JURISPRUDENCIA DE LA ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

Presentación del tema: "JURISPRUDENCIA DE LA ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN"— Transcripción de la presentación:

1 JURISPRUDENCIA DE LA ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
Claudia Marrero del Rosario Marco Marrero Vega Estefanía Matías López Mª Cristina Ortega Sosa Carlos Ortiz Caballero Deborah Zurita Curbelo Francisco Zurita Sarmiento

2 CONCEPTO Y FUNDAMENTO STS. Sentencia de 28 SEPT 1989 RJ\1989\6711: “Nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, sino que, la ha admitido en el artículo 25.3 […] sometiéndola a las necesarias cautelas, que preserven y garanticen los derechos de los ciudadanos” “Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con matizaciones al derecho administrativo sancionador,” “El acto u omisión castigados tienen que hallarse claramente definidos como falta administrativa,”

3 STS. Sentencia de 5 julio 1993 RJ\1993\5471:
“El art CE como garantía de los ciudadanos, impide que nadie pueda ser sancionado por infracción administrativa, sino a tenor de la legislación vigente al momento de cometerse la infracción […]Se prohíbe que el Reglamento haga una regulación independiente no subordinada a la Ley: pero no impide la colaboración reglamentaria con la norma sancionadora.” TSJ de Andalucía, Sevilla. Sentencia de 13 JUL 2001 RJCA\2001\1367: “La potestad sancionadora requiere dos principios fundamentales […] el principio de legalidad material, que exige que las conductas ilícitas y sus sanciones estén predeterminadas en la norma legal. […] Y el principio de legalidad procedimental, pues para imponer una sanción a un hecho que constituya infracción, debe ajustarse al procedimiento legalmente establecido, ante el órgano competente.”

4 LÍMITES El artículo 25 CE del que deriva lo siguiente:
“La prohibición de que la administración establezca penas o sanciones privativas de libertad. Su cumplimiento se aprecia en numerosas sentencias siendo de aplicación general para la doctrina como ejemplo una STC, Sala Segunda, Sentencia 122/2010, de 29 de noviembre de 2010.”

5 2. Principio de legalidad
Reserva de ley: SSTC 60/2000: “La simple acotación de una materia o el carácter residual de un tipo de infracción no permite identificar en la ley qué conductas serán sancionables. El resultado final es que se deja al poder reglamentario por entero y “ex novo” la definición de las conductas susceptibles de sanción, lo que resulta frontalmente contrario a la reserva de ley y conduce a la declaración de inconstitucional solicitada”. b) El principio de tipicidad: Implica que para que una conducta sea típica, debe constar específica y detalladamente como delito o falta dentro de un código. La doctrina general así lo viene exigiendo y se aprecia, por ejemplo, en el Recurso de Casación núm. 8631/1996.

6 3. El principio de proporcionalidad:
“Está estructurado por tres subprincipios: de necesidad, de adecuación y de proporcionalidad en sentido estricto.” “De la máxima de proporcionalidad en sentido estricto se sigue que los principios son mandatos de optimización con relación a las posibilidades jurídicas. En cambio, las máximas de la necesidad y de la adecuación se siguen del carácter de los principios como mandatos de optimización con relación a las posibilidades fácticas”. “También se deriva de este principio la prohibición de sanciones beneficiosas. La doctrina general considera de aplicación tal principio” (STSJ de Madrid 1082/2000 de 7 noviembre”).

7 4. El respeto de la misma, a los derechos de defensa reconocidos en el artículo 24 CE.
5. Y la subordinación de la potestad sancionadora a los jueces y tribunales, que implica que toda sanción administrativa es revisable por los tribunales ordinarios, y que la administración en los supuestos que así ocurra está limitada por lo establecido por los jueces penales en sus sentencias.

