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Carlos Gervasoni Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales Universidad Torcuato Di Tella Federalismo Fiscal, Rentismo.

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1 Carlos Gervasoni Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales Universidad Torcuato Di Tella Federalismo Fiscal, Rentismo Subnacional y Democracia Provincial 1

2 Motivaciones (circa 2004) Sustantivas-Teóricas: Gran producción académica sobre regímenes nacionales pero prácticamente ninguna sobre regímenes subnacionales (Hill 1994; Cornelius 1999; Snyder 1999; McMann&Petrov 2000; Gibson 2005; Lankina&Getachew 2006) Normativas I: Preocupación por regímenes poco democráticos en varias provincias (Catamarca, San Luis, Santiago del Estero), mejor documentada por el periodismo que por la CP (por ejemplo Morandini 1991; Wiñazki 1995; Mochkofsky 2003; Carreras 2004). Normativas II: Feedback nacional. Experiencia reciente del Menemismo, breve (pero revelador) interinato de Rodríguez Saá, e inicios del Kirchnerismo: patrón común de gobernadores de provincias escasamente democráticas devenidos presidentes. Metodológica: Necesidad de adaptar y/o desarrollar estrategias de operacionalización del concepto de democracia al nivel subnacional. 2

3 Punto de partida: ¿Por qué hay desde 1983 Provincias más y menos Democráticas? La investigación parte de un interrogante clásico de la ciencia política, pero aplicado al nivel subnacional. Gran producción teórica y empírica sobre las causas de la democracia y el autoritarismo a nivel nacional desde hace décadas. Pero producción escasa y reciente sobre democracia subnacional: Theoretical approachAuthorsEvidence from…Year ModernizationMcMann&PetrovRussia2000 Strategic boundary control Gibson S. del Estero & Oaxaca (Mexico) 2005 Economic autonomyMcMannRussia & Kyrgyzstan2006 DiffusionLankina&GetachewRussia2006 Natural-resource rentsGoldberg, Wibbels & MvukiyeheUSA2008 Fiscal federalism rentsGervasoniArgentina2010 Cultural LegaciesLankina&GetachewIndia2012 3

4 4 Democracia y Autoritarismo a Nivel Nacional: Dos Tradiciones de Medición Objective indicators: usually focus on a few easily-observable institutional features or electoral outcomes such as presence of electoral institutions, rotation in office, margin of victory, turnout, etc. (e.g., Przeworski et al.; Vanhanen). Popular at the subnational level: Hill 1994 (USA); Beer&Mitchel 2006 (India); Borges 2007 (Brazil); Goldberg et al (USA); Giraudy 2009 (Argentina&Mexico); Gervasoni 2010a (Argentina). Subjective (or perception-based) indicators: usually focus on many aspects of democracy as described by secondary sources or experts (e.g., Freedom House index, Polity IV). Some of these aspects may be quite difficult to assess: freedom of expression, effectiveness of checks and balances, soft repression etc. Less common in subnational studies: McMann (2006) & Petrov (2005) expert surveys for Russia; Gervasoni (2010b) expert survey for Argentina.

5 Special Problem: Measuring Subnational Regimes is Harder 1.In many countries (Argentina, Brazil, Canada, India, Mexico, USA, etc.) subnational units are institutionally similar and democratic More measurement error. 2.Where national regime is democratic, subnational units are constrained in the extent to which they can be authoritarian Narrower range, smaller variance. 3.Secondary data sources often weak and non-comparable More measurement error. 4.Measurement reliability depends both on measurement error (higher in subnational settings) and substantive variance (smaller in subnational settings). 5

6 A graphical (unidimensional) view of the problem : BurmaCanada Cuba San Luis Mendoza Finland N. Korea Spain S. Arabia Uruguay Authoritarianism Hybrid Regimes Democracy NON-ELECTORAL ELECTORAL REGIMES REGIMES 6

7 1.Objetiva: indicadores de 1) Supermayorías electorales (ejecutivo), 2) Supermayorías electorales (legislativo), 3) Supermayorías legislativas (escaños), 4) Alto control de sucesión, y 5) Reglas permisivas de reelección. Índice cuatrienal (vía análisis factorial) para 22 provincias desde (Hasta 2003 en Gervasoni, C A Rentier Theory of Subnational Regimes. World Politics 62(2) y hasta 2007 en Gervasoni 2011 [tesis doctoral]). 2.Subjetiva: Encuesta de Expertos en Política Provincial: Decenas de indicadores de democracia codificados por expertos en la política de cada provincia (23 provincias y CABA, ; N=24). (Gervasoni, C Measuring Subnational Regimes: Results from an Expert-Based Operationalization of Democracy in the Argentine Provinces. Journal of Politics in Latin America 2(2), y, más detalladamente, en Gervasoni 2011 [tesis doctoral]). 7 Medición: Estrategias Objetiva y Subjetiva

