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CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CONTRALORÍA DELEGADA PARA EL SECTOR AGROPECUARIO GESTIÓN Y RESULTADOS DE LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA Por: Regis.

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2 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CONTRALORÍA DELEGADA PARA EL SECTOR AGROPECUARIO GESTIÓN Y RESULTADOS DE LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA Por: Regis Manuel Benítez Vargas Contralor Delegado para el Sector Agropecuario Bogota D.C., 9 de Junio de 2005

3 1. CONSIDERACIONES BÁSICAS IMPLÍCITAS EN EL PRESENTE ANÁLISIS La Reforma Agraria en el país, después de 42 años de su gestión, no cumplió con el propósito de redistribución de la tierra. La Reforma Agraria colombiana ha sido de tipo marginal, dado su mayor énfasis sobre la colonización de territorios baldíos en la periferia. Después de 42 años, la Reforma Agraria sólo ha beneficiado el 11.0% de las familias potenciales estimadas por el Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola-CIDA a principios de los años 60, calculadas en La Reforma Agraria, principal soporte del desarrollo rural, no ha contribuido al mejoramiento económico y social de la población rural campesina. Las distintas leyes operadas se han movido dentro de un proceso de avance- retroceso, en tanto cada ley, con una iniciativa clara de reforma agraria, fue alternada con una ley de contrarreforma. La Reforma Agraria no se expresó ni en la modernización productiva, ni en el logro de bienestar económico y social de las familias campesinas beneficiarias.

4 2. PERÍODOS HISTÓRICOS OBJETO DE ANÁLISIS Si bien la Reforma Agraria se expresa jurídicamente en Colombia en la Ley 135 de 1961 y crea al Incora como ente administrativo para su ejecución, para fines del presente análisis se registran dos lecturas sobre la gestión y logros de la Reforma Agraria, asociadas a dos períodos históricos: Antes de la Ley 135 de 1961 (Período ) Y a partir de la Ley 135 de 1961 (Período ). Estos períodos, no obstante asumir una característica común: la evidencia de conflictos agrarios y la presión por la demanda de la tierra, sus propósitos de políticas agrarias son diferenciados: En el primer período se enfatiza sobre la recomposición de la tenencia de la tierra con base en los baldíos nacionales a través de la legalización de laposesión de hecho y la titulación a colonos, aparceros y arrendatarios. En el segundo período, y a partir de la ley 135, los énfasis son redistributivos y eficientistas, en tanto la afectación de la gran propiedad y la modernización agrícola.

5 3. LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS AGRARIAS PREEXISTENTES A LA LEY 135 DE 1961( ) Escenario Existente: Una alta presión sobre la tierra, fundamentalmente sobre la ubicada en el corazón de la colonización cafetera. Actuación sobre los conflictos que ya se presentaban entre pequeños colonos y terratenientes por la posesión de tierras que los primeros habían abierto a la producción. Una composición del Estado Oligárquico de esa época que no permitía tocar las tierras de propiedad privada. Ambito de actuación: los baldíos nacionales como la válvula de escape para satisfacer las demandas sociales por apropiación de nuevas tierras, demandas que favorecieron tanto a campesinos empobrecidos como a terratenientes.

6 Descripción de los propósitos y logros de la leyes agrarias, Legalización de posesiones de hecho de colonos y productores campesinos. Resultados reales precarios: hectáreas en 638 adjudicaciones. Estimular la conformación de pequeños productores campesinos, menores de 20 has. (Ley 110: hasta 10 has, Ley 71: hasta 20 has.) en la prevención de conflictos agrarios. Leyes 110 de 1912 y 71 de 1917 ALCANCES Y RESULTADOSPROPÓSITOSLEYES Fortalecimiento y/o la conformación de los grandes propietarios. Modifica la ley 71 de 1917 otorgando títulos de propiedad a colonos y cultivadores. Titulación no superior a 80 hectáreas, fomentando y regulando los procesos de colonización campesina. Ley 185 de 1920: titular hasta 2500 hectáreas para ganadería y 1000 para agricultura. Ley 47 de 1926: fomenta la colonización de los baldíos. Ley 74 de 1926: fomento a la agricultura y a la inmigración. Leyes 185 de 1920 y 47 y 74 de 1926.