8 6. Non bis in idem: “Dentro del principio de legalidad aunque no aparece recogido expresamente se encuentra implícito el principio Non bis in idem que implica la prohibición de imponer una sanción administrativa más una penal, así como dos administrativas o dos penales a un mismo sujeto, por un mismo hecho y fundamento.” “La doctrina permite la doble sanción cuando lo que se proteja sean bienes jurídicos diferentes sino en aplicación de este principio no se podrá sancionar la misma conducta dos veces”. (STS de 30 de abril de 2008)

9 7. La culpabilidad Solo puede ser sancionado una persona en la que concurra dolo o culpa o al menos simple negligencia. En la sentencia del Tribunal Constitucional 246/1991, de 19 de diciembre ( RTC 1991,246) , se establece que la atribución de la autoría de la infracción administrativa a la persona social, nace de la propia naturaleza de ficción jurídica a la que responden estos sujetos, en los que la reprochabilidad directa de la infracción deriva del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha norma, sea realmente eficaz, y del riesgo que, en consecuencia, debe asumir la persona jurídica, que está sujeta al cumplimiento de dicha norma.

10 PRINCIPIOS PROCEDIMIENTALES.
Derecho al propio procedimiento: La STC 93/2008, de 21 de julio ( RTC 2008, 93): Estableció tres criterios para determinar cuando un procedimiento contencioso-administrativo puede considerarse excesivo: “1. […]Cuando las demoras no pueden restringir el alcance y contenido del derecho […]” 2. “[…]el propio Juzgado procede a señalar la vista para una fecha alejada en el tiempo (diecisiete meses) por causas estructurales y excesiva carga de trabajo”. 3. “Si las demoras sufridas son debidas a deficiencias estructurales, esta circunstancia no evita un pronunciamiento estimatorio del recurso planteado atendiendo especialmente a la cuestión de fondo suscitada”.

11 Derecho a no declarar contra sí mismo:
TC . Sentencia nº. 142/2009 de 15 JUN RTC\2009\142: “[…]se ha afirmado que el acusado cuando declara no sólo no tiene obligación de decir verdad, sino que puede callar total o parcialmente o incluso mentir, se concluye que el derecho a no declarar contra sí mismo ha de ser respetado en la imposición de las sanciones administrativas.” Derecho de defensa, prohibición de indefensión: TS. Sentencia nº. 757/2008 de 21 noviembre RJ\2008\5929: “El derecho de defensa implica que se permita al acusado disponer de una asistencia técnica suficiente y acorde con las exigencias procesales y constitucionales. “Derecho a la defensa se satisface, no con la mera designación de abogado, sino con la efectiva Asistencia”.

12 Derecho a la asistencia letrada:
TS. Sentencia nº. 757/2008 de 21 NOV RJ\2008\5929: “Para que la denegación de asistencia letrada constituya una vulneración de dicho derecho es necesario que la falta de Letrado de oficio solicitado haya producido al solicitante una real y efectiva situación de indefensión material”. = situación de desigualdad procesal. Derecho a la presunción de inocencia: TS. Sentencia de 18 DIC 2000 RJ\2001\60: “sólo cabrá constatar una vulneración del derecho a la presunción de inocencia cuando no haya pruebas de cargo válidas, es decir, cuando los órganos judiciales hayan valorado una actividad probatoria lesiva de otros derechos fundamentales o carente de garantías, o cuando no se motive el resultado de dicha valoración”.

13 Principios generales sustantivos
1.Principio de legalidad Reserva de ley Respuesta a recurso de amparo (cuestión de normas preconstitucionales) STC 42/1987. “No se trata, pues, en lo que se refiere a un elemento esencial en la garantía del principio de legalidad, cual es la tipificación de las conductas sancionables, de una simple aplicación o especificación a una materia concreta de una norma más general, sino de un juego de remisiones en blanco en que el Decreto-ley autoriza al Gobierno para dictar las normas sancionadoras que crea convenientes y el Gobierno al hacer uso de esa autorización, reenvía también libremente, en lo que aquí interesa, a un futuro Reglamento, que es el que en último término tipifica ex novo la conducta sancionable, tipificación cuya base legal sería el uso de una habilitación amplísima y ya caducada. En consecuencia, la sanción aplicada no tiene la cobertura legal exigida por el art de la Constitución.”