8 Advantages and Disadvantages of Objective and Subjective Indicators of Democracy 8

9 Lógica: Democracy is a system in which (incumbent) parties lose elections; no country in which a party wins 60 percent of the vote twice in a row is a democracy, (Przeworski 1991). In designing the objective measurement strategy, I assume that authoritarian practices … increase the probability of extended stints of single party rule, unusually large electoral majorities for incumbents, overwhelming executive control of the legislature, no term limits […] Regime type is not defined by any of these traits in particular, but, following the logic of effect indicators (Bollen and Lennox 1991), they should reflect changes in the underlying level of democracy. This is the reasoning behind the common argument that no country in which incumbents win more than 60% or 70% of the votes or seats is likely to be a democracy (Przeworski 1991; Alvarez et al. 1996; Vanhanen 2000). If democracy requires an opposition that has some chance of winning office as a consequence of elections (Alvarez et al. 1996, 5), provinces like Formosa or San Luis, where the same party has controlled the governorship for 7 (now 8) consecutive terms since 1983 often obtaining over 70% of the vote are less democratic than Entre Ríos or Mendoza, where different parties have alternated in office, and where incumbents have seldom obtained more than 50% of the vote. 9 Estrategia Objetiva

10 The Index of Subnational Democracy and Its Components ( ) 10

11 11 Evolución Temporal: Creciente Varianza Interprovincial

12 Lógica: Aprovechar el conocimiento detallado y cercano del régimen que tienen expertos (Mainwaring, Brinks and Pérez-Liñán 2001 y Bowman, Lehoucq&Mahoney 2005), en este caso expertos residentes en la provincia y formalmente encuestados. The operationalization strategy via a survey of experts has the following advantages: 1)it starts with clear and thick definition of the concept to be measured, 2) it identifies in detail dimensions, subdimensions, components and subcomponent of this definition, 3) it develops specific indicators for each subcomponent, 4) improving on national indices, it measures each indicator several times (by using multiple measures –items– and by measuring each several times –experts–), 5) because of these multiple measurements, it produces the information necessary to assess the uncertainty of the descriptive inferences (King, Keohane and Verba 1994), 6) it makes the procedures public by clearly describing each of the methodological decisions made. 12 Estrategia Subjetiva

13 Survey of Experts on Provincial Politics (SEPP) (Encuesta de Expertos en Política Provincial [EEPP]) General design: Face-to-face structured interviews with local experts. About 3 years including design, fieldwork and analysis. Sample: N=155; Four to twelve (avg.=6.46) intentionally-selected experts per province in the 24 districts. Experts are politically independent social scientist (preferably in academia) and journalists. Questionnaire: Structured, with closed-ended followed by open-ended questions (about 150 variables, 100 about regimes). Avg. duration 1:19 hours. Factual questions about period. Pretest: 14 Interviews. Fieldwork: Project director and 4 RAs. Two stages; April to November Very high response rate (around 81%). 13

14 Table 2. The Operational Dissagregation of the Degree of Subnational Democracy. Thickness: Disaggregation of the Concept of Subnat. Democracy 14

15 15 Index nameSubstantive contentItems#Alpha First level indices Oppos_leaders_idxFrequency of government sanctions against opposition politic.33a-e, _idxIntensity of govt. sanctions against critical public employees35a-d40.91 Free_protest_idxGeneral population´s freedom to criticize government /protests36, 37, _idxGeneral level of pro-incumbent media bias40a-d _idxProportion of critical in the local media41a-b _idxFrequency of government sanctions against critical journalists43a-f _idxEase of access to varied media information about politics45a-c30.85 Legislature_idxExtent to which legisl. has power and constrains the executive3a, 5a, 5b and Judiciary_idxExtent to which provincial supreme tribunal and lower courts are independent from and constrain the executive. 7, 8b, _idxEffectiveness of controls on the executive by AHA11a-f60.92 Fair_elec_idxProcedural fairness of last gubernatorial elections19 to Campaign_adv_idxIncumbent gubernatorial candidate advantage in terms of funds and media coverage during last campaign 32a-d 29_ _idx1Scope of government measures to control the content of the media 44d-i _idx244a-c, j, k _idxFrequency of unjustified repression by provincial police47a-f60.87 Social_control_idxGovernment control of society through indoctrination, restrictions on public information, spying, and police repression 46, 48, 49, _idxGovernment discrimination against minorities,.50a-f60.81 Second level indices Punish_oppon_idxFrequency of government sanctions against critical opposition politicians, journalists, public employees 33a-e, 34, 35a-d, 36 to 39, 43a-f Media_indep_idxExtent to which there are alternative, diverse and critical sources of information (media outlets) about local politics 3l, 40a-d, 41a, 41b, 42, 45a-c