7 Descripción de los propósitos y logros de la leyes agrarias, Ninguno, en materia de redistribución de la gran propiedad ni modificación de esa estructura. Buscó fortalecer la propiedad privada y transformar en hacienda capitalista el latifundio improductivo (Gerardo Molina, 1982). Amenazó con la extinción del dominio a los fundos que no estuvieran vinculados a la producción. La Ley de Tierras constituye el punto de partida hacia la formación de un derecho agrario en el país, ya que creó nuevas instituciones jurídicas y transformó otras del derecho civil. (Vanín Tello) Kalmanovitz: previno a los terratenientes para organizarse y tomar la ofensiva contra ella... Modificar y modernizar la estructura de tenencia de la tierra. En tal sentido, se proponía: Solucionar problemas de derechos de propiedad cuando entraban en conflicto el uso, las formas de tenencia (arrendamiento y aparcería, principalmente) y la posesión de la tierra. Posibilitar el acceso a la propiedad de los antiguos colonos y arrendatarios de las haciendas dedicadas a la renta ociosa. Expropiar tierras abandonadas o que presentaran índices de baja productividad. La ley 200 de 1936 o ley de tierras. ALCANCES Y RESULTADOSPROPÓSITOSLEYES

8 Descripción de los propósitos y logros de la leyes agrarias, Legalizó y consideró de alto interés nacional la aparcería, como una importante concesión a los terratenientes (Kalmanovitz:1991). Reversar los pocos y tímidos avances que había logrado el país en materia de protección al colono frente a los grandes propietarios, volviendo a la aparcería como alternativa de explotación agrícola en beneficio de los segundos. Ley 100 de 1944 oLey de Aparcería ALCANCES Y RESULTADOSPROPÓSITOSLEYES

9 LEYES QUE SE CONTRAPONEN Se destacan por sus efectos contrarios, los alcances de las dos leyes más importantes en este período: Ley 200 de 1936, que pretendió modificar y modernizar la estructura de tenencia de la tierra, termino dando un plazo bastante generoso a los propietarios de la tierra para que las explotaran adecuadamente, consolidando un desarrollo agrario con base en la gran propiedad y alejando las amenazas de expropiación para los propietarios ineficientes, que lo eran la mayoría. La Ley de Aparcería (Ley 100 de 1944), registra como antecedentes el hecho de que a comienzos de los años 40 ya había empezado a hacer mella en la satisfacción de necesidades alimentarias, la expulsión de arrendatarios y aparceros de las haciendas por parte de los terratenientes. Se conciben, entonces, esta ley y sus contratos como de utilidad pública en tanto la seguridad alimentaria, ampliandose los plazos de extinción del dominio establecidos por la ley 200 de 1936, por 15 años más siempre y cuando, la tercera parte del fundo tuviese explotaciones de aparcería (Fajardo, 1986).

10 LOGROS DE INTERVENCION DE TIERRAS EN EL PERIODO Se adjudicaron has (88.6%), vía la titulación de baldíos, y has (11.4%), en 470 fincas, mediante el esquema de parcelaciones, ventas propiciadas por el Banco Agrícola Hipotecario, Gobernaciones y Gobierno Nacional, evidenciandose dos hechos que, hacia delante, consolidarían dos grandes tendencias en materia de la gestión de los programas de reforma agraria: La titulación de baldíos y la concentración de la propiedad. En efecto, de esta primera ejecutoria, se registra la siguiente lectura: Por cada 100 has intervenidas, 89 se gestionaron como baldíos y apenas 11 se adquieren vía la afectación, de alguna manera, de la propiedad, lográndose escasamente generar cerca de nuevos propietarios (adjudicatarios) en el período , con menos de 16 hectáreas / propietario. La adjudicación de baldíos favoreció a los grandes propietarios y coadyuvó a la concentración de la propiedad: de has tituladas en el período , el 93.7% se adjudicó a familias, con un promedio de 158 has/ beneficiario. El 6.3% restante fue titulado a familias, con 16 has promedio / beneficiario.

