Taller Regulación en el Sector de Agua Potable y Saneamiento La experiencia del ETOSS Regulando la Concesión del Area Metropolitana de Buenos Aires Emilio.

Presentación del tema: "Taller Regulación en el Sector de Agua Potable y Saneamiento La experiencia del ETOSS Regulando la Concesión del Area Metropolitana de Buenos Aires Emilio."— Transcripción de la presentación:

1 Taller Regulación en el Sector de Agua Potable y Saneamiento La experiencia del ETOSS Regulando la Concesión del Area Metropolitana de Buenos Aires Emilio J. Lentini Gerente de Economía del Sector ETOSS-Argentinaelentini@etoss.org.ar Banco Interamericano de Desarrollo Washington, 8 de diciembre de 2005

2 Plan de la presentación 1. 1. Marco conceptual Concepto de independencia Problemas de diseño Aspectos de diseño y de contexto 2. 2. Marco legal e institucional de la Concesión y organización del ETOSS 3. 3. Desempeño de la Concesión de Aguas Argentinas S.A. y los problemas de la regulación 4. 4. Experiencia, lecciones y avances 5. 5. La regulación para la transición hacia un prestador público ¿?

3 1. Marco Conceptual

4 Concepto de independencia  Capacidad de tomar decisiones fundamentadas mediante estudios técnicos especializados, objetivos e imparciales, respetando los marcos legales vigentes, cumpliendo los objetivos de las políticas sectoriales y garantizando la sustentabilidad de la prestación  Grado de autonomía que puede tener el regulador para tomar decisiones aisladas del poder político y las firmas reguladas, asumiendo que la regulación de servicios públicos tiene como finalidad: proteger a los consumidores del abuso de firmas con poder de mercado, proteger a los inversores del oportunismo gubernamental y promover la eficiencia económica ( Domingo Sifontes )

5 Problemas de diseño  Reglas de conducta (riesgo político) Son los mecanismos que un sociedad utiliza para limitar o mitigar el alcance de la discrecionalidad de los reguladores y para resolver los conflictos que pudieran surgir entre el Gobierno y la industria. Se los conoce como “estabilidad política”  Los incentivos de la regulación (riesgo precio) Comprenden las normas específicas respecto de los sistemas de precios, subsidios, política de competencia, entrada al mercado, interconexión, entre otros. Son los mecanismos regulatorios  Características institucionales básicas Corresponden al país, provincia o sector y son las que restringen a las anteriores: poder ejecutivo, poder legislativo y su interacción; poder judicial para solución de conflictos, patrón de conflictos sociales, capacidad administrativa, normas informales Levy, Spiller y otros

6 Aspectos de diseño y de contexto  Diseño: la calidad institucional de su creación, la forma de nombramiento de los cargos jerárquicos, la autonomía administrativa, la forma de financiamiento, la forma en que se confecciona el presupuesto, la estabilidad en los cargos jerárquicos y restricciones de empleo (para evitar el “revolving door”), la supervisión de sus tareas, la especificidad de la legislación (flexibilidad), etc.  Contexto: el número de empresas reguladas y el grado de competencia entre éstas, la visibilidad de las decisiones del Ente (y de su razonabilidad), la intensidad con que son afectados los distintos grupos de interés, las demandas de éstos, su poder, el momento del ciclo económico, etc.  Para Levy y Spiller estos factores son poco relevantes, y las características deben explicarse por medio de las instituciones disponibles en los distintos países,a las que los diseños deben ajustarse. Otra respuesta distinta, mucho menos general, resulta al analizar cada caso en particular e intentar descubrir si estos factores son importantes, y cuáles son sus importancias relativas. Urbiztondo, Artana y Navajas

