LAS FUNCIONES DEL ESTADO

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1 LAS FUNCIONES DEL ESTADO

2 LA FUNCIÓN LEGISLATIVA. EL ÓRGANO LEGISLATIVO
LA FUNCIÓN LEGISLATIVA. EL ÓRGANO LEGISLATIVO. ORIGEN DEL PARLAMENTO MODERNO. 1.- ORÍGENES Y EVOLUCIÓN: Etimológicamente la expresión “Parlamento” viene de la voz latina “parla”, que significa la acción de hablar o conversar unos con otros. Contiene en este sentido una referencia sustantiva al acto humano, inteligente, de comunicarse entre las personas, para establecer entre ellas una relación de la que surge un conocimiento mutuo, un intercambio de ideas a través de la palabra oral y, eventualmente, la toma de acuerdos.

3 La reserva de la palabra “Parlamento” para designar a la institución del Estado que celebra reuniones para tomar acuerdos de naturaleza política, surge de la costumbre medieval practicada por el Rey, de aconsejarse con los nobles y celebrar reuniones deliberantes con ellos. Hablar entre sí y tomar acuerdos fue lentamente convirtiéndose en una prerrogativa institucional de un cuerpo que se reunía para decidir los destinos del reino.

4 Ya en el siglo XIII en Inglaterra se empieza a usar la expresión “Parlamento”; en Francia los reyes llamaban “Parlamento” a las asambleas que celebraban con sus nobles. En España la denominación que se empleó fue “Cortes” porque las reuniones se efectuaban donde el Rey residía.

5 ¿Qué es el Parlamento? Atendiendo a sus funciones, se puede considerar que los orígenes del Parlamento se remontan a las antiguas asambleas populares en Grecia y a los comicios de las centurias en Roma. No obstante, la acumulación histórica del modelo medieval y su evolución, que va desde el Parlamento como sede para debatir los intereses de la nobleza y el clero, más tarde a los propietarios hasta llegar a los cambios que introduce la revolución liberal, configurará finalmente la naturaleza política del Parlamento; es decir, la institución del Estado donde se ejerce la representación popular y se debate, en el sentido de “hablar” y de intercambiar ideas hasta llegar a un acuerdo que se plasma en ley.

6 En suma, el Parlamento es el órgano del Estado que expresa la soberanía del pueblo y esencialmente de la Nación, en tanto responde a la elección democrática de sus miembros y refleja el pluralismo de esa base social, de la que adquiere la legitimidad de origen. Tiene por funciones esenciales el expedir las normas de acuerdo a los procedimientos constitucionales, controlar el ejercicio del poder, fiscalizar los actos del Poder Ejecutivo y ejercer la representación política.

7 2.- ANTECEDENTES HISTÓRICOS PRÓXIMOS
Inglaterra Los orígenes próximos del Parlamento están en Inglaterra, donde se exhibe el primer ejemplo exitoso de una legislatura en el sentido moderno. Nace con lo que se conocía como el “Mágnum Concilium”, una especie de asamblea compuesta por los grandes señores del reino y que servía de órgano consejero del Rey en todos los negocios importantes, asistiéndolo también en los asuntos judiciales.

8 La acción de los estamentos ingleses para hacer valer sus derechos desembocó, bajo el reinado de Juan sin Tierra, en la firma de la Carta Magna, en Dos años antes, el Rey había ya convocado, además de los grandes del reino, a cuatro caballeros por cada condado. Como consecuencia de la Carta Magna, el “Concilium” aumentó notablemente sus poderes: comenzó a tomar iniciativa en la legislación por medio de peticiones hechas al monarca.

9 Hacia 1258 apareció por primera vez el término “Parlamento”, que sustituyó a las antiguas denominaciones y fue definido como “el coloquio ocasional sobre los grandes asuntos del reino”. La idea sobre sus funciones pasaba por la invitación a los condados para enviar dos caballeros para que hicieran parte de este “coloquio ocasional”, pero en principio con un papel muy modesto: escuchar y convocar a su respectivo condado sobre las resoluciones adoptadas por el Magno Concilio. En estas breves tareas están los orígenes de la representación política.

