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SISTEMA DE OPERACIÓN POR CORREDORES DE TRANSPORTE Análisis Análisis Congreso FENCOOTRAP Buga, 9 de Abril de 2010.

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1 SISTEMA DE OPERACIÓN POR CORREDORES DE TRANSPORTE Análisis Análisis Congreso FENCOOTRAP Buga, 9 de Abril de 2010

2 Comité Sectorial de Transporte Contenido 1. Diagnóstico del sector 2. Observaciones al proyecto 2.1. Técnicas 2.2. Jurídicas 2.3. Económicas 2.4. Políticas 3. Conclusiones – posición ANDI

3 Comité Sectorial de Transporte 1. Diagnóstico del sector Según el Ministerio de Transporte Superposición de rutas y operación ineficiente Operación por corredores No hay control sobre flota y conductores Permiso no da herramientas de control Nuevas empresas bajo nuevos requisitos Contrato de concesión

4 Comité Sectorial de Transporte 1. Diagnóstico del sector Democratiza los ingresos y los riesgos AFILIACIÓN Informalidad en vinculación de conductores Asimetría del mercado Mantenimiento defectuoso y baja renovación Sobreoferta y suboferta de vehículos Dificultad para generar economías de escala Empresas Tipo A Empresas Tipo B Empresas Tipo C

5 Comité Sectorial de Transporte 1. Diagnóstico del sector Regulación estatal prohíja e incentiva el modelo afiliador El Ministerio de Transporte no ha planeado el sector a mediano y largo plazo La regulación económica del sector ha sido antitécnica e inadecuada Min Tte. Otorga permisos especiales, crea nuevas modalidades Figura de la vinculación dificulta la administración de los equipos Fijación de pisos tarifarios por debajo de costos reales de operación

6 Comité Sectorial de Transporte 1. Diagnóstico del sector Prestación del servicio por actores no autorizados y por otras modalidades sin posibilidad de control La acción del Estado ha sido pobre en la verificación de estándares mínimos de las empresas Organismo de control (Supertransporte) débil, pequeño, sin recursos humanos y técnicos

7 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.1. Análisis técnico Noes un problema de ingeniería de transporte No es un problema de ingeniería de transporte, por tanto una solución de ingeniería (matrices de oferta y demanda) podría no resolver los problemas estructurales solución de transporte urbano Es un sistema inspirado técnicamente en una solución de transporte urbano: Sistema de corredores es un sistema de transporte troncoalimentado % importante de transbordos Similitud con decreto que adopta SITP para Bogotá

8 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.1. Análisis técnicoNormaSITPSOCT Objetivos del sistema Artículo 6 Idéntica redacción Artículos 5 Idéntica redacción Principio de integración Artículo 3 Idéntica redacción Artículo 5 Idéntica redacción Principios para la democratizaciónArtículo 8 Idéntica redacción Artículo 15. Suprime artículo que garantiza participación de las empresas Tipología vehicularArtículo 12 Idéntica redacción Artículo 12 Idéntica redacción Tarifa. Principios y fijación Artículo 17 Idéntica redacción Artículo 20 Idéntica redacción

9 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.1. Análisis técnico Tipología vehicular en el SITP Tipología vehicular SOCT SITP en los estudios técnicos La flota de vehículos destinada a la operación del SITP, operará bajo los criterios de estandarización de equipos, uniformidad de la flota, accesibilidad para la población discapacitada o con movilidad reducida, cumplimiento de las disposiciones técnicas y ambientales que se definan en las normas jurídicas, en los estudios técnicos y en los pliegos de condiciones. Los estudios técnicos Los estudios técnicos y los pliegos de condiciones definirán las características de la flota actual del sistema de transporte público colectivo con la cual iniciará la operación del SITP y las pautas para la racionalización de la oferta y la modernización del parque automotor. de corredores de transport La flota de vehículos destinada a la operación de corredores de transporte, operará bajo los criterios de estandarización de equipos, uniformidad de la flota, accesibilidad para la población discapacitada o con movilidad reducida, cumplimiento de las disposiciones técnicas y ambientales que se definan en las normas jurídicas y en los pliegos de condiciones. de pasajeros por carretera SOCT Los pliegos de condiciones definirán las características de la flota actual del sistema de transporte público colectivo de pasajeros por carretera con la cual iniciará la operación del SOCT y las pautas para la racionalización de la oferta y la modernización del parque automotor.