7 2. Marco legal e institucional de la Concesión y organización del ETOSS

8 La Concesión de Buenos Aires  Ciudad de Buenos Aires y 17 Municipios de la Pcia. de Buenos Aires  9.548.000 hab. (2.8 MM CBA – 6.7 MM GBA)  Área a servir 1.200 km2  U$S 4100 (año 2004) PB p.c. país CBA U$ 8500, GBA U$S 1750 (año 2002)  Hogares bajo la línea de pobreza: 27.7 % (EPH diciembre 2004)  Hogares bajo la línea de indigencia: 10.1 % (EPH diciembre 2004)  2.737.274 cuentas  Facturación: usd 223 mill. (2004)

9 Aspectos relevantes del contrato   Concesión. Período: 30 Años (1993/2023)   Licitación Internacional en dos etapas, por menor tarifa   Consorcio ganador: Aguas Argentinas S.A.   Operador: Lyonnaise des Eaux-Dumez. (Actualmente Grupo Suez)   Plan de Inversiones $ 4000 millones   Metas de Expansión, Calidad del Servicio y Ambientales   Revisión Tarifaria por Costos y Quinquenal

10 Marco legal de la Concesión  Ley 23696/89 - Reforma del Estado  Marco Regulatorio - Decreto PEN 999/92  Pliego, Oferta y Contrato de Concesión  Normas marco de la renegociación  Decreto PEN 149/97  Decreto PEN 1167/97  Normas resultantes de la renegociación  Resolución SRNyDS 601/99  Resolución SRNyDS 602/99  Decreto PEN 1369/99  Acta del 09-01-01 (1ª Revisión Quinquenal)  Ley 25561/01 de Emergencia Económica y decretos reglamentarios. Acta del 11-05-04 – Dec. 735/04

11 Marco institucional de la Concesión  Poder Concedente, Autoridad de Aplicación  Poder Ejecutivo Nacional  Ministerio, Secretaría, Subsecretaría  Jurisdicciones intervinientes  Signatarias: Nación - Provincia de Buenos Aires - Ciudad de Buenos Aires  17 Municipios del Conurbano de la Pcia. Bs.As.  Autoridad regulatoria  ETOSS - Directorio de 6 miembros designados de por las tres jurisdicciones signatarias

12 Principales funciones del ETOSS  Ejercer el poder de policía y de regulación y control de la prestación en el área regulada  Controlar el cumplimiento del CC de AASA y otros prestadores del área regulada-plan de inversiones, calidad del servicio, derechos y reclamos de usuarios, régimen tarifario y sit.económico-financiera, aspectos legales y societarios, garantías y seguros, subconcesiones-  Aplicar sanciones por incumplimientos  Realizar las revisiones tarifarias  Reglamentar el M.R. y asesorar al Poder Concedente  Difundir los aspectos relevantes del desempeño del CC

13 Naturaleza jurídica y características del ETOSS  Entidad autárquica con dependencia del Poder Concedente o Autoridad de Aplicación  Designación de sus Directores por parte de las jurisdicciones signatarias  Período de los Directores: 6 años  Presidencia: rotativa anualmente entre las jurisdicciones  Posee recursos propios: 2,67 % de la facturación de la empresa excl. cargos fijos

14 Organigrama del ETOSS DIRECTORIO 6 Unidad de Auditoría Interna 5 Secretaría Ejecutiva 8 Secretaría Privada 11 Gabinete de Asesores 7 Comisión de Usuarios 1 Despacho General 3 Gerencia de Administración de Activos 13 Gerencia de Asuntos Legales 8 Gerencia de Asuntos Judiciales 3 Gerencia de Relaciones Institucionales 31 Área de Administración y Finanzas 18 Gerencia de Economía del Sector 26 Gerencia de Calidad de Activos 17 Capacitación y Asistencia Técnica 7

15 Recursos humanos y presupuesto  Personal total: 163 Planta permanente: 120 Planta permanente: 120 Contratados y pasantes: 43 (31+12) Contratados y pasantes: 43 (31+12)  Profesionales: 68 (42%) Formación técnica: 26 Formación técnica: 26 Form. económica: 22 Form. económica: 22 Form. jurídica: 15 Form. jurídica: 15 Form. humanidades y comunicaciones: 5 Form. humanidades y comunicaciones: 5  Presupuesto anual: 4,7 millones de u$s  Incidencia rubro personal: 75%