11 4. GESTIÓN DE LAS LEYES DE REFORMA AGRARIA EN EL PERIODO Referentes históricos: El problema agrario en Colombia se dimensiona en el segundo período y se remonta, en torno al debate que al inicio de los años 60, plantearon dos grandes tesis : La primera, derivada del Informe Currie, que argumentaba que el problema del agro no era de tenencia de tierra, sino de acelerar el crecimiento de la producción y productividad agropecuaria.. La segunda, la constituyen las tesis cepalinas, coincidentes con las políticas de industrialización sustitutiva, que ponían el acento en la redistribución de la propiedad de la tierra y la ampliación de la frontera agrícola con cierto mejoramiento técnico. Dos consideraciones fundamentaron la necesidad de una reforma agraria en ese momento en el país: El coeficiente de Gini para era de Dar un segundo aire a la estrategia de industrialización sustitutiva, que ya se encontraba en su última fase, ampliando el mercado interno

12 PROPOSITOS Y LOGROS DE LAS LEYES DE REFORMA AGRARIA EN EL PERIODO Desde los años 60 se han promulgado nueve leyes con incidencia en la reforma agraria en Colombia, las cuales son: la ley 135 de 1961, la ley 1 de 1968, las leyes 4ª. y 5ª. de 1973, la ley 6ª. de 1975, la ley 35-PNR de 1982, la ley 30 de 1988 y la ley 160 de 1994, apoyada por la ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo). Desde luego, durante la vigencia de estas leyes, unas se aparejaron a otras ya con el objeto de operativizar algunos programas puntuales y/o para contrarrestarlos, en tanto quitarles efectividad.

13 Consolidar el derecho de propiedad de los colonos, pese a que la titulación de baldíos no es una actividad de reforma agraria sino de colonización (Machado, 1984). Hacer a los trabajadores, aparceros y arrendatarios, propietarios autónomos de tierra y lograr una transformación de la estructura de distribución de la propiedad privada rural (Hirschman, 1973) y una fuerte organización campesina. Ley 135 de 1961 ALCANCES Y RESULTADOSPROPÓSITOSLEYES Acelerar la conversión a propietarios de los pequeños arrendatarios y aparceros, previendo que fueran lanzados por los dueños de las tierras donde laboraban. Por ello se enfatizó en los predios inadecuadamente explotados y en la entrega de tierras a aparceros que la trabajaban. Enfrentar a los propietarios ausentistas y a quienes obtenían sus rentas de la explotación de las tierras a través de contratos de arrendamiento y aparcería con los campesinos. Ley 1ª. de 1968 (compleme nto Ley 135) Invalidó el proceso de reforma agraria en el país, en tanto condicionó la expropiación a una discusión técnica y el propietario podía alegar explotación adecuada (Vargas, 1993). Neutralizar la reforma agraria con el Pacto de Chicoral, mediante la calificación de los predios con la fijación de unos mínimos de productividad. La ley 4 de 1973

14 ALCANCES Y RESULTADOSPROPÓSITOSLEYES Se posibilitaría la modernización de la agricultura y explotación de las tierras en condiciones de razonable eficiencia. Asegurar el desarrollo del campo por el camino de la gran propiedad capitalista (Ramos Bermúdez: Colombia, Tierra Y Paz, Incora ). Ley 5ª. de 1973 (variante de la ley 4ª) Constituyó un segundo aire para los terratenientes más atrasados, a manera de reacción contra la ley 4ª, exceptuandose la adquisición y expropiación de terrenos explotados poraparcería. Revivir la aparcería y hacer inexpropiables los predios explotados de esa forma. Ley 6ª. de 1975 (variante ley 4ª) Las gestión no se considera integralmente como de reforma agraria, porque la adquisición de predios sólo operaba con oferta de venta voluntaria, excluyendo causales de expropiación, lo que se estimulo por el pago en efectivo en plazos no mayores a 2 años y sin calificación previa del predio Financiar la inversión social en las zonas de conflicto, autorizando al Incora, para adquirir y dotar de tierras a beneficiarios de amnistía y a habitantes de zonas de enfrentamientos armados. Ley 35 de 1982-PNR (Gobierno Betancourt)

