Lima, Perú, 29 de noviembre de 2009. Pablo Ibarrarán David Rosas Shady Evaluando el impacto de Programas de Capacitación Laboral en America Latina: Evidencia.

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1 Lima, Perú, 29 de noviembre de 2009. Pablo Ibarrarán David Rosas Shady Evaluando el impacto de Programas de Capacitación Laboral en America Latina: Evidencia de las operaciones financiadas por el BID

2 Contenido Introducción y Contexto Resultados previos en la Literatura Programas de Capacitación Laboral en América Latina Datos y Métodos de las Evaluaciones de Impacto Resultados Comentarios Finales

3 Introducción y Contexto El desempleo juvenil y el no-empleo es una preocupación central en América Latina: –En promedio, en 2005 el desempleo de los jóvenes alcanzó el 16% mientras que el de los adultos fue de 5% (OIT 2007). –De un total de 106 millones de jóvenes (15-24 años), más de 10 millones estaban desempleados, 22 millones no trabajaban ni estudiaban, y casi 30 millones trabajaban en el sector informal (OIT 2007). –Ej. En Perú, alrededor de 1.6 millones de jóvenes no trabajan ni estudian. Entre los que trabajan, el 49% se encuentran subempleados (11% por horas y 38% por ingresos) y el 8% restante se encuentra desempleado. Frente a esta situación sólo 3.5% de los jóvenes obtuvieron capacitación para el trabajo. (MTPE 2009). Existe una afluencia de jóvenes no calificados e inexperimentados con pocas perspectivas de inserción laboral y de inclusión social: los jóvenes desaventajados/o en riesgo.

4 Introducción y Contexto (cont.) Fuente: Boletín CEPAL/OIT. Septiembre 2009. Cobertura (% de desempleados) 1 Pronósticos de desempleados cubiertos, 2009 2 AR4.157,093 BR4.0228,269 CH7.530,788 URY8.78,080 Total 324,230 (1) Cifras de 2004. Fuente: Bertranou (2004) (2) Propias calculaciones basadas en proyecciones UR Entre los principales efectos de la crisis sobre el empleo en el primer semestre 2009: –Aumento de la tasa de desempleo en la mayoría de países, en particular en el caso de los jóvenes. –Esto es preocupante ya que pocos países tienen seguro de cesantía. En los países que lo tienen la cobertura es reducida.

5 Introducción y Contexto (cont.) Una intervención común para los jóvenes pobres que ya abandonaron la escuela: programas de capacitación laboral de corto plazo para proveer habilidades básicas y algunas capacidades laborales específicas. Estos programas se caracterizan por (intentar): –Separar el financiamiento de la provisión de la capacitación laboral. –Ofrecer una capacitación laboral orientada hacia la demanda. –Capacitación en el aula es seguida de una capacitación en el puesto de trabajo. –No están orientados a facilitar la transición entre la escuela y el trabajo.

6 Introducción y Contexto (cont.) Dos experiencias influyentes en AL: Probecat (México) y Chile Joven. Variantes de estos programas en diversos países (ej. Argentina, Colombia, Perú, República Dominicana, Honduras, Haití, Ecuador). El artículo trata de determinar si estos programas de capacitación laboral han sido efectivos. El objetivo 1: responder las preguntas de evaluación en términos de impacto en empleo y salarios. Estrategia de identificación rigurosa, basada en diseños experimentales o cuasi-experimentales. El objetivo 2: comprender las características institucionales y de implementación que están correlacionadas con mejores resultados.

7 Introducción y Contexto (cont.) Los principales insumos utilizados en este artículo son: –Un proyecto temático de evaluación de impacto realizado por la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) del BID, que empezó a finales de 2005. –Dos evaluaciones independientes de programas de capacitación laboral para jóvenes en desventaja que fueron financiados por el BID en Chile y Colombia.

8 Revisión de la Literatura Pocas políticas públicas han sido estudiadas y evaluadas de manera tan rigurosa como los programas de capacitación laboral: –La mayor parte de la evidencia existente es para EEUU y Europa. –La evidencia EEUU es mixta (JTPA and the Jobs Corps). En Europa resultados más diversos ya que existen pocas evaluaciones experimentales. –Gran heterogeneidad en los impactos dependiendo de las características de los participantes y del tipo de capacitación laboral. Los programas de capacitación laboral para jóvenes son menos propensos a mostrar impactos positivos que los programas diseñados para adultos (Kluve et al, 2005, 2008).