10 Este Concilio, controlado por Simón de Montfort, gobernó por algún tiempo Inglaterra. Luego Enrique III reaccionó y se enfrentó nuevamente a los barones, quienes lo hicieron prisionero. Simón de Montfort asumió entonces la dictadura y convocó al Parlamento de Westminster el 20 de enero de Esta reunión ha sido considerada como el primer Parlamento en sentido moderno. La importancia de este Parlamento, llamado el “Parlamento Modelo”, radicó, principalmente, en el carácter de asamblea representativa; a él fueron convocados no solamente los prelados de la Iglesia, los grandes señores y los caballeros de los condados, sino también dos representantes por cada ciudad y cada burgo.

11 Bajo el reino de Eduardo I ( ) los poderes del Parlamento aumentaron progresivamente, pese a que el monarca aún podía establecer impuestos de manera indirecta y conservaba intacto su poder legislativo, que ejercía por medio de “ordenanzas”. Pero se confirmó el derecho del Parlamento a consentir los impuestos y se acrecentó su derecho de petición. A partir de la instalación del “Parlamento Modelo”, esta institución se convirtió definitivamente en el órgano de relación entre el Rey y sus súbditos, ya que en él se encontraban representados los diversos estamentos sociales. El Parlamento aparece así como un cuerpo distinto de los diversos organismos estatales.

12 Varios siglos después, en 1832, con el “Reform Bill”, se inicia la verdadera democratización del Parlamento inglés. En realidad la fecha decisiva para la historia contemporánea de la institución parlamentaria son las elecciones inglesas de Hasta entonces solamente llegaban a la Cámara de los Comunes las clases gobernantes. Desde 1867 votaba el artesano urbano, y desde 1884, el trabajador agrícola; es decir, el 70 por ciento de los varones adultos, pero hasta 1906 los elegidos eran una oligarquía de terratenientes o de burgueses. La nueva composición en la representación política democratizó de manera definitiva la composición del parlamento.

13 3.- EL PARLAMENTO EN EL CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÁNEO
En nuestros tiempos el Parlamento se inscribe en la existencia de poderes del Estado, que se organizan en forma independiente, pero que requieren el establecimiento de límites a dichos poderes, por medio de pesos y contrapesos políticos.

14 Lo que constituye un hecho histórico irrefutable es la universalización del Parlamento y su identificación con la democracia. Identificado en sus origenes modernos con las ideas liberales de la separación de poderes y la representación plural del pueblo, el Parlamento ha trascendido los límites ideológicos de una concepción y un modelo político de organizar el Estado, para convertirse en una institución que se adapta a cualquier forma política que se inspire en el origen popular del poder

15 En efecto, la institución del Parlamento la encontramos por igual en las monarquías constitucionales (Gran Bretaña, Países Bajos o España), en las democracias liberales, cualquiera sea su forma de régimen político (Estados Unidos, Francia, México, etc.) o en los sistemas políticos desprendidos del marxismo-leninismo (hasta su extinción la U.R.S.S. y hoy en día Cuba, China o Corea del Norte).

16 Es decir, el Parlamento puede tener crisis de credibilidad, de confianza o de cualquier otro tipo, pero el hecho concreto es que por su universalidad e identificación con la democracia esta en capacidad de superar su crisis, porque el otro hecho cierto es que más allá de cualquier crítica, no hay democracia sin Parlamento

17 Existe la tendencia contemporánea del Derecho Constitucional que opta por una suerte de "desacralización" de la división clásica de los poderes del Estado. Hoy en día el Estado está conformado por una constelación de órganos y organismos con capacidad de decisión y facultades resolutivas. Así, desde la perspectiva del derecho moderno, éste no solamente emana de la ley sino de la actuación de los órganos referidos, que expresan un carácter más dinámico del Estado..

18 De ahí que el Ejecutivo también legisle por delegación expresa del Parlamento, y que esta atribución no cause ningún asombro si es que se siguen los causes constitucionales para su implementación. La función legislativa no es hoy en día, una atribución exclusiva y excluyente del Parlamento: tiene ciertas excepciones que parten de la teoría de la cooperación interorgánica, pero obviamente, sigue siendo una de las atribuciones esenciales del Parlamento

19 4.- EL PARLAMENTO COMO PODER LEGISLATIVO
El Parlamento tiene la atribución de hacer la ley, radicando en ello su carácter de poder del Estado. Desde entonces, la palabra “Parlamento” pasa a ser la denominación consuetudinaria del “Poder Legislativo”. La tarea de legislar se lleva a cabo a través de la función legislativa, que tiene tres componentes básicos: la función legislativa es la que realiza el Poder Legislativo, es decir, el Parlamento o Congreso.