14 Principio de tipicidad
RTC\2006\77 “El principio de tipicidad exige que la Administración sancionadora precise de manera suficiente y correcta, a la hora de dictar cada acto sancionador, cuál es el tipo infractor con base en el que se impone la sanción, sin que corresponda a los órganos de la jurisdicción ordinaria ni a este Tribunal buscar una cobertura legal al tipo infractor o, mucho menos, encontrar un tipo sancionador alternativo al aplicado de manera eventualmente incorrecta por la Administración sancionadora”.

15 2.Principio de irretroactividad
“ La aplicación retroactiva de la disposición sancionadora más favorable ha sido recogida por la jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional (SSTC 29/2000 y 75/2002) como del Tribunal Supremo, pudiendo citarse las Sentencias de este último Tribunal de 15 y 22 de diciembre de y 28 de noviembre de 1.991, según las cuales "el artículo 9.3 de la CE establece el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales, por lo que, "a sensu contrario", las normas sancionadoras posteriores serán de aplicación siempre que resulten más favorable para el inculpado, no siendo óbice para la aplicación de la norma más beneficiosa que el procedimiento sancionador se encuentre en fase de impugnación jurisdiccional”.

16 3.Principio de culpabilidad o responsabilidad
Culpabilidad de las personas físicas Tribunal Superior de Justicia de C. Valenciana Sentencia núm. 473/2000 de 29 marzo. El art. 130 de la Ley 30/1992 exige para poder sancionar a una persona el elemento de la culpabilidad aunque sea a título de simple inobservancia, en nuestro caso, la demandante ha puesto todo su empeño en estar con toda la documentación en regla para poder ejercer la actividad en España, concluyendo que el desajuste de varios meses por la tardanza en resolver la Administración el permiso de trabajo no la hace merecedora de la sanción al no existir elemento de culpabilidad. En consecuencia, se estima el recurso y anulan las resoluciones recurridas.

17 Culpabilidad de las personas jurídicas
La STC 76/1990, expresa que la Constitución, consagra el principio de culpabilidad, como principio estructural básico del derecho penal; este principio rige también en materia de infracciones administrativas[…]. Si bien en el derecho penal, las personas jurídicas no podían ser sujetos activos del delito, actualmente según el art. 31 del CP, las personas que actúen en nombre o representación o como administradores, responderán personalmente aunque no concurran en él las condiciones, cualidades o relaciones, si concurren en la entidad o persona jurídica[…]. En el derecho administrativo se admite la responsabilidad directa de las personas jurídicas, reconociéndoles capacidad infractora, lo cual, no significa que para el caso de las infracciones administrativas perpetradas por personas jurídicas, se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino que se ha de aplicar necesariamente de forma distinta; lo cual comporta la acomodación de estos principios a la responsabilidad por infracciones administrativas de las personas jurídicas, en las que falta el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que están sometidas, ya que se encuentran obligadas a actuar por medio de personas físicas.

18 4.Principio de proporcionalidad
STS de 11 marzo 2003 “En todo caso, dispone el artículo que deberá observarse la debida adecuación o proporcionalidad entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, por lo que deben valorarse las circunstancias concurrentes en orden a la imposición de una concreta sanción dentro del tipo infractor apreciado”. “Las circunstancias concurrentes, en este recurso, semejantes, en todo, a las ya analizadas propician la estimación parcial de la pretensión y la reducción de la sanción impuesta a la multa de 601,01 euros ( pesetas), para guardar la debida adecuación y proporcionalidad entre el hecho constitutivo de la infracción y la sanción”.