10 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.1. Análisis técnico Tarifa en el SITP Tarifa en el SOCT Alcalde Mayor Decreto Distrital la Secretaría Distrital de Movilidad del estudio técnico y financiero presentado por el Ente Gestor SITP. El Alcalde Mayor fijará mediante Decreto Distrital la tarifa al usuario y sus actualizaciones, con fundamento en la evaluación previa que adelante la Secretaría Distrital de Movilidad del estudio técnico y financiero presentado por el Ente Gestor, la cual se fundamentará en los principios y estructura del diseño contractual, financiero y tarifario adoptado para el SITP. Secretaría Distrital de Movilidad Las actualizaciones de la tarifa al usuario requeridas, de acuerdo con las evaluaciones realizadas por la Secretaría Distrital de Movilidad, serán fijadas por el Alcalde Mayor en las oportunidades definidas o requeridas por tal autoridad. de buses y recaudo, control e información y servicio al usuario del SITP Las condiciones de fijación de la tarifa y los supuestos de actualización estarán sujetas exclusivamente a los principios y estructura del sistema tarifario, y harán parte de los contratos de concesión de los operadores de buses y recaudo, control e información y servicio al usuario del SITP. Ministerio de Transporte Resolución cada corredor El Ministerio de Transporte fijará mediante Resolución la tarifa al usuario y sus actualizaciones, con fundamento en la evaluación previa que adelante, la cual se fundamentará en los principios y estructura del diseño contractual, financiero y tarifario adoptado para cada corredor. Ministerio de Transporte Las actualizaciones de la tarifa al usuario requeridas, de acuerdo con las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Transporte, serán fijadas por el Alcalde Mayor en las oportunidades definidas o requeridas por tal autoridad. Las condiciones de fijación de la tarifa y los supuestos de actualización estarán sujetas exclusivamente a los principios y estructura del sistema tarifario, y harán parte de los contratos de concesión de los operadores de buses.

11 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.2. Análisis jurídico Consideraciones preliminares: El Transporte es un servicio público esencial inherente a la finalidad social del Estado, en tanto es el medio para el ejercicio de derecho fundamental de libre locomoción (art. 24 CP). Por ello, el transporte como servicio está sujeto a la intervención y reglamentación del Estado. El Estado es responsable por la prestación del servicio, puede hacerlo directamente o delegar su prestación en particulares bajo su permanente dirección y control Es competencia del legislativo la regulación del servicio público de transporte (Ley 105/93 – Ley 336/96), pero el ejecutivo en ejercicio de su potestad reglamentaria

12 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.2. Análisis jurídico Implicaciones jurídicas del proyecto Implicaciones jurídicas del proyecto: permisos 1.Revoca los permisos otorgados a las empresas para la explotación de las rutas

13 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.2. Análisis jurídico a.¿Tiene el Ministerio de Transporte facultad para revocar los permisos otorgados a las empresas? Si. Si. El permiso es REVOCABLE: revocable Art. 18 Ley 336 de 1996: El permiso para la prestación del servicio público de transporte es revocable e intransferible No puede considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte genere derechos adquiridos a favor de los operadores de dicho servicio Jurisprudencia (C-043/98):No puede considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte genere derechos adquiridos a favor de los operadores de dicho servicio. Se trata simplemente de derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad

14 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.2. Análisis jurídico Y explica: … Las licencias, permisos o habilitaciones son actos administrativos que expide el Estado en ejercicio de su potestad de policía administrativa con el fin de que los particulares ejerzan una actividad amparada por el ordenamiento jurídico. En materia de servicios públicos, los permisos revisten una mayor importancia y conceden a la administración de los siguientes derechos: 1. Derecho a introducir modificaciones para una mejor organización 2. Derecho a solicitar al operador la adaptación del servicio a nuevas demandas 3. La prerrogativa de vigilancia y control sobre la actividad 4. Derecho a exigir al operador el cumplimiento del servicio Derecho a revocar el permiso o licencia antes de cumplirse el plazo 5. Derecho a revocar el permiso o licencia antes de cumplirse el plazo estipulado por razones de interés público, o por circunstancias definidas en la constitución, la ley o los reglamentos

15 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.2. Análisis jurídico b. Una vez revocado ¿procede alguna indemnización? Nulidad del acto administrativo Nulidad del acto administrativo. Es necesario demostrar: Que el decreto es nulo Que se vulnera un derecho subjetivo amparado por la ley Responsabilidad por daño especial Responsabilidad por daño especial. Por la expedición de un acto lícito y legítimo de la administración se rompe el principio de igualdad de las cargas públicas y se le impone al particular una carga excesiva que no está en el deber de soportar.

16 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.2. Análisis jurídico Principio de confianza legítima. El Estado no puede súbitamente alterar las reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos pues éstos no existen en la situación en consideración, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían formado con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo.