9 Revisión de la Literatura (cont.) Los resultados para AL son escasos, tienen un diseño poco sólido y muestran una gran variación en sus resultados: –Ej. Projoven: 7 evaluaciones (de diferentes o mismas convocatorias) con impactos en ingresos (6 meses después del programa) del 12% al 60%. En general, los programas para jóvenes parecen tener un mayor impacto positivo que en Europa y EEUU. –Ej. Nopo y Saavedra (2003); Betcherman (2004, 2007). Había una ausencia de evaluaciones sistemáticas y rigurosas de los programas de capacitación laboral financiados por el BID: –El proyecto de evaluación de impacto temática de OVE buscaba cubrir este déficit. –Card et al. (2006), primer evaluación de impacto experimental de este tipo de programas en RD. –Kugler et al. (2008), experimento similar en Colombia.

10 Programas de Capacitación Laboral en AL La capacitación laboral ha sido tradicionalmente importante en la Región. Muchos países cuentan con una institución nacional de capacitación (ej. SENA en Colombia) que se financia con impuestos a la nomina y que se encarga de la regulación y provisión de cursos: –El propósito original: brindar trabajadores calificados técnicamente a un sector industrial en crecimiento, en el marco del modelo de SI. –Los cursos de capacitación están orientados a trabajadores activos y son definidos a nivel central. Están orientados por la oferta. –Los desempleados, en búsqueda de trabajo por primera vez, con bajos niveles de educación formal y los grupos vulnerables no son los objetivos principales. –Disponen de importantes recursos financieros y con cierto poder político, lo que las hace difíciles de reformar.

11 Programas de Capacitación Laboral en AL (cont.) Desde los años 80, presión de las instituciones nacionales de capacitación de reformarse (Ej. Chile, y Colombia) aunque pocos avances. Las instituciones nacionales de capacitación siguen siendo importantes. En 1998, estas instituciones capacitaron a 10% de la PEA (21 millones) pero solo 5 millones fueron jóvenes (Abdala 2007). Frente a esta situación: una intervención alternativa ha sido implementar programas de capacitación laboral, para grupos en situación de desventaja, orientada por la demanda.

12 Programas de Capacitación Laboral en AL (cont.) El Programa Probecat (México): –Creado en 1984 como una respuesta a las reformas estructurales (final del modelo de SI) para promover ajustes sectoriales. –No se restringió a jóvenes o a ningún grupo vulnerable en particular. –Parte de un conjunto de PAML tradicionales: la capacitación opera dentro del Sistema Nacional de Empleo que provee información del mercado laboral e intermediación laboral y entrena a trabajadores activos en PYMES. –Después de intentar con diferentes modalidades, se estableció con un esquema dominante en el que las firmas proveen capacitación en el lugar de trabajo. –El programa ofrece un estipendio (= al salario mínimo) y las empresas ofrecen una capacitación + una práctica laboral (mínimo 3 meses). Condición es que al menos 70% de los beneficiarios se queden en la empresa 1 año.

13 Programas de Capacitación Laboral en AL (cont.) El programa Chile Joven: –Orientado a capacitar y ofrecer una experiencia laboral a un stock de jóvenes no calificados, inexperimentados y en situación de riesgo social: –Intento por elevar el capital social y la empleabilidad de esta población (módulo de capacidades sociales y fase de pasantía). –Cursos básicos ofrecidos por instituciones de capacitación (200 horas) + pasantía en empresa (3-6 meses). –Depende del mercado para revelar la demanda capacitación (“carta de intención”). –Concebido como una intervención de una sola vez. –Mercado de instituciones capacitadoras, con vínculos con el sector productivo, y una agencia reguladora (SENCE) ya existían. –Basado en expectativas de crecimiento económico sostenido.