19 5.Principio non bis in idem
TSJ de Islas Baleares Sentencia núm. 402/1996 de 5 julio “El procedimiento administrativo y el proceso penal han tenido una tramitación simultánea, para lo que la Administración aduce que se trata de caso de relación de sujeción especial donde no están impedidas las sanciones penales y administrativas por los mismos hechos. Aun aceptada la duplicidad de sanciones penales y administrativas en casos de relación de sujeción especial, debe señalarse que sobre esta excepción al principio general opera también una limitación fundamental ya que para que sea jurídicamente admisible la sanción disciplinaria impuesta en razón de una conducta que ya fue objeto de condena penal es indispensable, además, que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección, Sentencia del Tribunal Constitucional número 234/1991.”

20 Procedimiento Administrativo Sancionador
1. Necesidad inexcusable de procedimiento. STS de 27 mayo 1997: “La «potestad sancionadora» sólo puede ser ejercida a través de un procedimiento con todas las garantías. Por ello, en el procedimiento administrativo sancionador no pueden faltar, por exigencias de la CE de 1978, ninguno de los siguientes requisitos: la determinación del hecho constitutivo de la infracción administrativa («a concretar en el pliego de cargos»); la audiencia del interesado («expresión del derecho de defensa»); la propuesta de resolución («expresión del principio acusatorio»), y que exista separación entre la actividad administrativa de instrucción y la actividad administrativa sancionadora propiamente dicha”.

21 2. Prohibición de sanciones de plano a partir de la CE:
STSJ de Madrid de 11 de Mayo de 2009 “La falta de diligencia en el actuar de la Administración ha supuesto que se esté ante una vía de hecho que ha supuesto para el interesado vulneración de las garantías constitucionales recogidas en los artículos 24 y 25 de la CE por cuanto de hecho se ha adoptado una medida cautelar de suspensión de funciones de plano y ello supone privar al interesado del derecho de defensa en cuanto que desconoce las razones que justifican su mantenimiento”.

22 3. Procedimiento simplificado
Reducción de los plazos de tramitación para mayor celeridad en caso de infracciones administrativas leves. Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1998: “En el supuesto de que el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, se tramitará el procedimiento simplificado y el artículo 24 establece un plazo de diez días y no de quince a partir de la comunicación y notificación del acuerdo de iniciación, para la aportación de cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso, la proposición y práctica de la prueba”

23 4. Separación de órgano instructor y el decisor
Sentencia del Tribunal Supremo de 7 julio 2003: “Existe un Órgano instructor, existe un Órgano que ha de informar preceptivamente la propuesta de sanción por infracción muy grave y existe un Órgano decisor, que puede, como hizo en este caso, aceptar íntegra esa propuesta en cuanto las alegaciones de la recurrente venían ya informadas; con ello no se incurre en error jurídico alguno, ni se produce una identificación entre el Órgano instructor con el Órgano decisor”. Esto es corroborado además por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 554/1998 de 2 julio y la del Tribunal Supremo de 27 mayo 1997.

24 5. Fase de iniciación: No es recurrible el acto por el que se inicia, se trata de un acto de trámite no cualificado. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura núm. 64/2005 de 26 abril: “La decisión de incoar procedimiento disciplinario no decide directa e indirectamente el fondo del asunto, la Administración ha dado comienzo a la tramitación de un procedimiento sancionador pero quedan distintos trámites por acordar -pliego de cargos, período probatorio, propuesta de resolución- en los que intervienen órganos y personas distintas hasta llegar a la decisión final a dictar por el órgano competente”.

25 6. Fase de instrucción: alegaciones, prueba y propuesta de resolución
Sentencia núm. 459/1998 de 3 julio del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares. “La omisión del trámite de alegaciones a la propuesta de resolución, específicamente prevista en el procedimiento, lesiona el contenido esencial del derecho fundamental de defensa en el marco del procedimiento administrativo sancionador y constituye caso de nulidad radical de la sanción impuesta”.