16 16 Resultados: Preguntas Desagregadas y Fácticas

17 17

18 18

19 19 Items by Mean and Standard Deviation

20 20 Resultados de los 17 Índices

21 21 Resultados: Índice de Ventaja Oficialista

22 22 Resultados: Índice de Elecciones justas

23 23 Resultados: Índice de Control Legislativo

24 24 Resultados: Índice de Control Judicial

25 25 Interpretation of Factors: Repression and Incumbency Advantage

26 26 Objective and Subjective Indices Compared Index nameSubstantive contentR Free ProtestGeneral populations freedom to criticize government and participate in protests 0.64** Media Independence (2 nd level)Extent to which there are alternative, diverse and critical sources of information about local politics 0.60*** Campaign AdvantageIncumbent candidate advantage in terms of funds and media coverage during last campaign 0.56*** 41_idx (Critical Journalists)Proportion of critical and non-critical journalists in the local media0.55*** 40_idx (Media Bias)General (i.e., not campaign-specific) pro-incumbent media bias0.54*** Judicial ControlExtent to which provincial supreme tribunal and lower courts are independent and constrain executive 0.53*** Legislative ControlExtent to which legislature has real power and constrains the executive 0.50** 43_idx (Pluralistic Media)Ease of access to varied media information about provincial politics0.48** Fair ElectionsProcedural fairness of last gubernatorial elections0.47** Punish Opponents (2 nd level)Government sanctions against critical opposition politicians, journalists, employees, and citizens 0.41** 47_idx (Police Repression)Unjustified repression by provincial police0.40* 44_idx2 (Soft Media Control)Scope of government measures to control the content of the media0.39* 44_idx1 (Hard Media Control)0.28 Totalitarian ControlGovernment control of society via indoctrination, restrictions on information, spying, and repression 0.38* 35_idx (Punish Employees)Government sanctions against critical public employees0.35* 43_idx (Punish Journalists)Government sanctions against critical journalists0.33 Opposition LeadersGovernment sanctions against critical politicians _idx (Horizontal Accountability)Effectiveness of controls on the executive by agencies of horizontal accountability _idx (Government Discrimination) Government discrimination against groups defined by religion, ethnicity, etc. 0.05

27 Teoría Explicativa: Origen en la Maldición de los Recursos Política: Petróleo vs. Democracia Estudiosos de la política de Medio Oriente acuñaron el concepto de rentier state, esto es, estados fiscalmente ricos, capaces de distribuir recursos generosamente casi sin cobrar impuestos gracias a la apropiación de enormes rentas petroleras (Mahdavy 1970; Beblawi 1990; Luciani 1990). En un ya clásico artículo Michael Ross (UCLA) testeó la hipótesis estadísticamente con una gran muestra de países, concluyendo que, efectivamente, la disponibilidad de rentas petroleras (y gasíferas y minerales, no así las agrícolas) están asociadas con mayores niveles de autoritarismo (Ross, M Does Oil Hinder Democracy? World Politics 53, 3). 27

28 La Maldición del Federalismo Fiscal: Desequilibrio Fiscal Vertical vs. Estabilidad Macroeconómica Wibbels (American Journal of Political Science, 2001), documenta estadísticamente, para países en desarrollo, una asociación positiva entre federalismo y 1) déficit fiscal, 2) inflación, 3) crisis macroeconómicas. Rodden y Wibbels (World Politics, 2002) refinan posteriormente el argumento, apuntando no al federalismo en general, sino al FF con altos desequilibrios fiscales verticales allí donde las unidades subnacionales recaudan poco pero gastan mucho (p. ej. Argentina) habrá más problemas fiscales y macroeconómicos. Conclusión: ciertos tipos de FF pueden tener consecuencias perversas, esto es, negativas y no previstas. ¿Puede haber una maldición del FF política? 28

29 Idea Teórica Central: El Federalismo Fiscal como Fuente de Rentas Si una provincia recibe transferencias federales muy generosas, esto es, muy por encima de la recaudación que podría lograr por sus propios medios, entonces esas transferencias son funcionalmente equivalentes a las rentas petroleras. Si, además, esa provincia hace un muy pequeño esfuerzo de recaudación propia (quizás debido a las generosas transferencias federales), podemos decir que se trata de una rentier province. Los gobiernos de provincias rentísticas gozan, entonces, de los beneficios políticos gastar una importante masa de recursos fiscales sin pagar los costos políticos de recaudar. Gervasoni, C A Rentier Theory of Subnational Regimes: Fiscal Federalism, Democracy, and Authoritarianism in the Argentine Provinces. World Politics 62, 2. 29