20 la función legislativa es la actividad estatal manifestada conforme al proceso establecido para la sanción de las leyes. Todo acto aprobado en la forma prescrita para la sanción de las leyes, cualquiera que sea su contenido jurídico, es una ley y, por tanto, supone el ejercicio de la función legislativa. la función legislativa es la actividad estatal que tiene por objeto la creación de normas jurídicas generales o, en otras palabras, la de hacer las leyes, entendiendo por leyes en sentido material las normas que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter general y permanente

21 Estado de Derecho La existencia del Parlamento está reconocida por la Constitución, que convierte su organización y funciones en la base de la democracia y del Estado de Derecho. La expresión "Estado de Derecho", refleja una de las características del Estado moderno en su última fase histórica. Significa que se ha sustituido el gobierno de los hombres por el gobierno de las normas. Es aquella forma de Estado en que existe un ordenamiento que reconoce y garantiza determinados derechos subjetivos a los ciudadanos y que sucede a otras formas de Estado.

22 Las condiciones formales de un Estado de Derecho están dadas por la existencia de todo un sistema de normas jerarquizadas que determinan las garantías y derechos individuales al par que establecen y regulan los órganos encargados de la actividad funcional del Estado. Así, cuando un Estado tiene una Constitución que declara y reconoce los derechos individuales y divide las competencias del ejercicio del poder, que las cumple mediante leyes y reglamentos, reúne entonces las características formales de un Estado de Derecho.

23 Principios constitucionales
La Constitución moderna contiene dos principios indispensables del Estado de Derecho: un principio de distribución, que encuentra su expresión en un conjunto de derechos llamados fundamentales o de libertad; y un principio de organización, que está contenido en la doctrina de la llamada división de poderes. Esta división y distinción tiene por finalidad establecer frenos y controles recíprocos entre esos “poderes”. Derechos fundamentales y división de poderes designan, pues, el contenido esencial del elemento típico del Estado de Derecho.

24 Los principios característicos de la construcción formal del Estado de Derecho que guardan relación directa con las atribuciones del Parlamento son: El principio de legalidad, que contiene la sujeción del Estado y los particulares a la ley. El principio de jerarquía normativa El principio de publicidad de las normas, acto que garantiza el conocimiento general sobre el contenido de la ley y la previsión elemental para garantizar su cumplimiento. El principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, que atañe a aquellos actos, cuya sanción no puede retrotraerse sin afectar el contenido esencial de los derechos fundamentales.

25 El principio de seguridad jurídica, reflejado en el respeto de la normativa vigente, los acuerdos privados y/o resoluciones jurisdiccionales, en sus propios términos El principio de responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que garantiza los derechos de los administrados y la posibilidad de recurrir a los órganos correspondientes frente a los actos de la administración que lesionan la ley o afectan los derechos personales. Se trata en definitiva de garantizar el imperio de la ley. No en vano la consolidación de un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular, es una de las metas últimas a alcanzar con la Constitución.

26 Distribución de competencias e interdependencia funcional
Un signo característico del Estado de Derecho es el de la "división horizontal de poderes", es decir, la distribución de competencias atribuida a órganos de un mismo rango dentro del orden constitucional. Si no existe equilibrio teórico y práctico entre los órganos que conforman el Estado, o si uno prevalece en cuanto atribuciones en el ejercicio objetivo del poder del Estado, sencillamente no existe Estado de Derecho.

27 El Parlamento cumple una función esencial en el Estado de Derecho
El Parlamento cumple una función esencial en el Estado de Derecho. Garantiza, en primer lugar, la “legalidad” de las normas, es decir, el debate, votación y expedición de la ley sobre la base de las atribuciones constitucionales reconocidas a esta institución. Es muy distinta una ley expedida por un régimen sin Parlamento que una dictaminada por un régimen democrático. La teoría de la representación política asegura que las normas sean expedidas por el órgano llamado a hacerlas; éste podrá delegar en el Ejecutivo estas funciones sólo de manera temporal y para un asunto determinado.

