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1 Consultor La descentralización en Colombia: Un proceso de veinte años Juan Ariza Bogotá D.C. Noviembre 2005.

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1 1 Consultor La descentralización en Colombia: Un proceso de veinte años Juan Ariza Bogotá D.C. Noviembre 2005

2 2 Contenido I.Aspectos generales de Colombia II.La agenda de la descentralización III.Los resultados fiscales IV.La asignación de competencias V.Las debilidades y los factores de éxito.

3 3 Colombia : aspectos generales Constitución Vigente: 4 de Julio de 1991 Forma de Gobierno: República unitaria y descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales Población (2003): 43,9 millones de habitantes PIB percápita 2003: US $2100 Superficie Terrestre: Km2

4 4 1.Departamentos (32) 2.Municipios (1094) 3.Distritos (4) 4.Entidades Territoriales Indígenas 5.Provincias (dos o más municipios asociados) 6.Regiones (dos o más departamentos asociados ) Existentes Las entidades territoriales gozan de los siguientes derechos: Gobernarse por autoridades propias Ejercer las competencias que le asigne la Constitución y la ley Administrar los recursos y, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones Participar en las rentas nacionales Entidades Territoriales previstas en la Constitución Política de 1991 Colombia : aspectos generales

5 5 La población se ubica principalmente en la región Andina y en la Costa Caribe, en corredores urbanos regionales integrados. Grandes zonas (verdes en el mapa) se encuentran desarticuladas Colombia : aspectos generales

6 6 Contenido I.Aspectos generales de Colombia II.La agenda de la descentralización III.La estructura fiscal IV.Las asignación de competencias V.Las debilidades y los factores de éxito

7 Qué se perseguía con la descentralización? Descentralización 1.Democratizar la vida local y legitimar las decisiones del Estado. 2.Mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios sociales y públicos. 3.Transferir poder a las regiones para promover el desarrollo y equilibrio regional. 4.Asignar responsabilidades a los ciudadanos frente a la gestión pública. Evaluación de la descentralización en Colombia Proceso de descentralización y resultados alcanzados La agenda de la descentralización 14

8 8 Los hitos en la descentralización La agenda de la descentralización Desconcentración Municipalización Constitucional Estabilización

9 9 La Descentralización en la Constitución 1.Reconocimiento de la descentralización y la autonomía de las Entidades Territoriales (ET). 2.Protección a las rentas propias de las ET., equiparándolas a las rentas de particulares. 3.De transferencia a participación. 4.Ata el crecimiento de las participaciones al crecimiento de las rentas nacionales. 5.Ordena la adopción de una ley superior para la descentralización (LOOT). La agenda de la descentralización

10 10 Qué justificó el ajuste post-constitución? Paralelo al proceso de descentralización, se requería la reducción del sector central. En lugar de reducirse, se incrementó por la necesidad de asesoría y asistencia a las ET. Se sobreestimaron los ingresos en el escenario financiero. No se previó una crisis. Excesivo endeudamiento de E.T. ponía en riesgo la capacidad de pago nacional. La agenda de la descentralización

11 11 Qué justificó el ajuste post-constitución? Las transferencias a los entes territoriales estaban atadas a los Ingresos Corrientes de la Nación Consecuencias Inestabilidad de los recursos transferidos y en los fiscos territoriales Necesidad de mecanismos para estabilizar el flujo de recursos Afectó la sostenibilidad fiscal de la Nación

12 12 Si la estabilidad fiscal de la Nación se ponía en riesgo, se llegaría a una cesación de pagos. La crisis económica de mediados de los 90´s obligó a un profundo ajuste: todos ponen. Como salida se acordó el ajuste fiscal y la modificación al régimen de participaciones. Se estableció un crecimiento de las participaciones atado al crecimiento del PIB. La agenda de la descentralización

13 13 Menor déficit del Gobierno Nacional Central Estabilidad macroeconómica: -Tasas de interés moderadas. - Baja inflación -Tipo de cambio estable y competitivo - Deuda pública sostenible Ajuste fiscal y estabilidad macroeconómic a Aumentan los recaudos tributarios Credibilidad y confianza Mayor inversión, crecimiento y generación de empleo Mayores recursos para las regiones Estrategia de ajuste y sostenibilidad La agenda de la descentralización

