El Futuro del Presupuesto por Resultados Allen Schick IV Reunión del Diálogo Regional de Políticas Efectividad en el Desarrollo y Presupuesto por Resultados.

Presentación del tema: "El Futuro del Presupuesto por Resultados Allen Schick IV Reunión del Diálogo Regional de Políticas Efectividad en el Desarrollo y Presupuesto por Resultados."— Transcripción de la presentación:

1 El Futuro del Presupuesto por Resultados Allen Schick IV Reunión del Diálogo Regional de Políticas Efectividad en el Desarrollo y Presupuesto por Resultados PRODEV – Banco Interamericano de Desarrollo Ciudad de México, 11 y 12 de Junio de 2008

2 1 Presupuestación para Resultados (PpR): Una vieja idea bajo un nuevo enfoque Lsa idea básica de la PpR consiste en que el gobierno debería asignar recursos para mejorar los servicios públicos y las condiciones socio- económicas  Estas mejoras normalmente se miden en términos de productos elaboradsos por las entidades gubernamentales y por los cambios en los resultados generados por las políticas públicas En el pasado se han intentado varias abordajes de la PpR:  Presupuestación por desempeño, presupuestación por programas, sistemas de presupuestación plan-programa y presupuestación base cero Las pasadas iniciativas de PpR han mejorado las prácticas presupuestarias pero ninguna ha convertido a los resultados en el elemento clave para las decisiones de gastos  A pesar de los fracasos del pasado la PpR es la principal reforma presupuestaria contemporánea Las futuras innovaciones en PpR serán exitosas sólo si no repitemn los errores del pasado  El primer paso para asegurar un robusto futuro para la PpR es examinar los errores del pasado

3 2 La PpR es un elemento fundamental para impulsar un desarrollo efectivo La PpR apunta a transformar la presupuestación de un proceso que controla los detalles de gastos a un proceso que financia las innovaciones políticas y los programas de desarrollo  En efecto, la PpR busca convertir a la presupuestación en un proceso de desarrollo La PpR puede promover una mayor integración y consistencia entre la planificación nacional y la asignación de recursos  En muchos países la planificación está divorciada del presupuesto, lo que conlleva planes no realistas y presupuestos que priorizan la continuidad por sobre el cambio El desarrollo es obstaculizado cuando el gobierno es indiferente o ignorante respecto de los resultados de los gastos públicos  Los resultados más importantes son aquellos que monitorean el progreso hacia la consecución de los objetivos del desarrollo En la PpR los reformistas deben tener en cuenta las capacidades gerenciales y políticas del gobierno  Las reformas que construyen capacidades pueden promover el desarrollo más rápidamente que las que adoptan las prácticas más avanzadas

4 3 Por que han fracasado las reformas en el pasado Los fracasos de las pasadas reformas de la PpR tienen múltiples causas  Los mayores problemas están en la conducta de la presupuestación, la capacidad gerencial y el diseño de los sistemas de PpR Las prácticas presupuestarias convencionales impiden las iniciativas de PpR  Agregar técnicas PpRa la presupuestación tradicional no permitirá al gobierno a focalizarse en resultados No es posible que un gobierno presupueste para resultados si al mismo tiempo no gestiona para resultados  Las prácticas presupuestarias están estrechamente influenciadas por la cultura y la orientación de la gestión pública Para lograr el éxito, la PpR debe lograr ser capaz de hacer mucho más que medir productos e impactos  Las reformas PpR deben lidiar con las tendencias incrementalistas de la presupuestación Estos problemas tienden a ser más severos en países de ingresos bajos y medios  Es importante tomar en consideración las capacidades gubernamentales para diseñar las reformas PpR

5 4 Manera en que las prácticas presupuestarias convencionales impiden la PpR La presupuestación anual es demasiado corta para los resultados que demandan años para ser logrados  Cuanto más corto sea el marco temporal, menor será la capacidad del gobierno para considerar los resultados La presupuestación en base a insumos enfatiza el control de los ítems de gastos y no los avances en el logro de resultados  Cuanto más detallados sean los ítems, más débil será el gobierno para enfocarse en resultados Los recursos preasignados reducen en gran medida la disponibilidad de dinero para las prioridades nacionales  En muchos países casi todo el presupuesto está preasignado por compromisos pasados para pensiones, derechos adquiridos, salarios del servicio civil y otros costos fijos La PpR se hace imposible cuando los gastos reales se desvían significativamente de los gastos autorizados  Cuanto más sea pobre el país, mayor será la probabilidad de diferencias entre los montos presupuestados y los gastos reales

6 5 Manera en que la gestión pública tradicional impide la PpR El gobierno no puede presupuestar para resultados si no gestiona para resultados  El gobierno gestiona los dineros públicos de la misma manera que gestiona las organizaciones públicas La gerencia pública centrada en cumplimiento y control enfatiza la adhesión a reglas preestablecidas que limitan la iniciativa gerencial  Para gestionar para resultados, los gerentes necesitan tener flexibilidad en el uso de los recursos para lograr sus objetivos Cuando los empleados no asumen seriamente sus responsabilidades el gobierno tiene dificultades para lograr los objetivos que se ha propuesto  En muchos países los empleados estan desmotivados por el bajo salario/baja moral, el clientelismo y la corrupción Cuando los gerentes no son responsables de lo que hacen o logran, es vano intentar presupuestar para resultados  En la mayoría de los países no se toman medidas correctivas cuando los gerentes no fallan en lograr el desempeño planeado La cultura es un determinante crítico de cómo las organizaciones son gerenciadas  La cultura refiere a las normas, valores, usos, costumbres y expectativas de las organizaciones. Suelen ser difíciles de cambiar y son transmitidas de generación en generación de empleados.