28 Asimismo, en el Estado de Derecho la función de control y fiscalización cumplen un rol trascendental. El Parlamento cumple ese viejo apotegma citado por Montesquieu: “el poder que controla al poder”; es decir, el órgano político representativo que, bajo las reglas de la Constitución, controla, fiscaliza y pide cuentas al Poder Ejecutivo. Se trata del “control interorgánico”, sobre cuya base se construye una relación de contrapesos políticos y una tarea de permanente reforzamiento del sistema democrático.

29 Pese a lo sostenido, se debe tomar debida nota que el constitucionalismo contemporáneo ha sustituido la separación rígida de poderes por el concepto de interdependencia funcional de los órganos que comparten la unidad del poder del Estado. Esta interdependencia se basa por un lado en la delimitación orgánica de actividades que a cada cual le corresponde, la misma que no es absoluta por cuanto hay campos legislativos, políticos y administrativos en los que la responsabilidad está compartida. Por otro lado, la interdependencia se basa en la existencia de controles mutuos que tienden a regular en una perspectiva de conjunto la responsabilidad funcional de cada órgano.

30 5.- EL PARLAMENTO EN LA ESTRUCTURA DEL ESTADO PERUANO
En la Constitución de 1993, el Título IV sobre Estructura del Estado comienza su Capítulo I con el tratamiento del Poder Legislativo, seguido luego por el Capítulo II sobre la función legislativa y el Capítulo III sobre la formación y promulgación de las leyes. Sólo a continuación es que vendrá el articulado referido a los poderes Ejecutivo y Judicial. La revisión de los textos constitucionales del Perú demuestra que no se trata de un hecho casual, pues la precedencia al órgano Legislativo corresponde con los principios del liberalismo político que tanto influenciaron al Perú en el proceso de su independencia y en el patrón de organización del Estado republicano.

31 En efecto, el liberalismo revolucionario de fines del siglo XVIII entendía que la soberanía radicaba en el Parlamento, que a su vez la recibía del pueblo, y donde estaban representadas todas las tendencias y posiciones políticas expresivas de la voluntad fundacional del Estado-Nación. Allí se encontraban los representantes de la Nación y ello era determinante de la configuración del Parlamento como primer poder del Estado.

32 6.- EL PRINCIPIO DE LA REPRESENTACIÓN POPULAR
Se entiende por representación popular al principio por el cual un representante actúa en nombre de sus representados (ciudadanos) para la satisfacción de los intereses de éstos en una comunidad. Para ser más efectivo, los ciudadanos deben tener la posibilidad de controlar y exigir responsabilidades al representante a través de mecanismos electorales institucionalizados. La representación política es una forma de participación política indirecta. El ciudadano no tiene una injerencia directa en las decisiones del Estado sino que, presuntamente, participa por intermedio de un representante. El voto permite que el ciudadano sea representado.

33 El Parlamento debe representar a los ciudadanos, según sus intereses y preferencias, en el ejercicio del poder integrando a la comunidad. El representante y el órgano a través del cual se ejerce esta representación es teóricamente la concreción de la voluntad popular. Conforme a la definición clásica, un gobierno es representativo cuando sus integrantes reflejan la voluntad del electorado. De ese modo, no sería representativo un gobierno en el que los integrantes de los poderes políticos del Estado no provienen de elección democrática.

34 El alcance de la representación
A diferencia del concepto jurídico de representación, la definición política carece de efectividad real. El representante no se encuentra jurídicamente obligado a ejecutar la voluntad del elector, no es un delegado de éste. Así, el representante político no representa a un elector determinado sino al conjunto del pueblo, y es por ese motivo que su mandato no puede ser imperativo. Esto significa que el representante no se halla sujeto a órdenes ni instrucciones de los electores, pudiendo decidir con amplitud y discrecionalidad plena.

35 En una democracia la representación debe entenderse como plural, es decir, en ella deben confluir diversas posiciones políticas. En un Estado de partidos, como el Perú, esta pluralidad se expresa en la existencia de más de un partido en el escenario político. No hay representación si no existen partidos u otras modalidades equivalentes de libertad de asociación política (que expresan las posiciones de opinión pública dentro de la sociedad). Los partidos crean la representación al formular opinión o agregar demandas, a las cuales se suscribe, con su voto, cada sector de opinión o interés dentro de la sociedad.