15 ALCANCES Y RESULTADOSPROPÓSITOSLEYES Eliminó la calificación de las tierras. Posibilitó la adquisición de tierras aptas y adecuadas. Estableció zonas de reforma agraria. Comprometió a las entidades responsables en la ejecución de acciones complementarias. Se avanzó en el proceso de distribución de tierras Revivir y agilizar el proceso de adquisición de tierras, enfatizando también en los programas PNR. La ley 30 de 1988 (Gobierno Barco) La redistribución por la vía del mercado, solo comprometió la participación del Estado con un subsidio a los beneficiarios del 70% del valor del predio, y con el suministro de servicios y su coordinación para atender las áreas de reforma agraria. Crear el Sistema Nacional de Reforma Agraria y las directrices para operarlo e implantar el mercado asistido de tierras. La ley 160 de 1994 apoyada por la ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo).

16 5. RESULTADOS DE LA REFORMA AGRARIA DESPUES DE 42 AÑOS

17 VOLUNTAD POLITICA DE GOBIERNOS En materia de la voluntad política de los diferentes gobiernos son de resaltar dos hechos importantes: El primero, las leyes 135 de 1961 y 1ª. de 1968 consolidan el derecho de propiedad de los colonos, en una acción muy representativa del Gobierno de Carlos Lleras, si se considera que a través de éstas se interviene el 72% del programa de extinción del dominio ( has y se titularon ), pero, así mismo, se interviene cerca del 25% del programa de adquisición de tierras ( has). El segundo, durante el período de Gobierno del Presidente Barco se ejecutó cerca del 40% del programa de adquisición de tierras, a través de la ley 30 de 1988, evidenciando un mayor compromiso con una reforma agraria redistributiva (de 1986 a 1990 ingresaron hectáreas, que representan un promedio anual de hectáreas).

18 La dotación de tierras de la reforma agraria, (Has) Ley 135/ Titulación de Baldios Adjudicación de Tierras LEYES 0 Constitución y ampliación de resguardos Ley 1ª/ Ley 4ª y 5ª/1972 y ley 6ª/ Ley 35/ Ley 30/ Ley 160/1994 y 812/ (38%) (3%) TOTAL (59%) RelaciónTitulación de tierras baldías = has. = 29/1 Adjudicación de tierras has

19 FORMACION DE PROPIETARIOS PRIVADOS Se formaron propietarios privados: (81%) corresponde a colonos y (19%) a campesinos-adjudicatarios, equivalente a sólo el 11% de los potenciales beneficiarios de Reforma Agraria, que a comienzos de los 60´s, señalaba el CIDA, como las familias demandantes de tierras.

20 6. LA SITUACION ACTUAL DEL FONDO NACIONAL AGRARIO Ingresadas-Egresadas=Saldo has has has. (8.297 predios) Quizás el problema que ha afectado la no depuración total de los predios del FNA, es la posesión de hecho que sobre ellos tienen campesinos ya asentados desde hace algún tiempo, en los cuales no se garantiza la debida cabida familiar para su adjudicación.

21 7. LIMITANTES EN LA APLICACIÓN 160 DE 1994 El Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural no ha operado como un concepto articulador, así como tampoco ha funcionado el Consejo Nacional de Reforma Agraria como su ente coordinador. La modalidad de negociación voluntaria constituyó un mecanismo perverso y en detrimento de los campesinos aspirantes al subsidio de tierra. El acompañamiento técnico y agroempresarial a la Reforma Agraria es deficiente, evidenciado en la falta de rigor técnico en la calificación de aptitud de los predios, en proyectos productivos artificiosos y en diseños de planes de explotación sin contexto de mercado. El Incora Regional tuvo muy poca convocatoria y capacidad para comprometer la institucionalidad de apoyo a la Reforma Agraria. La falta de actualización de los bancos de tierra y del registro de aspirantes en las Regionales, no permitió dinamizar el mercado de tierras en desarrollo de la reforma agraria. Un punto crítico lo constituyó el sistema de financiamiento de los proyectos. Las tierras negociadas no fueron de las mejores calidades. Pej. en 1997 de has negociadas, sólo el 21% pertenecía a las clases agrológicas I, II y III, y 37% a la clase IV, con severas limitaciones agropecuarias y un 6% en suelos de clase VII y VIII. Existen hoy en la Caja Agraria en liquidación muchos procesos jurídicos, agenciados por abogados particulares, encaminados a desposeer a campesinos de sus parcelas adquiridas por negociación voluntaria.