14 Programas de Capacitación Laboral en AL (cont.) El programa fue replicado por el BID y OIT en Venezuela (1993), Argentina (1994), Paraguay (1994), Perú (1996), República Dominicana (1999), Colombia (2000), Panamá (2002) y Haití (2005). También ha sido replicado en Uruguay, Honduras, y Bolivia. Sin embargo, el propósito de los programas en estos países fue diferente: –Se busca resolver un problema estructural, es decir un flujo constante de jóvenes con esas características que buscan ingresar al mercado laboral. Además, no existe un mercado de instituciones capacitadoras, con vínculos con el sector productivo, ni una agencia reguladora (SENCE). Y sin supuesto de crecimiento económico.

15 Datos utilizados por las Evaluaciones de Impacto

16 Datos utilizados por las Evaluaciones de Impacto (cont.)

17 Métodos utilizados por las Evaluaciones de Impacto Diseños experimentales Diseños cuasi- experimentales

18 Resultados

19 Otros resultados del proyecto temático de OVE Definición operacional de la empleabilidad en el contexto de AL y su modelización (AR, DR y PN). –La probabilidad de encontrar un empleo si no se lo tiene (U o I) y la probabilidad de retenerlo en el caso contrario. –Cuando la capacitación tiene un impacto significativo sobre la tasa de empleo, el principal canal es a través de la probabilidad de transitar del no empleo al empleo. Medición del impacto en la auto-estima (en DR y PN): –Primer intento serio de medir este impacto indirecto que es mencionado frecuentemente por los responsables de los programas. No se encontraron impactos significativos. Análisis de las características institucionales y de implementación de los programas. –No se prestó suficiente atención a la economía política de las instituciones nacionales de capacitación –Rol del sector privado es crucial.

20 Comentarios Finales: ¿qué hemos aprendido? Estos programas contribuyen a mejorar la situación laboral de grupos específicos de la población (mujeres y los más jóvenes): –Efectos modestos y heterogéneos en el empleo (varían por genero, edad y región). –Pero impactos positivos en la calidad del empleo y en los salarios. Lo cual es importante en países con tasas de informalidad elevadas. Estos programas representan inversiones pequeñas por lo que no se pueden esperar grandes retornos (no buscan solucionar las causas del desempleo). Estos programas parecen ser costo-efectivos y contribuir a mejorar la empleabilidad de los participantes: un éxito modesto a un costo modesto.

21 Comentarios Finales: ¿qué hemos aprendido? (cont.) Estos programas deben ser parte de una estrategia integral del mercado laboral (ej. formar parte del Servicio Nacional de Empleo) y ser complementados por otros tipos de programas. La participación del sector privado es importante para asegurar que los cursos están orientados a las necesidades de la demanda. Es importante de considerar en el diseño de los programas la economía política de los sistemas nacionales de capacitación, en particular cuando existen instituciones nacionales de capacitación.

22 Comentarios Finales: ¿qué no sabemos todavía? Sabemos si un programa particular funcionó (específicamente si un grupo de cursos), pero no sabemos: –¿Qué características del diseño son las más relevantes? Pasantías/capacidades humanas/capacitación específica. –¿Bajo que circunstancias funcionan mejor estos programas? Características del participante, proveedores de la capacitación, firmas donde se realizan las pasantías, mercados laborales locales, contexto económico, etc. –¿Los impactos de los programas son similares en períodos de crisis económicas? –¿Cuáles son los efectos de equilibrio general? No sabemos si la capacitación aumentó el capital humano y/o capital social o si funcionó como una señal para el mercado laboral.

23 Comentarios Finales: ¿Hacia dónde vamos? Una segunda ronda de evaluaciones en curso: República Dominicana, Panamá, Perú, Honduras, México. Sin embargo aún se requiere: –mayor formulación de preguntas relevantes antes del inicio y evaluación de un proyecto. ¿Qué partes de la caja negra se quieren abrir? –realizar estudios de seguimiento de largo plazo (mayores a los 18 meses de finalizados los cursos). –realizar intervenciones integrales y de largo plazo, asociadas a los Sistemas Nacionales de Empleo. ¿Es la capacitación basada en competencias una alternativa viable? –Integrar las evaluaciones con las agendas de investigación y evaluación de las políticas públicas. ¿Cuál es el impacto de las evaluaciones de impacto? Importante: se requiere un fuerte compromiso institucional.

24 Muchas Gracias davidro@iadb.org Banco Interamericano de Desarrollo / www.iadb.org