16 Antigüedad y rotación del personal directivo  Antigüedad del ETOSS: 13 años  Directores: 3,8 años, Activos: 2 años  Gerentes Activos: 11,1 años  Analistas Activos: 9,9 años

17 3. Desempeño de la Concesión de Aguas Argentinas S.A. y los problemas de la regulación

18 Proceso de privatización Condiciones  Condicionado por la política macroeconómica  Características monopólicas del servicio  Necesidad de grandes inversiones. Acceso a población de bajos recursos y procesos no perceptibles  Inexperiencia y problemas de asesoramiento  Probables conflictos de intereses. Grandes grupos económicos y organismos multilaterales

19 Proceso de privatización Marco legal e institucional  Marco regulatorio por decreto  Regulación y control por contrato de concesión  Enfoque de regulación económica con mecanismos poco refinados o inexistentes, incentivos incorrectos, escasa información e intervención del regulador limitada  Las decisiones regulatorias y de control se recurren en instancias administrativas, facilitando los problemas de captura  Debilidades del organismo de regulación: inexperto al inicio, con debilidades de organización e independencia limitada

20 Principales problemas  Fallas en el diseño del contrato y adjudicación, subordinación a política económica, facilidades para oferta oportunista y renegociación  Deficiencias en la evaluación técnico-económica: plan de inversiones ambicioso, incentivos incorrectos y ausencia de mecanismos de subsidios  Debilidad de la organización al inicio: marco reglamentario poco refinado y organización tardía del ente  Problemas contractuales, institucionales y marco económico: limitaron la independencia de la regulación y favorecieron las renegociaciones planteadas por la empresa  Falta de previsión y agravantes del shock macroeconómico

21 Limitaciones institucionales e independencia  Alto endeudamiento del sector público con mega operaciones de reestructuración de la deuda y default  Interferencia de decisiones de política económica vinculadas con el financiamiento externo y los compromisos que se generan con países centrales  Interferencia de los gobiernos de los países de origen de las empresas prestadoras  Los problemas contractuales son llevados del ámbito técnico del regulador al plano de las decisiones políticas  Generación de condiciones para la renegociación contractual  Mecanismo básico de la renegociación: “licuación” de los incumplimientos pasados y lograr aumentos tarifarios comprometiendo mayores inversiones futuras para incumplirlos nuevamente

22 Experiencia 1 : Contexto institucional de la Primera Revisión Quinquenal  Marco institucional  Proceso de renegociación: 1997-99; resoluciones en julio 1999 y decreto en noviembre 1999  Elecciones: octubre 1999  Cambio de autoridades: diciembre 1999  Reemplazo de dos Directores del ETOSS: mayo 2000  Visita del Mtro. de Comercio Exterior de Francia: dic. 2000  Blindaje: diciembre 2000-enero 2001  Acta Primera Revisión Quinquenal: enero 2001  Negociación tarifaria  Cambio funcionarios Aut. de Aplicación: octubre 2000  Cambios en el equipo del ETOSS y del Concesionario

23 Experiencia 2: Efectividad del régimen sancionatorio  La aplicación de sanciones por incumplimiento de metas u objetivos se fijan sobre la base del Informe Anual, con la metodología de la Matriz de Cumplimiento Anual contenida en el PMES, por la cual se determina el valor de la multa de acuerdo al grado de avance alcanzado de las obras y su incidencia porcentual en la matriz.  El régimen de sanciones propicia la compensación a los usuarios perjudicados por la falta de cumplimiento de la Concesionaria. Esto significará que las sanciones se establecerán, en la medida de lo posible, como reducciones en el valor de la factura de cada uno de los usuarios (Fondo Anual de Multas).  La graduación de las sanciones se realiza en base a la gravedad, la reiteración de la infracción y las dificultades o perjuicios que la infracción genere.  El Concesionario pagó el 35 % de las multas aplicadas