30 Estados Rentistas Subnacionales Altos niveles de unearned fiscal income (tranferencias y regalías) Enormes burocracias provinciales Escasísima recaudación tributaria propia Gran dependencia de los actores políticos del presupuesto provincial Provincias Fiscales (Cao, Francés y Vaca, 1997). Enfermedad Holandesa (Capello, Figueras, Grión, Moncarz, 2008). Rentier Regions en Rusia (Desai, Freinkman and Goldberg 2005) We argue that unearned income streams, particularly in the form of revenues from natural resource production or from budgetary transfers from the central government, transform regions dependent on these income sources into rentier regions (Desai, Freinkman and Goldberg 2005). 30

31 El FF Argentino: Desequilibrio Vertical + Distribución Secundaria Desigual El FF argentino está entre los que tienen mayores niveles de desequilibrio fiscal vertical del mundo: las provincias tienen grandes responsabilidades de gasto pero niveles modestos (y en varios casos bajísimos) de recaudación propia. Además, los criterios de distribución secundaria hacen que, en términos per capita, haya enormes diferencias en las transferencias federales que recibe cada provincia. Interesantemente, el factor que explica en mayor medida la distribución secundaria per capita no es el nivel de desarrollo, sino el tamaño de la población (algo de esto, pero no todo, puede ser explicado por cuestiones de escala). 31

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34 Evidencia Empírica: Cuantitativa y Cualitativa Evidencia cuantitativa: regresiones de panel con el índice objetivo de democracia ( ) A mayor nivel de transferencias federales per capita, menor nivel de democracia (controlando por explicaciones alternativas como nivel de desarrollo). Evidencia cualitativa: entrevistas en profundidad en provincias rentísticas revelan un argumento recurrente: El gobierno provincial logra la hegemonía política y electoral porque todo el mundo (trabajadores, desempleados, empresas, medios) depende de empleos, subsidios, contratos, y pauta del estado provincial. ¿Cómo pueden estados provinciales como Formosa, La Rioja o Santiago del Estero financiar tantos empleados, subsidios y avisos? Gracias a sus altas rentas del federalismo fiscal. 34

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36 Mecanismos Causales No taxation without representation: Los gobernantes no dependen fiscalmente de los ciudadanos; los ciudadanos tienen menos poder. Spending effect (Ross 2001): abultado gasto público permite comprar apoyo via clientelismo: intercambio de empleos, planes sociales, compras gubernamentales y pauta por apoyo político. Economic autonomy (McMann 2006): Microfundación de esta causalidad macro: where lavish public spending provides incumbents with powerful financial carrots and sticks, economically vulnerable citizens tend to support them or withdraw from political participation Repression effect: alguna evidencia (por ejemplo en Santiago del Estero) pero de aplicación general dudosa por la lógica híbrida. 36

37 Evidencia sobre Mecanismos Causales Media reports: Santa Cruz (after La Rioja the province with the most public employees per capita) reports a climate of media self-censorship and public acquiescence, which is attributed to the fear of losing state- provided benefits (Mochkofsky 2003). Academic case studies: Carlos Juarezs regime was buttressed by his control over a vast patronage machine, funded by central government transfers; this machine dwarfed all other economic activities in the province (Gibson 2005). A study of San Luis states that provincial economy depends heavily on federal tax revenues, which have permitted ARS to maintain the vast public works projects that have kept the population dependent on the government for jobs and housing and therefore subdued. (Chavez 2003). 37

38 Conclusiones 1.El FF genera, bajo condiciones de elevado DFV y distribución secundaria desigual, estados rentísticos subnacionales. 2.Estos estados no derivan sus rentas del petróleo u otros recursos naturales (salvo en unos pocos casos como Neuquén y Santa Cruz) sino fundamentalmente de las transferencias del FF. 3.Hay razones teóricas y evidencia empírica para sostener que, así como las rentas de los recursos debilitan a la democracia nacional, las rentas del federalismo fiscal debilitan a la democracia provincial. 4.Nuestro FF podría entonces tener tres efectos perversos: contribuir 1) a la inestabilidad macroeconómica (Rodden y Wibbels), 2) a la inequidad de ingreso territorial (gráficos), 3) a laenfermedad holandesa y 4) a la consolidación de regímenes provinciales dudosamente democráticos. 38


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