14 14 Contenido I.Aspectos generales de Colombia II.La agenda de la descentralización III.La estructura fiscal IV.La asignación de competencias V.Las debilidades y los factores de éxito

15 15 La Nación ha cumplido con los giros. La estructura fiscal

16 16 ¿Qué tanto se descentralizó el gasto? centralización Evaluación de la descentralización en Colombia Fuente: DNP, CGR y Banco de la República La estructura fiscal

17 17 ¿Qué tanto se descentralizó el gasto? centralización Evaluación de la descentralización en Colombia Proceso de descentralización y resultados alcanzados Fuente: DNP La estructura fiscal

18 18 ¿Qué tanto se descentralizó el ingreso? centralización Evaluación de la descentralización en Colombia Proceso de descentralización y resultados alcanzados Fuente: DNP La estructura fiscal

19 19 La Estructura Fiscal Actual Se adoptaron criterios de distribución –Salud y educación Población atendida y por atender Población urbana y rural Eficiencia administrativa y fiscal Equidad –Otros sectores Población y reparto urbano y rural Eficiencia administrativa y fiscal Pobreza relativa

20 20 La estructura fiscal Distribución de Recursos SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES 2002 $11,018.1* 4% de Asignaciones Especiales $440.7 El 96% Restante $10, % para Resguardos indígenas: $57.2 mm Según la proporción de Población Indígena. 0.08% para Ribereños: $8.8 mm Según la proporción de Kms de ribera sobre el R.Magdalena. 0.5% para Prog. de Alimentación Escolar: $55 mm Según fórmula de Propósito General 2.9% al FONPET: $319.5 mm $ Miles de millones *SGP equivalente a los 11 giros del año

21 21 La estructura fiscal

22 22 Caso: Participaciones en 2002 CONCEPTO%MONTO ASIGNACIONES ESPECIALES4% ,2 Resguardos0,52%57.294,5 Ribereños0,08%8.814,6 Alimentación Escolar0,5%55.090,9 FONPET2,9% ,2 DISTRIBUCION SECTORIAL96% ,0 EDUCACION58,5% ,0 SALUD24,5% ,0 PROPOSITOS GENERALES17,0% ,0 TOTAL100% ,2 La estructura fiscal

23 23 Distribución de Recursos SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES 2002 $11,018.1* El 96% Restante $10, % Participación para Educación $6, % Participación para Salud $2, % Participación de Propósito General $1,798.1 $ Miles de millones *SGP equivalente a los 11 giros del año La estructura fiscal

24 24 Contenido I.Aspectos generales de Colombia II.La agenda de la descentralización III.La estructura fiscal IV.La asignación de competencias V.Las debilidades y los factores de éxito

25 25 Constitución: El municipio es la entidad fundamental del Estado. Le compete (Art 311): 1.Prestar los servicios públicos y sociales: educación, salud, agua potable, recreación… 2.Construir las obras que demande el progreso. 3.Ordenar el territorio. 4.Promover la participación ciudadana. 5.Mejorar la calidad de vida de la población La asignación de competencias

26 26 Educación La asignación de competencias Objetivo: Asegurar que la educación pública esté al servicio de los niños y jóvenes, bajo criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad fiscal.

27 27 Educación – Ejes del modelo La asignación de competencias Profundizar la descentralización. Precisar las competencias de la nación, los departamentos y los municipios. Mejorar la eficiencia en la asignación. Fortalecer las instituciones educativas. Asegurar la viabilidad financiera del sistema.

28 28 Educación – Criterios de asignación La asignación de competencias Poblaci ó n atendida: Poblaci ó n atendida: población efectivamente matriculada financiada con recursos del SGP. Población por atender:Población por atender: población en edad escolar Equidad:Equidad: índice de necesidades básicas insatisfechas de la región y el departamento

29 29 Administrar los servicios educativos estatales de preescolar, básica y media. Financiar las inversiones necesarias en infraestructura, dotación y mantenimiento. Participar en la financiación de los servicios educativos estatales, programas y proyectos. Ejercer la inspección, vigilancia y dirección de los servicios educativos públicos y privados. Educación – Competencias

30 30 Educación – Condiciones de ejecución La asignación de competencias Los municipios deben demostrar capacidades para administrar el sector (Certificación). Precisar las responsabilidades de cada uno de los niveles en la administración de la educación. Asignación de recursos debe responder a tipologías de municipios, particularidades y a la demanda. Se restringe el crecimiento de los costos del sector a la disponibilidad real.