24 Experiencia 2: Efectividad del régimen sancionatorio TIPO DE FALTADesde el inicio al Año 2005 MULTAS IMPAGASPAGAS INCUMPLIMIENTOS EN EL SERVICIO 11.943.401,85$ 7.897.712,85$ 4.045.689,00 INCUMPLIMIENTOS DE METAS * 11.140.173,23$ 8.189.173,23$ 2.951.000,00 SUMINISTRO DE INFORMACION 10.786.665,72$ 6.434.778,62$ 4.351.887,10 MOTIVOS COMERCIALES 2.433.613,00$ 672.018,00$ 1.761.595,00 RECLAMOS DE USUARIOS 1.151.293,69$ 60.494,69$ 1.090.799,00 DEFICIENCIAS EN OBRAS 611.536,00$ 611.536,00 VARIAS 391.988,00$ 146.148,00$ 245.840,00 ASTREINTES 4.136.337,49$ 4.136.337,49$ - TOTAL DE MULTAS 42.595.008,98$ 27.536.662,88$ 15.058.346,10 Al valor total señalado hay que agregarle el monto correspondiente a los intereses por actualizaciones que al mes de julio alcanzaban los $7.750.477.

25 Experiencia 3: Judicialización de la regulación  Resolución 29/98, devolución de facturación a usuarios por baja presión del servicio de agua  Resoluciones 66/95 y 18/01: opción de la medición para usuarios no residenciales  Prohibición de la medición global a consorcios de propiedad horizontal: Fallo de la CSJ (2001)  Planta de tratamiento de efluentes en Berazategui: Amparo de la Municipalidad de Berazategui ante la Justicia Federal y CSJ (2004)

26 Experiencia 4: Decisiones pro empresa  Resolución ETOSS 81/94, revisión extraordinaria de tarifas  Resolución ETOSS 66/95: régimen de opción para medición de usuarios no residenciales  Revisión extraordinaria de tarifas por variación de costos de 1998 (A. de Aplicación)  Resoluciones SRNyDS 601 y 602/99: renegociación 1997/99 (A. de Aplicación)

27 Experiencia 5: Decisiones limitando gestión de la empresa  Suspensión aplicación aumento de 2003 de la Primera Rev. Quinquenal de Tarifas (A. de Aplicación-ETOSS)  Renegociación contractual 2002 (A. de Aplicación)  Resolución ETOSS 85/03: integración de los servicios de Esteban Echeverría y Ezeiza  Resolución ETOSS 16/03: rebaja del recargo por mora para usuarios residenciales  Resolución ETOSS 112/04: limitación del corte del servicio para “casos sociales”  Resoluciones ETOSS 101/03, 52/05: Reglamento de compras y contrataciones del fideicomiso y general

28 Eventos contractuales destacables  1993 - Inicio de la Concesión  1994 - Revisión Extraordinaria de tarifas (cuasi renegociación)  1997 - Revisión Extraordinaria de tarifas  1997/99 - Renegociación contractual  1999/01 - Primera Revisión Quinquenal de tarifas  2001 - Solicitud de Revisión Extraordinaria  2002 - Renegociación contractual (shock macroeconómico) Acuerdos de transición: año 2003 fallido y año 2004 Acuerdos de transición: año 2003 fallido y año 2004 Reclamo con arbitraje en tribunal internacional - CIADI Reclamo con arbitraje en tribunal internacional - CIADI  2005 – Rescisión del contrato ¿?

29 Principales resultados a 10 años de la Concesión  Mejoras en los niveles de eficiencia pero con importantes aumentos de la tarifa y excesiva renta privada  Aumento de las inversiones y de la calidad del servicio pero incumpliendo las metas comprometidas contractualmente  Alto endeudamiento de la compañía  Incorporación de nuevos usuarios pero no lo suficiente como para evitar la exclusión de un número importante de familias de bajos recursos

