/No. ordinal de la cuenta.

17 Cuentas bancarias en el Banco Central y fungibilidad de saldos
Un numero de cuentas bancarias elevado esta asociado con el manejo de recursos externos u otros fondos (donaciones). No hay razón para que la tesorería mantenga recursos en otras monedas (el Banco Central tiene la función de gestión de las reservas internacionales). La no fungibilidad de recursos (38%) puede explicarse en varios casos por restricciones legales (fondos soberanos, petróleo, pensiones, etc.). En el caso de la seguridad social, los recursos no son del gobierno, este es el fideicomisario. Es necesario mantener la gestión de los recursos de la seguridad social “at arms-length” del gobierno. Lo deseable para el Tesoro es disponer de mayor fungibilidad. En algunos casos el Tesoro podría tomar prestado recursos de fondos de terceros no fungibles a tasas pre-acordadas (basadas en tasas de mercado) y mediante acuerdos voluntarios.

18 Cuentas Escriturales de la CUT
En 9 países (69%) existe en el Sistema Informático de Administración Financiera un módulo de administración de cuentas bancarias y escriturales (virtuales o contables) En 4 países (31%) no hay sub-cuentas escriturales, todas son cuentas bancarias En 9 países (69%) se puede consultar en tiempo real el estado de cuenta escritural de cada entidad

19 Cuentas Escriturales de la CUT
País # cuentas y sub-cuentas escriturales Estructura de las cuentas escriturales 1 Cuentas: 15 Sub-cuentas: 308 Las Cuentas pueden tener dos orígenes: a) cuenta recaudadora bancaria; o b) transferencias entre organismos integrantes de la CUT, denominadas nominales (no bancarias) 2 No 3 Cuentas: 4 cuentas cajero Sub-cuentas: 183: 74 de fuente específica, 71 de recaudo del b. central y 38 de recaudo b. comerciales Son cuentas de depósito que aceptan débitos y créditos, las cuales se pueden distinguir así: por moneda, tipo de cuenta, tipo de recurso, tipo de entidad financiera y tipo de situación de fondos. 4 Cuentas: 3852 Sub-cuentas: No Conocidas como cuentas de caja única, con el mismo formato utilizado para identificar cuentas bancarias; en MN, dólares y euros 5 Cuentas: 3.800 Sub-cuentas: 0 Respuesta no relacionada (Ecuador) 6 Cuentas: mas o menos 10 Sub-cuentas: mas o menos 30 Respuesta no relacionada (El Salvador)

20 Cuentas Escriturales de la CUT
País # cuentas y sub-cuentas escriturales Estructura de las cuentas escriturales 7 Cuentas: 6 Sub-cuentas: 315 Fuente, Organismo y correlativo (para el caso de prestamos y donaciones) 8 Cuentas: 3 Sub-cuentas: 1500 Institución, Gerencia Administrativa, Fuente, correlativo del sistema 9 Cuentas: 70 Sub-cuentas: 23 Los ingresos entran a una bolsa general, es decir no se etiquetan para dependencia ni concepto de gasto específico. Por lo que las cuentas escriturales no cubren ingresos y gastos de dependencias y se utilizan para distinguir los recursos de depósitos de terceros en cuentas de la Tesorería 10 268 cuentas en MN y 32 en dólares Cuentas: 2 Cuentas Centralizadoras CUT, una en Córdobas y una en Dólares. Sub-cuentas: La CUT en Córdobas tiene 268 Cuentas Escriturales y la CUT en Dólares tiene 32 Cuentas Escriturales 11 Sin respuesta 12 Cuentas: No aplica Sub-cuentas: 6 500 Por fuente de financiamiento, rubro, tipo de recurso y entidad 13 Cuentas: 58 Sub-cuentas: 29 Institucional 14 Cuentas: 756 Sub-cuentas: NC Inciso/Unidad Ejecutora/Fuente de financiamiento/Agencia/Número de Cuenta

21 Cuentas Escriturales de la CUT
Se esperaría una cantidad total de cuentas relacionada con la cantidad de entidades. La apertura en “subcuentas” (por tipo de gasto, por ejemplo) la proporciona generalmente el mismo sistema de información (por ej. mediante el cruce con la clasificación económica del gasto). Los SIAF deben incluir las funcionalidades necesarias para el control de las transacciones y de los saldos. Las sub-cuentas son necesarias en ausencia de Plan de Cuentas (“chart of accounts- CoA”) incorporado en el SIAF. Con un CoA la transacción especifica se registra en el sistema. La estructura de las cuentas difiere mucho entre los países La gran discrepancia en las respuestas puede ser debido a la falta de una mayor precisión conceptual (nomenclatura) sobre lo que se debe considerar cuenta o subcuenta y/o a la ausencia de modelo conceptual de la CUT

22 Módulo de administración de cuentas bancarias y escriturales en el SIAF
País Estructura del módulo 1 Registros de cuentas, registro de traslados entre cuentas, carga de estados bancarios y conciliación bancaria 2 Cuentas del Tesoro, Cuentas de Beneficiarios 3 El Módulo de Cuentas Operativas incluye todas las cuentas que se utilizan en algunos de los otros módulos (recursos, fondos rotatorios, pagos beneficiarios, etc.) 4 Se tiene LBTR con el Banco Central 5 En el sistema de administración de depósitos hay cuentas bancarias y escriturales. En desarrollo una aplicación para centralizar la información diaria de cuentas bancarias. 6 El ingreso de recursos en el módulo permite controlar el dinero que fue ingresado al sistema financiero diariamente 7 Hay cuentas de tesorería en el sector financiero autorizadas y registradas, que para crearse en el sistema pasan antes por un proceso de autorización del Tesoro 8 El módulo de conciliación bancaria

23 Módulo de administración de cuentas bancarias y escriturales en el SIAF
Pocas respuestas e incompletas, debido a la complejidad para explicar la estructura, funcionalidades y operatividad de estos módulos Sin embargo, las respuestas parecen indicar en muchos casos que los SIAF incluyen (todas?) las funcionalidades necesarias para llevar el control de los fondos depositados en la CUT, mediante un modelo de cuentas escriturales. En algunos países estos módulos permiten solamente el registro y monitoreo de las cuentas (bancarias), pero no el manejo y control de saldos

24 Saldo promedio diario de recursos en la CUT como % del Presupuesto

25 Saldo promedio diario de recursos en la CUT (en dólares -último año disponible)
El objetivo es reducir los saldos a un nivel mínimo (manejo de riesgo de variaciones imprevistas), evitar el endeudamiento innecesario (o sobregiro) y mantener niveles estables de liquidez de la economía. Varios países desarrollados fijan una meta baja para los saldos en el banco central y gestionan activamente los recursos para no sobrepasarla. Una gestión activa de caja podría permitir el Tesoro obtener mayor rendimiento de los saldos (mediante inversiones en bancos comerciales, con exigencia de colateral) y garantizar niveles estables de liquidez. Es conveniente adoptar gradualmente una gestión mas activa. Los saldos de CUT aumentaron en América Latina, como consecuencia de una mayor centralización de recursos y mayores ingresos públicos (por elevados precios del petróleo, gas y minerales y materias primas agrícolas). Los booms de ingresos dificultan la gestión activa. País USD Millones 1 150 2 80 3 758 4 10 5 9 6 955 7 51 8 1.800 262 197