31 31 Establecer un sistema de información confiable –La demanda actual es de + 8 millones alumnos. –La oferta es de más de docentes. –Las instituciones son más de Organizar las plantas de personal con criterios claros: escalafón, salarios, carga académica. Adoptar un sistema de costeo y asignación per cápita con diferenciación regional. Educación – los retos actuales La asignación de competencias

32 32 Asignación Total = (Asignación per cápita funcionamiento) * (población atendida año anterior) + (Asignación per cápita calidad) * (población atendida año anterior). SGPEDUCACIONDEPARTAMENTOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS DISTRITOS Asignación de Calidad = (Asignación per cápita calidad) * (población atendida año anterior) Asignación Total = (Asignación per cápita funcionamiento) * (población atendida año anterior) + (Asignación per cápita calidad) * (población atendida año anterior). Asignación Funcionamiento = (Asignación per cápita funcionamiento) * (población atendida añoa anterior municipios no certificados y corregimientos departamentales) Educación – Fórmula para recursos La asignación de competencias

33 33 Educación – la cobertura ha aumentado La asignación de competencias

34 34 Fuente: Ministerio de Educación COBERTURA EN EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA Educación – la cobertura ha aumentado La asignación de competencias

35 35 Educación – la cobertura ha aumentado La asignación de competencias De Niños Matriculados en el 2002 alcanzamos en el Más de cupos adicionales, de los cuales fueron en el sector oficial. Aún están por fuera del sistema educativo Niños

36 36 El gasto público en educación ha aumentado La asignación de competencias

37 37 La población analfabeta se ha reducido La asignación de competencias

38 38 Salud La asignación de competencias Objetivo: Toda la población del país tiene acceso a un seguro de salud. El Estado financia a la población pobre y los empresarios y trabajadores pagan sus servicios.

39 39 Estructura del Sistema La asignación de competencias Salud: Contributivo, subsidiado y subsidio a la oferta (hospitales) Retiro: sistemas de prima media y ahorro individual. El Estado subsidia la población pobre. Riesgos Profesionales. Sistema de aportes patronales.

40 40 Nación: Dirigir, Planificar, Formular y Controlar las normas, políticas y planes generales en salud.Nación: Dirigir, Planificar, Formular y Controlar las normas, políticas y planes generales en salud. Departamento: Prestación de Servicios, Control en aseguramiento y salud pública a municipiosDepartamento: Prestación de Servicios, Control en aseguramiento y salud pública a municipios Municipio: Aseguramiento de la población, ejecución de los programas de salud pública y construcción infraestructura Municipio: Aseguramiento de la población, ejecución de los programas de salud pública y construcción infraestructura Principales competencias en salud La asignación de competencias

41 41 Se clarifican las competencias Régimen Subsidiado: Municipios Oferta: Departamentos: niveles I, II y III de sus municipios no descentralizados. Departamentos: niveles II y III de los municipios descentralizados. Municipios descentralizados: nivel I. Salud Pública: Nación, departamentos y municipios (de acuerdo con actividades específicas) Principales competencias por niveles La asignación de competencias

42 42 La asignación de competencias PRESTACION DE SERVICIOS DE SALUD

43 43 Competencias municipales en salud La asignación de competencias Dirección del sistema local. Prestación de servicios 1er nivel. Salud pública. Selección y aseguramiento (pobres) Seguimiento a empleadores Construir, dotar y mantener instituciones de prestación serv.

44 44 Competencias municipales en salud Fomentar la salud y la prevención. Construir, dotar y mantener centros de bienestar (niños, ancianos). Nombrar, contratar o reorientar los recursos humanos necesarios. Subsidiar y cofinanciar prótesis u otros aparatos ortopédicos.