30 4. Experiencia, lecciones y avances

31 Conclusiones y lecciones: diseño contractual y proceso de adjudicación  Formular un plan maestro de desarrollo de los servicios consistente y sustentable, priorizando la satisfacción de las demandas sociales  Definir ex ante la estructuración económico-financiera de la prestación incluyendo la retribución al aporte de capital privado acorde con los riesgos y el nivel del endeudamiento  Conciliar los futuros incrementos de las tarifas de la población de bajos recursos con la evolución de la capacidad de pago  Implementar métodos que limiten la renegociación y que den respuesta “sustentable” a las consecuencias de shocks macroeconómicos  Perfeccionar los mecanismos de subasta o competencia para adjudicar el monopolio, analizando la posible desagregación de los servicios y el aporte de capital

32 Conclusiones y lecciones: marco legal e institucional de la regulación  Elaborar normas y reglamentos con adecuadas especificaciones técnicas a fin de establecer mecanismos y procedimientos explícitos y transparentes, con clara asignación de responsabilidades y minimizando las negociaciones con la empresa  La regulación por normas generales o por contrato  Optimizar el grado de independencia de los entes de regulación mediante el mejoramiento de la selección de los funcionarios y la capacitación de los mismos, procurando el financiamiento directo y previendo mecanismos de resolución de conflictos en el ámbito técnico para limitar las “capturas”  Procedimiento para recurrir las decisiones regulatorias

33 Conclusiones y lecciones: desarrollo de instrumentos  Diseñar marco de incentivos y señales con un régimen tarifario racional y eficiente con micromedición y subsidios explícitos y focalizados  Promover políticas activas del Estado, en particular para otorgar subsidios directos o focalizados a la población de menores recursos  Desarrollar instrumentos que garanticen la aplicación de los recursos destinados a la inversión (por ej.: fideicomiso)  Perfeccionar los sistemas de información para la regulación. Modelización de los servicios y la contabilidad regulatoria  Mejorar los procesos de control de las compras y contrataciones para procurar competencia e impedir los “precios de transferencia”  Fortalecer los mecanismos de participación comunitaria. Desarrollar mecanismos participativos, transparentes y equitativos para estimular el aporte de los vecinos para obras de expansión

34 Principales desafíos regulatorios  Participación de los usuarios  Capacidad de pago de usuarios pobres  Financiamiento de la operación e inversiones  Expansión del servicio, bajos incentivos y capacidad de pago de instalaciones internas  Tratamiento de efluentes cloacales  La medición de los consumos y transparencia en la facturación, nuevo régimen tarifario  Asimetría de información, control de costos eficientes  Control del plan de inversiones y calidad del servicio  Precios de transferencia  Monopolio reforzado legalmente, limitaciones a la entrada de competidores

35 Estado y avances en la organización del ETOSS  Independencia  Objetividad  Transparencia  Contexto

36 Independencia  Forma y composición del órgano de gobierno  Grado de sujeción a los poderes que lo constituyen  Recursos financieros  Procesos de toma de decisión  Disponibilidad de información Modelo económico financiero, Contabilidad Regulatoria, Benchmarking Modelo económico financiero, Contabilidad Regulatoria, Benchmarking  Instrumentos de control Fideicomiso, reglamento de compras y contrataciones Fideicomiso, reglamento de compras y contrataciones  Auditores de la Concesión Cambio en la modalidad del auditor contable, separación Cambio en la modalidad del auditor contable, separación  Reglas de restricciones de funcionarios y consultores  Selección, capacidad y permanencia del plantel profesional  Remuneraciones  Procedimientos de apelación de las decisiones del Ente

37 Objetividad  Marco legal Ley de servicios públicos estancada Ley de servicios públicos estancada  Criterios y procedimientos técnicos y calidad de la información Tasa de costo de capital, contabilidad regulatoria, información mensual de obras y estado financiero Tasa de costo de capital, contabilidad regulatoria, información mensual de obras y estado financiero  Auditores y consultores Problemas de independencia, captura por parte de la empresa Problemas de independencia, captura por parte de la empresa  Procedimientos administrativos  Resolución de conflictos Sesgo de politización de la discusión técnica y problemas de especialización e independencia de los “árbitros” Sesgo de politización de la discusión técnica y problemas de especialización e independencia de los “árbitros”  Actividades de fortalecimiento y apoyo Asociaciones de entes: AFERAS, ADERASA Asociaciones de entes: AFERAS, ADERASA Universidades Universidades

