Los Retos de las Finanzas Públicas Municipales Dr. Amado Villarreal González Instituto para el Desarrollo Regional Tecnológico de Monterrey "IV Congreso.

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1 Los Retos de las Finanzas Públicas Municipales Dr. Amado Villarreal González Instituto para el Desarrollo Regional Tecnológico de Monterrey "IV Congreso Nacional de Cabildo 2013” Cancún, Quintana Roo,, 9 de Agosto.

2 Introducción  ¿Cuál debe ser el papel del gobierno en la economía?  Objetivo de las Finanzas Públicas  Entender el papel apropiado del gobierno en la economía.  Del lado del gasto  Qué tipo de servicios debería el gobierno proveer?  Porqué es el gobierno el principal proveedor de bienes y servicios tales como carreteras, educación, seguridad?  Del lado del ingreso  Cómo debería el gobierno obtener el dinero para financiar sus gastos?  Que tipo de impuestos deberían ser recaudados?  Quienes deberían de pagar por ellos?  Y que efectos tendrán en el funcionamiento de la economía?

3 Las 4 preguntas de las Finanzas Públicas  Cuando debería intervenir el gobierno en la economía?  Cómo podría el gobierno intervenir?  Cuál es el efecto de estas intervenciones en los resultados económicos?  Porqué los gobiernos escogen intervenir en la forma en que lo hacen?

4 Cuando debería el gobierno intervenir en la economía?  Eficiencia: hacer al menos a alguien mejor sin hacer que otro esté peor - intercambio  Eficiencia total: se maximiza al realizarse tantos intercambios sean posibles.  Si el equilibrio del mercado competitivo es el resultado más eficiente para la sociedad, porque los gobiernos intervienen en la operación de estos mercados?  Fallas de mercado  Redistribución

5 Cómo puede el Gobierno intervenir?  Impuesto o subsidio  A través del mecanismo de precios  A través de impuestos, los cuales incrementan el precio de los bienes que están sobre producidos.  A través de subsidios, los cuales reducen el precio de los bienes que están sub producidos.  Restringir o mandar la venta o compra privada  Seguro de salud  Provisión pública  Seguro social  El Financiamiento Público de la Provisión Privada

6 Porqué los gobiernos escogen intervenir en la forma en que lo hacen?  Reconocer que los gobiernos no son actores benéficos quienes intervienen solamente para mitigar las fallas de mercado o asegurar la apropiada distribución de los recursos sociales.  En la práctica, el gobierno encara el difícil problema de agregar las preferencias de millones de ciudadanos en un conjunto se decisiones de política.  Cuestión positiva => Economía Política  La teoría de cómo los procesos políticos producen decisiones que afectan a los individuos y a la economía. La teoría de cómo los gobiernos toman decisiones de política pública.  Fallas de gobierno  Antes de recomendar la intervención del gobierno  El gobierno reduce o resuelve el problema  Las fallas del gobierno causan que el problema empeore

7 Política Fiscal en México Situación Actual

8 En Resumen  Baja recaudación tributaria no petrolera  Imposible que el Estado ofrezca a la población satisfactores aceptables de bienestar en educación, salud e infraestructura sin alcanzar cierto nivel mínimo de recaudación tributaria respecto del PIB.  La evasión y la elusión fiscales, así como la existencia de amplios sectores de la actividad económica en condiciones de informalidad inciden de manera decisiva en el nivel de la recaudación tributaria.  El problema de la baja recaudación tributaria ha sido compensado en años pasados con ingresos petroleros elevados.  Sin embargo: 1. Recurso no renovable 2. Precio volátil 3. Afectación a la competitividad del sector petrolero

9 En Resumen  En los próximos años se enfrentarán importantes e ineludibles requerimientos de gasto público:  los necesarios para mejorar los servicios de educación y salud asociados a la transición demográfica;  en gasto social,  para el abatimiento de la pobreza;  en inversión pública e infraestructura,  para generar mayor crecimiento y empleo  en seguridad  en mejoría de otros servicios públicos;  en protección al medio ambiente,  y para el apoyo a los fondos de pensiones de los trabajadores del Estado.  objetivo de mantener la estabilidad macroeconómica sobre la base de la sustentabilidad de las finanzas públicas,

10 Una reflexión sobre Bienes Públicos

11 Provisión Óptima de Bienes Públicos  Bienes públicos puros  No tienen rival en consumo, mi consumo o uso del bien no impide o afecta la oportunidad de otro de consumir o usar el bien  Non-excludable, no es posible impedir el consumo a ningún individuo  Bienes públicos impuros (la mayoría) Es el bien, rival en consumo? Si No Si Es el bien Excludable No Bien Privado Bien Público Impuro Bien Público Impuro Bien Público Puro

12 Provisión Privada de Bienes Públicos  Si el sector privado provee la cantidad óptima de bienes al precio de mercado, entonces no existe falla de mercado, y no existe un papel potencial para el gobierno en términos de mejorar la eficiencia.  El sector privado provee los bienes públicos correctamente?