17 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.2. Análisis jurídico 2. La operación se entregará por contrato de concesión, previa licitación pública. a.¿Es posible que se entregue la operación por contrato de concesión? Si. : … Si. Art. 16 Ley 336 de 1996: …la prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la habilitación y a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación… b. ¿La concesión debe otorgarse de manera exclusiva? No, No, la exclusividad por la naturaleza del objeto de la concesión, no por el contrato mismo

18 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.2. Análisis jurídico c. ¿Puede el Ministerio obviar la licitación y adjudicar directamente el contrato de concesión? No, No, sin quebrantar el ordenamiento jurídico: permiso se otorgará mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privada Art. 18 Ley 336 de 1996: El permiso para la prestación del servicio público de transporte se otorgará mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

19 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.2. Análisis jurídico Ley 1150 de Selección de contratistas: a.Licitación pública b.Selección abreviada b.Selección abreviada. Menor cuantía (1000 smmlv), Suministro de bienes o servicios uniformes, servicios de salud, licitación desierta, entre otros. c.Concurso de méritos c.Concurso de méritos. Consultores, prestación de servicios d.Contratación directa d.Contratación directa. Sólo para casos de urgencia manifiesta, convenios interadministrativos, bienes del sector defensa que requieran reserva, actividades científicas, encargos fiduciarios, cuando no haya pluralidad de oferentes.

20 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.2. Análisis jurídico 3. El Decreto establece reglas rígidas de asociación. Esto compromete el ejercicio del derecho a la libre asociación. sillas/km/día deberán acreditar en el proceso licitatorio, que un porcentaje igual o superior al 70% de las empresas habilitadas sean socias de los mismos Art. 10. Segundo inciso: …la participación de las empresas de transporte en el operador será proporcional a las sillas/km/día autorizadas en cada corredor a licitar, de conformidad con los pliegos de condiciones, los proponentes en la licitación pública deberán acreditar en el proceso licitatorio, que un porcentaje igual o superior al 70% de las empresas habilitadas sean socias de los mismos

21 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.2. Análisis jurídico 4. Se restringe completamente la competencia en cada segmento de mercado (corredor), se crea un monopolio en manos de particulares. a.¿Puede el Ministerio restringir la libre competencia y la iniciativa privada por el hecho de tratarse de un servicio público? Art.336 C.P 91: Los únicos casos en que puede establecerse un monopolio son por arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público y en virtud de la ley. ley La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse sin que sean indemnizados por particulares que sean privados del ejercicio de una actividad lícita.

22 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.2. Análisis jurídico Artículo 3 Ley 105 de Principios rectores del transporte en Colombia: 6. La libertad de empresa: …Las autoridades sólo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad…. Jurisprudencia. Examen de constitucionalidad de la Ley 1122 de 2007 sobre salud.

23 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.3. Análisis económico ¿Por qué se regula económicamente el transporte? Por las características de las actividad, el mercado se aleja de la competencia perfecta: La infraestructura que utilizan los vehículos es un bien escaso Hay condiciones de servicio público que requieren del Estado garantía de prestación por encima de las reglas del mercado El servicio no es almacenable, ni indivisible Por su condición de servicio público pueden existir barreras de entrada impuestas por el Estado El tiempo del usuario es fundamental en la producción del servicio

24 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.3. Análisis económico 2. Cuál es el estado actual del sector? ESTÁNDARES MÍNIMOS DE OPERACIÓN ESTÁNDARES MÍNIMOS DE OPERACIÓN ESTÁNDARES ÓPTIMOS (CALIDAD, SEGURIDAD, ACCESIBILIDAD) A TARIFA MÍNIMA FIJADA POR EL MINISTERIO OPERACIÓN SIN ESTÁNDARES MÍNIMOS PRECIOS DEL MERCADO B C

25 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.3. Análisis económico 3. A qué escenario económico nos llevaría el proyecto SOCT? No establece mecanismos regulatorios para resolver la asimetría del mercado (información) Pasa de competencia en el mercado a competencia por el mercado (acceso al mercado) Se suprime la competencia, se crea un monopolio en cada corredor Ministerio fijará directamente la tarifa al usuario (única) Establece un periodo de concesión mínimo de 20 años vía decreto (sin modelación financiera)