7 6 SUPERANDO OBSTÁCULOS EN LA PRESUPUESTACIÓN PARA RESULTADOS Extender el plazo de la presupuestación Tomar decisiones presupuestarias anuales en un marco de mediano plazo Quitar énfasis en el control de insumos Brindar a los gerentes mayor flexibilidad en el uso de recursos Vincular los productos y los resultados esperados con las decisiones presupuestarias Introducir procedimientos para vincular la modificación de recursos con los resultados Fortalecer la rendición de cuentas de los gerentes en cuanto al desempeño Responsabilidad por discrepancias entre resultados planificados y resultados reales Mejorar la capacidad estratégica para definir e implementar las metas de desarrollo Vincular la planificación a mediano o corto plazo, con el presupuesto Monitorear el gasto real de los fondos Asegurar que los fondos se gastaron para los fines autorizados

8 7 DIMENSIONES DE COMPORTAMIENTO DE LA PpR  La PpR no sólo requiere la introducción de nuevas técnicas, sino que es esencial modificar el comportamiento de los políticos y gerentes.  El cambio principal implicaría que los hacedores de políticas, administradores públicos y proveedores de servicios públicos, se preocupen más acerca de los resultados a lograr. Si ellos no toman en cuenta el desempeño, la introducción de nuevas prácticas presupuestarias no hará mucha diferencia.  Al nivel político, es esencial que los partidos liberen el control sobre los empleos públicos.  Al nivel gerencial, es importante que los gerentes sean responsables del incumplimiento de las metas de desempeño.  Al nivel operativo, es necesario motivar a los proveedores de servicios y combatir prácticas (tales como la de los “trabajadores fantasmas”) que desmoralizan a la administración pública y afectan el desempeño.  Para motivar a los empleados públicos, es preferible que tengan salarios justos y razonables, a que sus pagos se basen en sistemas de desempeño.  La PpR no tendrá éxito cuando existe y se tolera la corrupción. Bajo estas circunstancias, es peligroso ampliar la discrecionalidad gerencial.

9 8 DISMINUIR EL ÉNFASIS SOBRE EL CONTROL DE INSUMOS  Ampliar las categorías de gastos, a fin de brindar a los gerentes mayor discrecionalidad operativa  Revisar las reglas de personal y control de adquisiciones, para eliminar o modificar redundancias  Utilizar Internet u otros medios para promover transparencia con respecto a las adquisiciones, acciones de personal y otras decisiones relativas a los gastos  Establecer procedimientos para que los auditores internos y externos realicen la verificación de los gastos  Mejorar los controles internos en los departamentos del gobierno y otras unidades de gastos  Extender el período de asignación y (si las condiciones financieras lo permiten) sustituir estimados sobre desembolsos por estimados sobre obligaciones

10 9 Diferencias entre la Presupuestación Convencional y la PpR Presupuestación Convencional PpR Marco temporalUn añoMediano plazo ClasificaciónInsumosProductos o Programas ControlExternoInterno Rol de la Dirección de Presupuesto Control interno Gestión del cambio en políticas Información de desempeñoCarga de trabajoProductos o Resultados Asignación de gastosMensual o trimestralAnual o trimestral Foco de la auditoría Cumplimiento del ítem/ renglón Calidad de informes financieros Discrecionalidad de gasto de la agencia LimitadaAmpliada

11 10 PASOS CLAVE PARA IMPLEMENTAR EL MARCO DE GASTOS A MEDIANO PLAZO Realizar proyecciones de línea de base (presentar estimados de gastos futuros)  Estas proyecciones muestran los gastos futuros si las políticas actuales no se modifican Establecer limitaciones fiscales cada año, cubiertas en el MTEF  Estas restricciones limitan el total de gastos para los próximos 3-5 años Asignar sub-límites de gastos a los sectores y ministerios  Estos sub-límites pueden representar aumentos o disminuciones a la línea de base Presentar licitaciones como cambios a la línea de base  Promover la compensación entre gastos existentes y gastos propuestos por parte de las unidades de gastos El Ministerio de Finanzas revisará las licitaciones  La revisión se concentrará en la exactitud de los estimados de costos y congruencia con políticas gubernamentales Presentar el MTEF al Legislativo, para su aprobación  El presupuesto anual coincide con el primer año del MTEF Renovar el MTEF cada año  Establecer reglas para actualizar las proyecciones de línea de base