22 8. METAS Y LOGROS DE REFORMA AGRARIA EN EL ACTUAL GOBIERNO Meta propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo: has de tierra: provendrían de la extinción del derecho de dominio, de la adquisición del Incoder y de otras formas de acceso. Ejecución a dic. de 2004 (60% del período de gobierno): has. 16.8% meta. En los años 2003 y 2004 se adjudicaron has: (5% meta) corresponden a la extinción del dominio de 43 predios recibidos del C.N. E.. Dos observaciones finales son pertinentes: Se recibieron y entregaron a campesinos 43 predios del CNE, con un área promedio de 125 has, lo cual da cuenta de una baja cabida familiar en términos de las UAF, no obstante las áreas importantes decomisadas al narcotráfico para fines del programa. Es marcada la tendencia a profundizar la titulación de baldíos: en el período analizado se titularon has frente a adjudicadas por el Incoder, en una relación de 9 / 1.

23 9. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES EN TORNO A LA VIGENCIA DE LA REFORMA AGRARIA La base de la seguridad alimentaria nacional y fuente importante en la producción de materias primas para la industria nacional y la formación y consolidación de agroindustrias in-situ, que agreguen valor económico a la producción primaria. El instrumento principal para un desarrollo rural de nuevo tipo. Un instrumento de equidad rural y desarrollo, en tanto contribuye a la socialización de la tierra, posibilitando el acceso de los campesinos a otros beneficios de las políticas públicas y afectando la estructura bimodal productiva en el campo. Una estrategia para garantizar la reproducción biológica-social de las familias campesinas, dada la grave situación de microfundización existente en el campo. Un instrumento de arraigo de la población rural y, por esa vía, un mecanismo para contrarrestar los problemas de hiperdegradación urbana y/o tugurización de las ciudades. Un instrumento de ordenamiento territorial rural. Un instrumento de crecimiento económico y desarrollo social, propiciándose un insumo básico en la ambientación y construcción de la paz nacional.

24 10. CONCLUSIONES No ha existido voluntad política del Estado para hacer una reforma agraria redistributiva: hoy, después de 42, el grado de concentración de la tierra es superior (Gini 0.85) respecto de los 60´s (Gini 0.82). Aparejado a ello, se incrementaron los niveles de pobreza rural. Se optó por una significativa gestión de titulación de baldíos, como línea de menor esfuerzo y estrategia complaciente con los intereses de la terratenencia nacional, y por fuera de la frontera agrícola. La reforma agraria no se ha traducido ni en la modernización productiva, ni en el logro de bienestar económico y social de los campesinos beneficiarios, dada la carencia de un sistema de servicios complementarios. La Reforma Agraria potencia el desarrollo agroempresarial del país pero dentro de la frontera agrícola y con tierras de óptima calidad, ofreciendo las decomisadas por adquisición ilícita, las posibilidades de concretar una redistribución efectiva de la tierra y acometer una reforma agraria de nuevo tipo. Se requiere de un replanteamiento conceptual en el marco de una Ley de Desarrollo Social Rural, para poder cerrar este largo capítulo de nuestra historia.

25 Fuente: Contraloría General de la República, Regis Manuel Benítez Vargas, Contralor Delegado para el Sector Agropecuario Gestión y resultados de la reforma agraria en Colombia. En línea, disponible en: net/P/Presentaci_C3_B3n_Delegada_Agropecuario_CGR/Presentaci%C3%B3n_ Delegada_Agropecuario_CGR/ Delegada_Agropecuario_CGR/ Consultado por PCS: 4 de julio de 2011.


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