45 45 SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES EN SALUD REGIMEN SUBSIDIADO (ASEGURA- MIENTO) PRESTACION DE SERVICIOS A POBLACION POBRE NO ASEGURADA SALUDPUBLICA Distribución de recursos en salud La asignación de competencias

46 46 DISTRIBUCIÓN DEL SGP POR USOS EN EL 2002 SGP Salud Crecimiento real - Subsidios a la Demanda Ampliación Coberturas – Régimen Subsidiado Subsidios a la Demanda Continuidad de Cobertura – Régimen Subsidiado Servicios para población pobre No Afiliada Contratación con red pública y privada Acción en Salud Pública Plan de Atención Básica PAB Municipios y Distritos Departamentos -Distritos Municipios Departamentos –Distritos 45% Municipios 55% La asignación de competencias

47 47 Financiamiento acciones de salud pública SGPS Salud Pública (100%) Población por Atender (40%) Equidad (50%) Eficiencia Administrativa (10%) Pobreza (10%) Riesgo Dengue (10%) Riesgo Malaria (10%) Pobl. a vacunar (10%) Accesibilidad (10%) La asignación de competencias

48 48 Resultados en salud: Ampliación de cobertura La asignación de competencias Un aumento de la afiliación al régimen subsidiado en salud mejoró la accesibilidad a los servicios

49 49 SALUD: El sector de mejores resultados De personas afiliadas al régimen subsidiado en salud en el 2001 alcanzamos en el 2004, nuevos cupos para la población más pobre y vulnerable. De estos 1,7 millones con Subsidios Parciales. Aún están por fuera del Sistema de Seguridad Social en Salud Personas La asignación de competencias

50 50 AFILIADOS % POBLACION OBJETIVO % POBLACION TOTAL REGIMEN CONTRIBUTIVO REGIMEN SUBSIDIADO POBLACION NO AFILIADA POBLACION TOTAL % Las coberturas del sistema La asignación de competencias

51 51 Las coberturas del régimen subsidiado pasaron de 25,1% en 2002 a 35,3% en 2004 como % de la población total Fuente: Ministerio de Protección Social La asignación de competencias

52 52 La asignación de competencias El gasto público en salud ha aumentado

53 53 La asignación de competencias La tasa de mortalidad infantil ha disminuido

54 54 La asignación de competencias Estabilidad de recursos

55 55 Otras Competencias del Municipio La asignación de competencias Recursos de Propósito General: Destinados a financiar los bienes y servicios a cargo del Estado diferentes de salud y educación, y cubrir los costos de operación de los niveles de gobierno.

56 56 PROPÓSITO GENERAL Se benefician las siguientes entidades territoriales: Recursos para Resguardos 675 resguardos indígenas Recursos para Ribereños 110 municipios y 1 distrito, Recursos para Programas de alimentación escolar 1094 municipios, 4 distritos y el Archipiélago de San Andrés y Providencia. Recursos de la Participación de Propósito general 1094 municipios, 4 distritos y el Archipiélago de San Andrés y Providencia. La asignación de competencias

57 57 PROPÓSITO GENERAL Distribución de los recursos por fórmula: Nivel relativo de pobreza $431.5 Mil millones Población: Urbana (71.8%) y Rural (28.2%) $431.5 Mil millones Eficiencia Fiscal $107.8 Mil millones Eficiencia administrativa $107.8 Mil millones 40% 10% NBI municipal o distrital, respecto al total Nacional. En proporción de población del municipio o distrito, respecto al total Nacional. Según crecimiento promedio De ingresos tributarios percápita de las tres últimas vigencias ( ). Conforme al crecimiento de la Inversión con los ingresos corrientes de libre destinación percápita de las dos últimas vigencias ( ). Forma de MediciónCriterio La asignación de competencias

58 58 Sectores de Inversión La asignación de competencias

59 59 La asignación de competencias Agua Potable Asegurar la prestación del servicio, de manera directa o indirecta. Construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de captación, tratamiento y distribución de agua. Adquisición de predios para proteger las fuentes de agua. Promover la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización del servicio. Otorgar subsidios de consumo a pobres. Estratificar los inmuebles y micromedir consumo.

60 60 Saneamiento básico y otros servicios pub. Estratificación, cobro y subsidios a los servicios. Formular y desarrollar un plan de servicios públicos. Recolección, conducción, tratamiento y vertimiento final de aguas servidas. Diseño y ejecución de programas de protección ambiental. Recolección, barrido de vías, tratamiento y disposición final de residuos. Electrificación rural y alumbrado público. Telefonía pública Promover la construcción y ejercer vigilancia y control de mercados, camales y centros de acopio.

61 hogares beneficiados con nuevos acueducto en zonas urbanas. Cobertura urbana > 90%. Cobertura rural > 74% hogares beneficiados con alcantarillado en zonas urbanas. Coberturas urbanas > 64% Cobertura rural > 39% La asignación de competencias Resultados agua potable y saneamiento básico

62 62 COBERTURAS EN ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO ÁREAS URBANAS Y RURALES Fuente: DANE – Encuesta de hogares. Cálcules del DNP, DDUPA Urbano Rural La asignación de competencias Ampliación de coberturas

63 63 En deporte, recreación y cultura Fomentar la práctica del deporte y la recreación. Financiar los instructores. Construir la infraestructura para estas actividades Promover el intercambio con otras localidades y la participación en eventos nacionales e internales. Apoyar la investigación y la formación de expresiones multiculturales. Efectuar la declaratoria y el manejo del patrimonio cultural y natural. La asignación de competencias Otras Competencias Municipales

64 64 La asignación de competencias Transporte e infraestructura vial Construir y conservar las vías terciarias. Otorgar concesiones a particulares para construcción y mantenimiento (peajes, valorización) Organizar y autorizar las tarifas, las rutas y los horarios de transporte público. Proteger y conservar las zonas aledañas a las vías. Establecer subsidios al transporte de estudiantes. Incentivar la reposición de vehículos. Establecer las tasas por parqueo y sobretasa al combustible.

65 65 La asignación de competencias En Vivienda Adquirir terrenos para vivienda de interés social. Otorgar y canalizar subsidios de vivienda a pobres. Cofinanciar proyectos con la nación, los departamentos y las cajas de compensac. Controlar la urbanización del suelo y determinar los usos Prevenir utilización de zonas de riesgo Titular y legalizar la tenencia de los predios. Cofinanciar bancos de materiales y herramient.

66 66 Otras Competencias Municipales En el sector agropecuario Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del área rural y de economía campesina. prestar, directa o indirectamente, el servicio de asistencia técnica agropecuaria. Crear el Consejo de Desarrollo Rural Otorgar subsidios a campesinos e indígenas para adquisición de tierras. Construir y mantener caminos veredales. Diseñar políticas para agua, aire y suelo.

67 67 En prevención y atención de desastres Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción y adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo. En materia de promoción del desarrollo Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo empresarial e industrial del municipio y en general las actividades generadoras de empleo. Atención a grupos vulnerables Podrán establecer programas de apoyo integral a grupos de población vulnerable, como la población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar. La asignación de competencias Otras Competencias Municipales

68 68 Desarrollo comunitario Fortalecimiento institucional Justicia Orden público, seguridad, convivencia y protección al ciudadano. Restaurantes escolares Empleo Centros de reclusión Equipamiento municipal La asignación de competencias Otras Competencias Municipales

69 69 Contenido I.Aspectos generales de Colombia II.La agenda de la descentralización III.La estructura fiscal IV.La asignación de competencias V.Las Debilidades y los factores de éxito

70 70 Las debilidades 14 años y sin LOOT No reelección inmediata de alcaldes: corto plazo La extensión del territorio Municipalización vs. descentralización La reproducción centralista Baja asociatividad Competencias no municipalizables El control de información La normatización excesiva El conflicto interno

71 71 FACTORES DE EXITO La constitucionalización del proceso. Compromiso de largo plazo y la progresividad. Integralidad: política, administrativa y fiscal. Financiamiento y capacidad tributaria Territorialidad. Co-responsabilidad social y participación La crisis económica.

72 72 BIBLIOGRAFIA Departamento Nacional de Planeación. Evaluación de la Descentralización en Colombia. Imprenta Nacional. Bogotá.D.C ISBN Tomos I, II y !V. Bird, Richard /Acosta, Olga. Dilemma of decentralization in Colombia, in Wiesner, Eduardo. Colombia: descentralización y Federalismo Fiscal. DNP. Ed Impreandes República de Colombia. Comisión de Racionalización del Gasto y de las finanzas Públicas. Vol III. Descentralización. Bogotá Serdar, Yilmaz. Delivering and Financing Expenditures. World Bank Institute La descentralización en Colombia: Un proceso de veinte años


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