26 Prueba Sentencia de 30 mayo 2002 Audiencia Nacional “[…]implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración ( SSTC 197/1995, 45/1997)” Sentencia de 7 de junio 1999 Tribunal Superior de Justicia de Navarra “Como tiene declarado el Tribunal Supremo en reiteradas Resoluciones de la Sala Segunda, con doctrina perfectamente aplicable al ámbito sancionador administrativo, la presunción de inocencia es una verdad interina que puede quedar destruida con la aportación de actividad probatoria contraria que resulte mínima, suficiente e idónea para formar la convicción del juzgador”

27 Propuesta de resolución.
Regla general: notificación preceptiva salvo que se haya hecho en un trámite anterior, en cuyo caso, se sobreentiende hecha la notificación. Se ha puesto de manifiesto, por medio del TEDH «el derecho a conocer de la propuesta de resolución de un expediente sancionador » (Sentencia de 10 febrero 1983). Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 5 julio “Según la jurisprudencia la falta de notificación de la propuesta de resolución no determina la invalidez del acto impugnado cuando se ha notificado al interesado con anterioridad un trámite anterior en el que se recoja con precisión la responsabilidad imputada, dando al interesado oportunidad de hacer alegaciones frente al mismo, por entender que en este caso la omisión de dicho trámite no es susceptible de originar indefensión.”

28 Caducidad La caducidad es una causa de terminación del procedimiento por la falta de actividad de este. «La declaración de caducidad y archivo de actuaciones establecidas para procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras, artículo 44.2 de la Ley 30/92 ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246), no extinguen la acción de la Administración para ejercitar las potestades aludidas en ese precepto, siéndoles plenamente aplicable el artículo 92.3 de la misma Ley». (recurso de casación 240/2001) Esto expuesto implica que declarar la caducidad de un procedimiento sancionador, no constituye obstáculo alguno para la posibilidad de iniciar o reiniciar otro procedimiento sobre el mismo objeto dentro del plazo de prescripción.

29 A) Dies a quo del cómputo del plazo. Regla general.
El plazo comienza a computarse en la fecha en que se adopte el acuerdo de iniciación del procedimiento y no el día en que se notifique al interesado ni el día de la denuncia (STS de 3 febrero 2010, Sección Quinta, recurso de casación 4709/2005). B) Dies ad quem del cómputo del plazo en las infracciones del orden social. Según la STS de 23 febrero 2010, Sección cuarta (recurso de casación 243/2008), el término del plazo se produce el día de la notificación de la resolución sancionadora, y no el de su adopción. Dicha solución supone una interpretación casi contra legem, en la medida en que la Disposición Adicional Única del Real Decreto 1125/2001 vincula la caducidad de estos expedientes a «la falta de resolución» dictada en plazo. No obstante la sentencia la sustenta en una aplicación «a efectos interpretativos» de los principios dimanantes de la LRJPAC (Ley 30/1992), así como en el interés por evitar «el eventual abuso de intentar eludir las consecuencias de la falta de resolución en el plazo mediante el procedimiento de señalar a la resolución extemporánea una fecha anterior a aquella en que realmente se adopta».

30 C) La caducidad del procedimiento sancionador implica la nulidad de las medidas no sancionadoras que en él se adopten. La STS 3 febrero 2010, Sección Quinta (recurso de casación 4709/2005), reconoce que carecen de naturaleza sancionadora la obligación de reparación y repoblación de los terrenos en los que se ha producido una tala ilegal y la de practicar una nota marginal en el Registro de la Propiedad sobre la finca afectada por dicha obligación. No obstante, la misma sentencia añade que «ello, sin embargo, no quiere decir que tal imposición de obligaciones quede al margen de la corrección jurídica del expediente o procedimiento en el que la misma ha sido impuesta; en consecuencia, en un supuesto como el de autos, en el que hemos declarado la caducidad del procedimiento sancionador en el que la obligación de repoblación forestal fue impuesta, la misma ha perdido su soporte procedimental y, por tanto, también su validez y eficacia». Al margen de que tal potestad no cuente con la naturaleza jurídica de potestad sancionadora, la misma también se ve afectada por la caducidad del procedimiento.