38 Transparencia  Acceso de las partes a los actos del Ente Acceso a la vista de los expedientes Acceso a la vista de los expedientes  Existencia de un sistema de información  Seguimiento del debido proceso  Difusión de los actos del Ente Sitio web, discontinuidad en la memoria anual, presupuesto Sitio web, discontinuidad en la memoria anual, presupuesto  Gestión de los Directores Reglamento de las reuniones públicas del Directorio (Resol. ETOSS 45/04) Reglamento de las reuniones públicas del Directorio (Resol. ETOSS 45/04)  Audiencia y consulta pública Revisión quinquenal y renegociación Revisión quinquenal y renegociación  Participación de organizaciones de usuarios Creación de la Comisión de Usuarios; Informe anual Creación de la Comisión de Usuarios; Informe anual

39 Contexto  Prácticamente controla una sola empresa  Magnitud y origen de la empresa  Situación macroeconómica, reestructuración de la deuda pública  Intervención de autoridades políticas y poder concedente  Renegociaciones, procedimientos de apelaciones  Control externo e interno: AGN y SIGEN  Independencia y especialización de los órganos de control, de la Defensoría del Pueblo, de las ONG´s  Independencia de las empresa auditoras, las consultoras, las calificadoras de riesgo  Rol e independencia de la banca multilateral  Asociaciones de reguladores: AFERAS, ADERASA

40 5. La regulación para la transición hacia un prestador público

41 Existencia de ente regulador y participación del Sector Público, por Provincia *Incluye la participación de Cooperativas Fuente: Elaboración propia en base a datos del SPIDES – ENOHSA, COFES y Otras

42 Escenarios probables  Empresas organizadas en sociedades comerciales propiedad del Estado  Empresas privadas propiedad de inversionistas y fondos públicos con operador técnico  Tarifas por debajo del autofinanciamiento  Inversiones con aportes del Estado  Ausencia de mecanismos de subsidios para población de bajos recursos

43 Limitaciones a la independencia  Riesgos a una mayor politización de las decisiones, tarifas “políticas”  Presión de las organizaciones de usuarios (nivel tarifas, corte del servicio, medición) y otros pro-usuarios  Falta de racionalidad del régimen tarifario (revisión de los subsidios cruzados, medición)  Financiamiento del plan de inversiones  Interferencias en la definición del plan de inversiones  Exposición a renegociaciones contractuales, múltiples actores  Conflictos de intereses en situación de problemas macroecónómicos

44 Líneas de acción Mejora del contexto  Comprometer a la autoridades políticas en la planificación sustentable de la prestación (Ejecutivo y Legislativo)  Comprometer a la sociedad civil a través de las organizaciones de usuarios, otras ONG´s (medio ambiente, derechos humanos), partidos políticos  Capacitar y mejorar la acción de los organismos de control del sector público  Difundir y concientizar acerca de las externalidades del servicio y de la necesidad y justificación del financiamiento  Desarrollar mecanismos de financiación  Promover la participación de terceros prestadores en áreas de expansión y en plantas de tratamiento de efluentes  Repensar el rol y enfoque de los organismos multilaterales

45 Líneas de acción Mejora de desempeño de los ENTES  Insistir en perfeccionar los mecanismos de selección de los directores, gerentes y analistas de los entes  Perfeccionar las normas y reglamentaciones, mejorar el sistema de información y control, mayor transparencia y control de los procedimientos  Incrementar y perfeccionar la comunicación a los interesados y a la opinión pública incl. benchmarking de los servicios y entes, encuestas de satisfacción e imagen  Apoyar las actividades de las asociaciones de entes reguladores: AFERAS, ADERASA  Intensificar la utilización de la capacidad de las universidades para consultoría, auditoría y capacitación  Promover los mecanismos de participación de los usuarios. Intensificar las audiencias públicas. Capacitar y profesionalizar las organización de usuarios