13 Provisión Privada de Bienes Públicos  Sub-provisión del sector privado  El problema del “free rider”  A partir de que el disfrute de los bienes públicos no es solamente dependiente de mi contribución para ellos, puedo contribuir menos para su provisión socialmente óptima.

14 Pueden los proveedores privados de bienes públicos compensar el problema del free-rider?  El problema del free rider no necesariamente lleva a una ausencia completa de provisión privada del bien público.  Lighthouses  Business Improvement Districts  N.Y. Times Square  D.F. Centro Histórico  Marco legal local, puede mejorar la perspectiva de la proveeduría de bienes públicos por parte del privado, caso N.Y.

15 Cuando es la provisión privada capaz de cubrir el problema del “free rider”  Tres factores determinan el éxito de la provisión privada  Diferencias entre individuos en su demanda del bien público.  Altruismo entre los potenciales donantes a el bien público.  Utilidad recibida de la contribución realizada para el bien público.

16 Provisión Pública de Bienes Públicos  Hemos mostrado que la provisión privada de bienes públicos es insuficiente, y produce subprovisión del bien público.  El gobierno puede resolver esta subprovisión en principio al  Proveer el bien público en la cantidad necesaria, o  O mandar que los actores privados provean tal cantidad  En la práctica los gobiernos enfrentan algunos problemas para evitar el “free rider”:

17 Provisión Pública de Bienes Públicos  Problemas:  Respuestas privadas a la provisión pública “crowd out”  La dificultad de medir los costos y beneficios de los bienes públicos (Análisis Costo-Beneficio)  La dificultad de determinar las preferencias públicas por bienes públicos.

18 Reflexiones del Análisis Costo Beneficio

19 Análisis Costo Beneficio  Errores comunes  Considerar beneficios secundarios (privados)  Considerar la generación de empleos como beneficios  Doble contabilizar los beneficios (ahorro en tiempo vs incremento es plusvalía)  Aspectos de distribución  Ganadores vs perdedores, ponderar si el que gana tiene un ingreso mayor y el que pierde es el de menores recursos.  Incertidumbre  Los gobiernos prefieren proyectos menos riesgosos y que proveen los beneficios a la gente de menores recursos.  Un problema: Evitar generar esquemas de competencia en la adjudicación de obras o provisión de bienes públicos.  Necesidad de mayor transparencia y orden en la contabilidad gubernamental

20 Costos Presupuestales  Aun entre proyectos con beneficios mayores a los costos, existe el impedimento de la disponibilidad presupuestal.  Financiamiento vía impuestos impacta en el beneficio social, con una pérdida en el bienestar que hay que ponderar.  Si los beneficios de un proyecto exceden sus costos, incluyendo los costos de financiamiento, aún así ingresos adicionales deben ser obtenidos para llevar a cabo el proyecto.

21 Reflexiones de Economía Política

22 Introducción  Existencia de intereses políticos dentro de las decisiones de política pública.  En el mundo real, sin embargo, los economistas no deciden si las políticas públicas son tomadas o no, tales decisiones son tomadas por un complejo sistema político, el cual es elegido por los ciudadanos, en algunos casos.  Desafortunadamente no en todos lo casos se toman las decisiones óptimas que hemos descrito anteriormente.  ¿Por qué los gobiernos hacen lo que hacen?

23 Consentimiento unánime en niveles de Bienes Públicos  Problemas con Lindahl Pricing  Problema de revelación de preferencia  Los individuos tienen un incentivo a mentir acerca de sus deseo de pago  El individuo se comporta de manera estratégica y pretende que su deseo de pago sea menor para que sean otros los que participen mas del costo del bien público.  El problema del “free rider”  Problema de conocimiento de preferencia  Cuando el individuo no tiene ni idea de cual es la valuación actual del bien  Problema de agregación de preferencia  Aun en el caso en que los individuos sean honestos y conozcan de la valuación de los bienes públicos, persiste el problema de la agregación, lo cual lo hace en la mayoría de los casos poco práctico.

24 Teoría de Elección Pública (Public Choice Theory)  El análisis de política asume hasta este momento que:  Maximización del bienestar social  Que los políticos emanados de una democracia directa y participativa, representan los deseos de su gente  Public Choice Theory  James Buchanan & Gordon Tullock  Escuela de pensamiento que nota que los gobiernos frecuentemente no se comportan de una manera ideal, de tal forma que el supuesto de un gobierno benevolente maximizador del bienestar social puede ser inapropiado.

25 Teoría de Elección Pública (Public Choice Theory)  Fuentes de la Falla de Gobierno (Government failure): la incapacidad o no deseo de que el gobierno actúe primero a favor de los intereses de sus ciudadanos.  Maximizando el tamaño de la burocracia  Provisión privada vs pública  Leviathan theory  Corrupción

26 Implicaciones de la falla del gobierno  La evidencia sugiere, que las fallas de gobierno tienen grandes impactos negativos en el crecimiento económico que se arrastran en el tiempo.

27 Gasto de Gobierno Local y Estatal Reflexiones sobre Federalismo Fscal

28 Introducción  Impuestos estatales vs federales, gasto estatal o federal, el caso del aumento de la gasolina en 2008, en México.  Federalismo Fiscal Optimo, la pregunta de que actividades deberían tomar lugar a que nivel de gobierno.  Si se hace a un nivel menor, se pueden atender de mejor manera, pero  En ocasiones atender intereses locales, no es del interés nacional  Objetivos:  Discutir los temas acerca de los estados o localidades, o “subnacional”  El gasto de gobierno y la división de responsabilidades a través de los diferentes niveles de gobierno.

29 Alta dependencia de las Entidades

30 Recursos Federales Crecientes a las Entidades

31 Distribución de participaciones sin cambio Necesidad de un nuevo Federalismo?

32 Federalismo Fiscal Optimo  ¿Cuál es la división óptima de responsabilidades a través de los diferentes niveles de gobierno?  ¿Por qué algo debe hacerse por los gobiernos locales?  ¿Por qué existe un rol para un gobierno central?  ¿Qué tipo de programas son más apropiadamente administrados en qué nivel de gobierno?  Una teoría, de ¿cómo la eficiencia en la provisión de bienes públicos puede diferir a niveles diferentes de gobierno? ayudaría a contestar estas preguntas.

33 Tiebout Model  Problemas:  Revelación de preferencias  Agregación de preferencias  Implican que  Es difícil diseñar instituciones democráticas que hagan que los individuos revelen honestamente sus preferencias por bienes públicos.  Es difícil agregar las preferencias individuales en una decisión social.  Como resultado los gobiernos son incapaces de entregar el nivel óptimo de bienes públicos en la práctica.

34 Federalismo Fiscal Optimo  Implicaciones del Modelo de Tiebout  La extensión a la cual deberían ser proveídos los bienes públicos a nivel local está determinado por tres factores:  Tax-benefit linkages  Magnitud de las externalidades positivas y spillovers en la provisión de bienes públicos  Las economías a escala en la naturaleza de los bienes públicos

35 Federalismo Fiscal Optimo  Implicaciones del Modelo de Tiebout  La extensión a la cual deberían ser proveídos los bienes públicos a nivel local está determinado por tres factores:  Tax-benefit linkages  La extensión a la cual los residentes ven que su pagos de impuestos están relacionados con los bienes y servicios que ellos reciben  Infraestructura local – bienes públicos proveídos por gobiernos locales  Gasto en bienestar, es preferible a nivel federal o estatal, ya que los residentes en una localidad no se benefician de la redistribución en grupos de ingreso bajo.  Efecto de vote-with-their-feet

36 Federalismo Fiscal Optimo  Implicaciones del Modelo de Tiebout  La extensión a la cual deberían ser proveídos los bienes públicos a nivel local está determinado por tres factores:  Tax-benefit linkages  Magnitud de las externalidades positivas y spillovers en la provisión de bienes públicos  Si los bienes públicos locales tiene grandes efectos de spillover sobre otras comunidades, entonces serán sub proveídos por cualquier localidad, en su lugar deben ser proveídos por niveles superiores de gobierno.

37 Federalismo Fiscal Optimo  Implicaciones del Modelo de Tiebout  La extensión a la cual deberían ser proveídos los bienes públicos a nivel local está determinado por tres factores:  Tax-benefit linkages  Magnitud de las externalidades positivas y spillovers en la provisión de bienes públicos  Las economías a escala en la naturaleza de los bienes públicos  Bienes públicos con grandes economías a escala deben ser proveídos por niveles superiores de gobierno (seguridad nacional)  Bienes públicos sin grandes economías a escala deben ser proveídos eficientemente bajo el esquema de competencia Tiebout. (localmente)

38 Federalismo Fiscal Optimo  Implicaciones del Modelo de Tiebout  Predicción del modelo  El gasto local debe enfocarse en programas con una base amplia con pocas externalidades y relativamente bajas economías a escala, tales como:  Reparación de caminos, recolección de basura, limpieza de calles, Desarrollo de Ciudades  Las comunidades locales deben tener un rol limitado en los programas de bienes públicos que son redistributivos (bienestar $), que tiene grandes spillovers (educación) y tienen grandes economías a escala (defensa nacional)

39 Redistribución a través de las Comunidades  El modelo de Tiebout provee una estructura para considerar uno de los más importantes problemas en federalismo fiscal, ¿debería existir una redistribución de los fondos públicos a través de las comunidades?  Existe desigualdad tanto en la habilidad de las comunidades locales para financiar bienes públicos (valor de la base del impuesto de la propiedad), como en la extensión en que se aplica.

40 Deberíamos poner atención a las desigualdades?  Deberían las desigualdades en la base del ingreso o en la recaudación de ingresos entre las comunidades locales ser de interés para los tomadores de decisiones de política pública?  Debería el gobierno establecer una redistribución entre los menores niveles de gobierno para compensar estas diferencias?  La respuesta se encuentra en que tanto el modelo de Tiebout describe la realidad….

41 Deberíamos poner atención a las desigualdades?  En el modelo de Tiebout, no redistribuimos entre comunidades, el modelo lleva a la eficiencia sin redistribución.  Si una localidad tiene menores ingresos o menor gasto es porque sus residentes han escogido proveer un bajo nivel de bienes públicos, y este es el resultado eficiente dadas sus preferencias. La distribución del Gobierno debe estar enfocada en los individuos y no en las comunidades.

42 Deberíamos poner atención a las desigualdades?  Dado que el modelo de Tiebout no describe perfectamente la realidad, existen sin embargo dos argumentos para redistribuir:  Fallas de mecanismo de Tiebout  Imposible el vote-with-their-feet  Tamaño y valor de casas grandes – prohibitivo para el resto de la gente, por lo que la provisión del bien público es menor al deseado  Externalidades  Si una porción importante del ingreso local es gastado en bienes públicos locales con spillovers o externalidades para otras comunidades, entonces existe un argumento para que mayores niveles de gobierno subsidien el gasto en las comunidades que proveen las externalidades.

43 Herramientas de redistribución: apoyos  Apoyos (grants)  Curva de indiferencia, agregación de preferencias, entre bienes privados y públicos  Apoyos $1 a $1 (matching grants)  Apoyos en bloque, sin destino específico (block grant)  Apoyos en bloque condicionados, con destino específico (conditional block grant)  Crowd out effect

44 Reflexiones de la Incidencia Fiscal

45 Las tres reglas de la incidencia fiscal  El objetivo de determinar la incidencia fiscal, es evaluar quien soporta la carga fiscal del pago de un impuesto.  La incidencia fiscal económica puede se descrita por tres reglas

46 Las tres reglas de la incidencia fiscal  Primera regla  La carga estatutaria de un impuesto no describe quien realmente soporta el impuesto  Incidencia estatutaria  La carga de un impuesto surge por la parte que envía el pago al gobierno  Incidencia económica  La carga impositiva medida por el cambio en los recursos disponibles a cualquier agente económico como resultado del impuesto

47 Las tres reglas de la incidencia fiscal  Segunda regla  El lado del mercado sobre el cual el impuesto es cargado, es irrelevante en la distribución de las cargas fiscales P

48 Las tres reglas de la incidencia fiscal  Tercera regla  La parte que enfrente inelasticidad de la oferta o la demanda soporta la carga fiscal, la parte que enfrente elasticidad de la demanda u oferta evita la carga fiscal.

49 Conclusiones  Intervención de gobienos locales  Provisión privada de bienes públicos  Problemas de la provisión pública de bienes públicos  Agregación de preferencias  Dificultad de medir costos y beneficios  Crear esquemas de competencia en asignación de provisión de bienes públicos  Lo que nos corresponde en el Federalismo Fiscal  Tener en cuenta la incidencia fiscal por el lado del ingreso, como del lado del gasto  Financiamiento para el Desarrollo Económico

50 Muchas Gracias  Dr. Amado Villarreal González  amado.villarreal@itesm.mx