12 11 Para la PpR es esencial entender lo básico Un presupuesto realista que se implementa sin desviaciones significativas de los montos autorizados Bajo nivel de corrupción en las erogaciones públicas Alto nivel de transparencia en las finanzas públicas Fondos públicos que se gastan solamente para propósitos públicos autorizados Los gastos reportados que se corresponden con los gastos reales Las unidades de gasto tienen una razonable certeza sobre los fondos que tendrán disponibles durante el año Una cultura gerencial que promueve la observancia de las reglas formales Un servicio civil profesional

13 12 También es esencial entender la secuencia correcta Controlar los insumos antes de avanzar hacia PpR Rendición de cuenta del dinero antes de implementar un sistema de obligaciones contraídas Operar un presupuesto anual confiable antes de avanzar hacia un marco presupuestario plurianual Asegurar controles internos confiables antes de adoptar la responsabilización gerencial Operar un sistema contable sólido antes de instalar sistemas integrados de información financiera Presupuestos para los trabajos a ser realizados antes de presupuestación para resultados a ser alcanzados Asegurar que el gobierno conozca cómo se gasta el dinero público antes de dejar a los gerentes que gasten el dinero de la manera en que quieran hacerlo

14 13 Está listo su país para la PpR? El test para medir si el país está listo para una PpR es su competencia gestión básica y prácticas presupuestarias. Algunos países han aplicado criterios para evaluar su competencia básica:  La aproximación de vallas: Esta aproximación, de la cual Tailandia ha sido pionera, evalúa la capacidad de una agencia en varias áreas de gestión financiera. La agencia recibe una ampliada facultad de discrecionalidad de gastos sólo si supera estos tests  Prácticas estándar: Chile utilizó normas ISO9000 para procesos gerenciales rutinarios en las agencias e implementó pagos de bonos para empleados y grupos de empleados con alto nivel de desempeño  Auditoría financiera: Varios países utilizan auditorías para evaluar la calidad de los informes financieros y la confiabilidad de los controles internos.

15 14 Está listo su país para la PpR? cont.  Encuestas de Seguimiento del Gasto Público (PETS - Public Expenditure Tracking Survey): El Banco Mundial ha ideado el PETS para monitorear el flujo y el uso final del gasto público para determinar si los fondos públicos han sido gastados conforme a las previsiones.  Análisis de variación: De uso común en el sector privado, mide la variación entre las acciones o resultados reales en relación a los planeados  Balanced Scorecard: Utilizado por muchos gobiernos, mide tanto los resultados sustanciales como varias dimensiones de la calidad institucional.

16 15 La PpR es compatible con la presupuestación incremental La PpR orienta la presupuestación hacia un proceso para financiar cambios públicos. En circunstancias normales estos cambios son incrementales, hacen ajusten marginales en los gastos públicos. En muchos sistemas PpR, las proyecciones de línea base son el punto inicial de una decisión presupuestaria anual. Los cambios en las políticas son medidas en términos de diferencia entre estas proyecciones y los montos presupuestados. Las proyecciones de línea base son elementos críticos en el Marco de Erogaciones de Mediano Plazo (MTEF - Medium-term Expenditure Framework) que establece los cambios de gastos incrementales autorizados para cada uno de los varios años subsiguientes

17 16 La PpR es compatible con la presupuestación incremental cont. En la PpR cada medición de desempeño debe ser vista como una medición de cambio. La pregunta política clave es que diferente resultado se obtendrá si los gastos del gobierno serán mayores o menores a los del año anterior. En sistemas de PpR se recomienda utilizar el análisis marginal de las decisiones presupuestarias, vinculando los cambios incrementales de los recursos con los cambios incrementales en los resultados Esta vinculación puede forjarse proyectando la línea base de servicios y resultados que pudieran ocurrir si las políticas actuales se continuaran ejecutando sin cambios.

18 17 CAMBIANDO LA TENDENCIA: Un método simple y efectivo para vincular los recursos con los resultados 1. Crear una línea de base: Una línea de base es una tendencia plurianual que muestra (en forma estadística) cuáles fueron los logros alcanzados durante el año anterior y hacia dónde se orientarán los gastos, si las políticas, incluyendo las políticas de gastos, no se modifican. 2. Explicar la historia detrás de la línea de base: discutir los factores clave que explican la tendencia, incluyendo las proyecciones de línea de base. Cada parte de la historia, debería señalar la acción a considerarse como un “cambio de tendencia”. Por ejemplo, si los bajos índices de vacunación son consecuencia de que los padres no pueden llevar a sus hijos a la clínica durante las horas de trabajjo, debería considerarse un cambio en las horas de funcionamiento de la clínica. 3. Qué se hará para mejorar el desempeño: discutir los cambios de política recomendados en el presupuesto, incluyendo los cambios en los niveles de gastos y las tendencias de desempeño. 4. Presentar metas de desempeño: presentar metas para cada año en el MTEF, resaltando los cambios con respecto a las tendencias de referencia.