26 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.3. Análisis económico 4. Por qué puede resultar inadecuado desde el punto de vista de la regulación económica? Acaba con la competencia en vez de resolver los problemas del mercado No existen razones económicas suficientes y racionales para la conformación de un monopolio: Los monopolios en el transporte se dan generalmente por la necesidad de utilizar infraestructuras demasiado costosas o que no pueden duplicarse (ferrocarriles, puertos) – monopolio natural El transporte interurbano tiene una dinámica distinta a la del transporte urbano donde parece más conveniente la restricción de la competencia (escasez de infraestructura, tiempo del usuario hace del transporte un commodity) Los ejercicios internacionales tienden a pasar de un mercado regulado a su liberalización (Libro Blanco de Transporte de la Unión Europea )

27 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.3. Análisis económico Un monopolio es materialmente mucho más difícil de controlar (en un mercado sano la oferta y la demanda son agentes de control) Un monopolio coloca al prestador en una posición dominante frente al usuario y al Estado, de la cual puede abusar El modelo no garantiza que el control por parte del Estado sea más fuerte y efectivo – no hay decisiones políticas contundentes respecto del papel de la Superintendencia de Puertos y Transporte

28 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.3. Análisis económico El periodo de concesión está dado por la ley, no por un ejercicio de modelación financiera El periodo de la concesión es muy extenso (min. 20 años) Si no se fortalece el control material de la actividad, los usuarios estarán atados por 20 años a un mal servicio Desnaturaliza el incentivo de calidad en los sistemas de concesiones exclusivas de líneas de autobuses en el mundo: elegir al más eficiente y mantenerlo incentivado (con la posibilidad de salir) para que los usuarios reciban el mejor servicio (tarifas, calidad, valores agregados) España: 6 a 15 años fijado en el título concesional

29 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.3. Análisis económico El proceso llevará a una racionalización de la flota de acuerdo con los resultados de los estudios de oferta y demanda (consultoría) En el transporte de pasajeros la demanda es variable y temporal, la producción del servicio es inalmacenable y condiciona la estructura de costos de las empresas y el tamaño de la flota. Una empresa debe tener suficientes vehículos para atender la alta demanda pero debe reflejar en su modelo financiero el costo de tenerlos (no utilizarlos) en épocas de baja demanda Coloca en desventaja competitiva al sector (regulado y ahora desliberalizado) frente al transporte aéreo liberalizado y cada vez menos regulado (libertad de tarifas)

30 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.4. Análisis Político Algunas consideraciones, desde el punto de vista político: 1. El Estado ha coadyuvado a la situación actual del sector: El modelo afiliador ha sido validado por la normas y la actuación de las autoridades Regulación inadecuada e incoherente y falta de planeación Prácticas poco transparentes al interior del organismo de regulación Defectuosísimo ejercicio de control sobre el sector Ello debería llevar al Ministerio, en un ejercicio de responsabilidad política, a liderar un proceso serio, académico, incluyente, concertado, auténticamente participativo y que construya sobre lo construido

31 Comité Sectorial de Transporte 2. Análisis del proyecto SOCT 2.4. Análisis Político NO 2.Las autoridades NO conocen la realidad de las empresas 3.El costo, en términos de tejido social, de la revolución del sector es alto, debe asumirse, pero el Ministerio debe hacer gobernable la transición. 4.Tomar una decisión de esta importancia sin participación material supone un altísimo riesgo de deslegitimación 5.No se hizo lo que se debió hacer (organizar ayer para que las empresas y propietarios pudieran entrar hoy). Ahora la decisión debe ser tomada en contra de todos, incluso del tiempo.

32 Comité Sectorial de Transporte 3. Conclusiones - posición ANDI 1.El sector requiere de manera urgente una reestructuración, más económica y material que normativa 2.Los permisos de operación generan para las empresas únicamente derechos temporales de explotación que pueden ser revocados en cualquier momento sin lugar a indemnización. 3.Cualquier proceso de adjudicación de la prestación del servicio a particulares debe estar precedido de licitación pública (permiso, contrato de concesión o contrato de operación)

33 Comité Sectorial de Transporte 3. Conclusiones – posición ANDI 5.La creación de un monopolio vía decreto podría ser inconstitucional, incluso tratándose de servicios públicos 6.Por el impacto económico y social que puede tener una reforma estructural al sector, las decisiones deben ser fruto de un proceso realmente participativo, pero firme, que construya sobre lo construido.

34 Comité Sectorial de Transporte 3. Conclusiones – posición ANDI 7.Las causas asociadas a los problemas del sector apuntan a que las soluciones más adecuadas están relacionadas con: Fortalecimiento y formalización de las empresas (empresas administradoras) Abandono definitivo del esquema afiliador (jurídica y económicamente) Fijación de verdaderos estándares del servicio Fortalecimiento de organismos de control Regulación económica adecuada, especialmente lo que tiene que ver con fijación de precios

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