31 D) No cabe declarar la caducidad de un procedimiento en el que haya recaído resolución.
Según la STS 23 febrero 2010, Sección Sexta (recurso de casación 5538/2006), resulta inaceptable que quepa declarar la caducidad de un procedimiento en el que haya recaído resolución expresa, pues entiende que ello supondría una revisión de oficio encubierta. De este modo, sostiene que «cuando un procedimiento administrativo ya ha concluido mediante resolución expresa, no cabe que vuelva a concluir mediante declaración de caducidad. Un mismo procedimiento administrativo no puede concluir dos veces».

32 E) Suspensión del plazo de caducidad en los expedientes disciplinarios contra jueces.
De conformidad con el art LOPJ, la duración de los procedimientos disciplinarios instruidos contra jueces no debe exceder de seis meses, salvo que concurran “razones excepcionales” que justifiquen su ampliación. La STS 8 febrero 2010, Sección octava (recurso contencioso-administrativo 588/2007), analiza el concepto jurídico indeterminado “razones excepcionales” y, en concreto, si dentro de él tiene cabida la devolución de la propuesta de resolución al instructor para que incluya «otros hechos en el pliego de cargos, complete la instrucción o someta al interesado una propuesta de resolución que incluya una calificación jurídica de mayor gravedad» (art LOPJ). A juicio de la sentencia, la respuesta debe ser negativa, aunque matizada, pues «si la mera devolución del expediente al instructor no constituye por si sola una circunstancia excepcional a los efectos que estamos considerando, tampoco debe descartarse que, en unión de otros factores, sí lo sea». En el supuesto enunciado, sin embargo, no concurrían otras circunstancias que permitieran configurar esta situación como “excepcional”, por lo que se anula la sanción impuesta por caducidad del procedimiento en el que se dictó.

33 F) Suspensión del plazo de caducidad por la tramitación de cuestiones incidentales promovidas por los imputados. Según la STS 27 enero 2010, Sección Tercera (recurso de casación 1279/2007), «la caducidad de los procedimientos sancionadores es una institución jurídica con la que se trata de evitar la tardanza injustificada en resolver aquéllos, por entender el legislador que los sujetos expedientados se encuentran en una situación desfavorable que no ha de alargar indebidamente la Administración sancionante. Si la demora no obedece a la desidia administrativa, sino que viene propiciada por la necesidad de resolver cuestiones complejas suscitadas por los propios expedientados (...), debe entenderse en principio válida a dichos efectos temporales».

34 Extinción Con respecto a la prescripción:
A) La presentación de una denuncia no interrumpe la prescripción. La STS 28 enero 2010, Sección Octava (recurso contencioso-administrativo 625/2007), considera que, con relación a los procedimientos disciplinarios contra jueces y magistrados, la interrupción de la prescripción sólo se produce con la notificación del inicio del procedimiento o, en su caso, de las diligencias informativas. A partir de aquí, la sentencia razona que «no cabe sostener (...) que desde el momento en que se presenta una denuncia al Consejo se deba entender iniciado el procedimiento disciplinario».

35 B) Prescripción de las infracciones continuadas.
La Universidad Politécnica de Madrid es sancionada por la Confederación Hidrográfica del Tajo por alumbramiento de aguas subterráneas de un pozo en el campo de prácticas de la ETSI Agrónomos sin contar con la preceptiva autorización. La STSJ Madrid 7 mayo 2010 (recurso contencioso administrativo 133/2008), anula la sanción pero rechaza el argumento utilizado por la Universidad recurrente relativo a la prescripción de la infracción por el hecho de que el pozo/alumbramiento de aguas existiera desde 1960, «pues la infracción sería en cualquier caso una infracción continuada, siendo jurisprudencia reiterada la que advierte que en las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo prescriptivo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma».