FEDERALISMO FISCAL DOS EXPERIENCIAS DE CAMPO

Presentación del tema: "FEDERALISMO FISCAL DOS EXPERIENCIAS DE CAMPO"— Transcripción de la presentación:

1 FEDERALISMO FISCAL DOS EXPERIENCIAS DE CAMPO
ELVIRA BALBO COMISIÓN DE ESTUDIOS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS CONSEJO PROFESIONAL DE CIENCIAS ECONÓMICAS CABA 2008

2 Experiencia de Campo Encuesta Comisión de Coparticipación H. Senado de la Nación- Año 2000- Simulación del proceso de aprobación de una nueva Ley de Coparticipación, OPP- Cuerpo de Administr. Gubernamentales, JGM- Año 2003-

3 Experiencia de Campo Se utilizaron conocimientos anteriores
Se recopilaron datos Se identificaron condicionantes y experiencias previas Se dio un enfoque interdisciplinario Se diseñó una metodología de trabajo replicable Se trasladaron esas experiencias al territorio Se elaboró un documento final con las conclusiones

4 Reseña de Coparticipación, Pactos, Compromisos y Acuerdos Federales

5 RÉGIMEN TRANSITORIO 01-01-88
LEY 23548 RÉGIMEN TRANSITORIO Acuerdo Federal Fiscal Bajo la forma de una Ley Convenio La masa de fondos a distribuir: Recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse

6 LEY 23548 Con cuatro excepciones
Derechos de impor. y exportación art. 4º CN Otros que se distribuyan por sistemas o regímenes especiales Impuestos y contribuciones con asignación específica vigentes al momento de la sanción Impuestos y contribuciones Que se afecten a inversiones, servicios, obras de interés nacional Con acuerdo Nación Provincias Con Ley del Congreso con adhesión provincias

7 LEY 23548 Destino de lo recaudado
El 42,37% en forma automática a la Nación El 54,66% al conjunto de provincias adheridas El 2% para el recupero de: Buenos Aires, Chubut, Neuquén, Santa Cruz El 1% Aportes del Tesoro Nacional – ATN – para las provincias: Situaciones de emergencia y desequilibrio financieros Previsto presupuestariamente en el Minister. Interior Informará trimestralmente criterios de asignación

8 LEY 23548 Cláusula de Garantía
Artículo nº 7: El monto a distribuir a las provincias No podrá ser inferior al 34% Recaudac. recursos tributarios nacionales De la Administración Central Tengan o no carácter distribuibles para esta Ley

9 LEY 23548 Cláusula de Garantía
Artículo nº 20: La Contaduría General de la Nación Determinará antes del 15 de febrero del año siguiente, si se ha distribuido un monto equivalente al porcentual garantizado En caso de resultar inferior, el ajuste respectivo deberá ser liquidado y pagado a las provincias antes del 30 de abril del mismo año

10 LEY 23548 Desde 1989… Devolución de competencias a las provincias: salud, educación, transporte, etc. La Nación conserva el ejercicio de facultades tributarias Las provincias reclaman las transferencias de fondos para atenderlas Se suscriben Convenios de Transferencia

11 LEY 23548 CRISIS = PACTOS Urgencias monetarias Gobierno Federal
Déficit Previsional Más deuda externa CRISIS = PACTOS

12 1992 - 2002 SEIS PACTOS – UNA REFORMA CONSTITUCIONAL
Agosto 92: Pacto Fiscal Agosto 93: Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento REFORMA CONSTITUCIONAL Dic. 99 : Compromiso Federal - Ratificado por Ley 25235 Nov .00: Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal -Ratificado por Ley – Nov. 01: La Addenda al Compromiso Federal 2000 Febr. 02: Acuerdo Nación-Provincias

13 PACTOS FISCALES I y II 12 de agosto 1992 y de 1993
Financiamiento del sistema previsional Detracción 15% de la masa coparticipable Suma mínima garantizada I millones mensuales II- 740 millones mensuales Compromis. recíprocos Nación/Provincias

14 CONSTITUCIÓN NACIONAL 1994
Artículo 75: “ corresponde al Congreso… Inciso 1º: Comercio Exterior (Nación) Inciso 2º: Contrib. Indirectas (concurrentes) Contribuciones directas (excepcional) Inciso 3º: Asignación específica de tributos coparticipables por tiempo determinado Cláusula Transitoria Sexta

15 REPARTO DE LOS RECUROS Facultades Gobierno Federal Provincias
Clases de Recursos Tributarios Facultades Gobierno Federal Provincias Comercio Exterior Exclusiva y Excluyente Prohibidas Contribuciones Directas Excepcionalmente Regularmente Contribuciones Indirectas CN 1994: Facultad Concurrente

16 CLÁUSULA TRANSITORIA SEXTA
ANTES DE 1996: Un régimen de coparticipación conforme al art. 75 inc. 2º Reglamentación del Organismo Fiscal Federal No podrá modificarse distrib. competencias, servicios y funciones - sin aprobación de la Pcia. interesada- No puede modificarse en desmedro de las pcias. la distribución de recursos vigentes

17 COMPROMISOS FEDERALES
Compromiso Federal del 6/12/99 Ratificado por Ley 25235 Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal del 17 y 20/11/00 Ratificado por Ley 25400

18 COMPROMISOS FEDERALES
Compromiso Federal del año 99 Año 2000: 1350 millones mensuales (piso/techo) Año 2001: promedio 1998/2000 con un piso de 1364 millones por mes Compromiso Federal del año 2000 Año 2001: 1364 millones mensuales (piso/techo) 50% de los fondos de libre disponibilidad Años 2003 al 2005: promed. mensual últimos 3 años Gtías. Mínimas: $M $M $M 1480

19 ACUERDO NACIÓN- PROVINCIAS 2002
Acuerdo Nación-Provincias sobre relación financiera y bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos Suscrito 27 de febrero de 2002 Ratificado por Ley Sancionada 10/04/02

20 ACUERDO NACIÓN- PROVINCIAS
Tres tipos de cláusulas: Operativas indican cómo se conforma la masa coparticipable y cómo se van a distribuir los recursos. Programáticas establece algunas bases para una futura ley de coparticipación. Fiscales refinanciación de pasivos de las provincias metas fiscales que se comprometen a cumplir las provincias y también la Nación.

21 ACUERDO NACIÓN- PROVINCIAS
LABERINTO: VUELVE A PARTIR DEL 01/03/02 GARANTÍAS: SE ELIMINAN LAS Gtias. DE RECURSOS COPARTICIPABLES IMPUESTO AL CHEQUE: SE DISMINUYE DE LA ASIGNACIÓN ESPECÍFICA RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN: SE COMPROMETE LA SANCIÓN ANTES DEL 31/12/02.

22 ELEMENTOS PARA LA DISCUSION
NUEVA LEY CONVENIO DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS -2000- H.SENADO DE LA NACION

23 ELEMENTOS PARA LA DISCUSIÓN
UNO O VARIOS REGIMENES DISTRIBUCION SECUNDARIA MASA COPARTICIPABLE SITUACION DE LOS MUNICIPIOS ASIGNACIONES ESPECIFICAS CLAUSULA DE GARANTIA FONDO ANTICICLICO OBLIGACIONES EMERGENTES LEY DISTRIBUCION PRIMARIA SITUACION DE LA CABA

24 ELEMENTOS PARA LA DISCUSIÓN
ORGANISMO FISCAL FEDERAL DISEÑO FUNCIONES COMPOSICION COMPETENCIA DEL Bco. de la Nación RECURSO EXTRAORDINARIO CSJN

25 UNO O VARIOS REGIMENES Art. 75 inc. 2, segundo párrafo:
Instituirá regimenes de coparticipación de esas contribuciones Hoy coexisten diversos regímenes Combustibles L Fonavi L Energía Eléctrica L

26 UNO O VARIOS REGIMENES POSICION MAYORITARIA Un Régimen General
Que contemple regimenes especiales Similar a Combustibles para financiar el sistema previsional Posición Intermedia Regimenes especiales, para casos excepcionales Deben excluirse del Régimen General

27 MASA COPARTICIPABLE Enumerar en forma taxativa qué tributos se coparticiparían – similar a la L Mencionar en forma genérica todos los tributos recaudados por el gobierno nacional, creados o a crearse

28 MASA COPARTICIPABLE POSICION MAYORITARIA
Mencionar en forma genérica todos los tributos recaudados por el gobierno nacional, creados o a crearse para evitar que alguno pudiera quedar excluido de la masa No se propició la inclusión de los impuestos del Comercio Exterior

29 ASIGNACIONES ESPECIFICAS
Artículo 75º, inc. 2 y 3. “Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables” Establecer y modificar asignaciones espec. Por tiempo determinado Por ley especial Mayoría absoluta de miembros de c/ Cámara

30 ASIGNACIONES ESPECIFICAS
Algunos Casos Concretos Tres puntos del IVA equilibrio fiscal (1995) Adicional de Cigarrillos (Ley 24625)

31 ASIGNACIONES ESPECIFICAS
POSICIÓN UNÁNIME Limitarlas a un porcentaje determinado Limitar el plazo de vigencia Destino excepcional Estrictamente acotado

32 ASIGNACIONES ESPECIFICAS
ANTEPROYECTO CFI 1998 “Sistema Básico de Concertación para la Coordinac., Armonización y Distribución Financiera y Fiscal” Con los recaudos del art. 75º de la CN Para inversiones, servicios, obras declaradas de interés nacional Plazo máximo de vigencia 1 año Prórroga por un período más Incorporación automática al Régimen General

33 FONDO ANTICÍCLICO Mecanismos de estabilización macroeconómico
Recomendado en Compromiso Federal de 1999 Excedente de recaudación que superen un piso Promedio de la distribución últimos 36 meses Excedentes asignados a cada partícipe Cuenta en el Bco. Central Administrada por Organismo Fiscal Federal Fuera de toda directiva unilateral Acumula y desacumula automáticamente

34 FONDO ANTICÍCLICO POSICIÓN MAYORITARIA Proponen suprimirlo
No desean resignar el aumento de recaudación Podría reformularlo contemplando un escalón y un techo

35 DISTRIBUCIÓN PRIMARIA
La Ley Nº establece tres porcentajes: 42,34% Nación 56, Provincias 1% Aportes del Tesoro Nacional – ATN – Sucesivas modificaciones disminuyeron el % a Pcias.

36 DISTRIBUCIÓN PRIMARIA
POSICIÓN MAYORITARIA No autorizar detracciones previas a la distrib. primaria Suprimir Aportes del Tesoro Nacional – ATN – Si subsiste, cambiar autoridad de aplicación Destinarlo a Desarrollo Regional, similar FDR Actualizar la distrib. primaria periódicamente Cada 2 o 5 años Coincidiendo con Censo de población/vivienda

37 DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA
Recursos que recibe cada una de las jurisdicciones Son porcentajes que están establecidos en el art. 4º de la Ley de Coparticipación Según el art. 75, inc. 2º, párrafo 3º CN, la distribución se hará en relación directa: Competencias, servicios y funciones Criterios de objetivos de reparto: Equidad, solidaridad, grado equivalente de desarrollo, igualdad de oportunidades

38 DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PROVINCIAS Combinación de criterios redistributivos y devolutivos Que ninguna Pcia. reciba menos de lo venía recibiendo Sin unanimidad respecto a quien fijará los porcentajes Organismo Fiscal por delegación de la Ley Convenio Provincias Con actualización Se admite la aplicación de criterios de eficiencia Se aceptan premios y castigos, incluida Nación

39 SITUACIÓN DE LOS MUNICIPIOS
Art. 5º.- Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones Art Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Ley inciso g) del art. 9: que se obliga a establecer un sistema de distribución de los ingresos que se originen en esta ley para los municipios de su jurisdicción, el cual deberá estructurarse asegurando la fijación objetiva de los índices de distribución y la remisión automática y quincenal de los fondos.

40 SITUACIÓN DE LOS MUNICIPIOS
OPINION DE LAS PROVINCIAS Debe asegurarse el régimen de coparticipación Provincias /municipios, con las particularidades de cada caso No aceptan las acreditaciones directas de la Nación a los Municipios

41 GARANTÍA art. 7° Ley 23548 Art. 7º - El monto a distribuir a las Provincias, no podrá ser inferior al 34% (treinta y cuatro por ciento) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la administración central tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley. Art A los efectos del artículo 7º de la presente ley, la Contaduría General de la Nación determinará antes del 15 de febrero del año siguiente, si se ha distribuido un monto equivalente al porcentual garantizado por el mecanismo del mencionado artículo, en función de la recaudación efectiva del ejercicio fiscal vencido.

42 GARANTÍA art. 7° Ley 23548 2002 Acuerdo Nación-Provincias sobre relación financiera y bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos Suscrito 27 de febrero de 2002 Ratificado por Ley Sancionada 10/04/02 Art. 4º: Eliminación garantías de recursos coparticipables: “ Las partes acuerdan dejar sin efecto TODAS las garantías sobre los niveles a transferir por el Gobierno Nacional correspondientes a los regímenes comprendidos en los artículos precedentes”

43 OPINIÓN DE LAS PROVINCIAS
GARANTÍA art. 7° Ley 23548 OPINIÓN DE LAS PROVINCIAS TRES POSICIONES Cláusula de Garantía como monto fijo, similar Pactos Cláusula de Garantía como porcentaje de los recursos: No menos del 50% de los recursos coparticipables No menos del 40% de todos los recursos, coparticipables o no Cláusula de Garantía como porcentaje sin considerar seg.social

44 DUDAS SUBSISTENTES ¿Está vigente la Gtía. del art.7º de la Ley 23548?
Si estuviera vigente: ¿Cómo se calcula? ¿Recursos de la Administrac. Nacional versus sólo recursos de la Administrac. Central? Seguridad Social: ¿se computa?. ¿Se toman contribuciones patronales y aportes personales? ¿Cuáles son los recursos “coparticipados computables “ y que ingresos deben considerarse “recursos no coparticipados”?

45 OBLIGACIONES EMERGENTES DE LA LEY
CAPITULO 2 - LEY No analogía imp. nacionales coparticipables Características básicas Imp. sobre los Ingresos Brutos Aplicación unánime del Convenio Multilateral Pago en única jurisdicción Mecánica y uniformidad fechas de vencimiento Impuesto de sellos: Principio instrumental Evitar múltiple imposición Sistema de distribución de estos ingresos a municipios Derogación de impuestos prov. y municipales en pugna

46 OBLIGACIONES EMERGENTES DE LA LEY
OPINIÓN PROVINCIAS Reproduce las actuales obligaciones para las Pcias. Para la Nación: Luchar contra la evasión Asegurar información diaria de la AFIP a la CFI No efectuar retenciones sin autorización previa

47 Asociación de Administradores Gubernamentales
Juego de Simulación Sobre negociación de un nuevo régimen de Coparticipación Federal de Impuestos Asociación de Administradores Gubernamentales Centro de Estudio de Políticas, Administración y Sociedad (CEPAS)

48 Juego de Simulación Tareas de Investigación
Recolección de datos previos Análisis del Proyecto del PEN Infraestructura: Escuela de Guerra Naval Sistema Jupiter: PCs, teléfonos, red de videos, salas de reuniones, oficina para cada actor

49 Metodología Utilizada
Juego de Crisis – Un guión Treinta expertos en federalismo fiscal Asistidos por Cuerpo de AGs Secuencia de acontecimientos posibles en el proceso de negociación

50 Objetivos del Juego Detectar posibles patrones de conducta
Identificar amenazas Definir un comportamiento arquetípico Ubicar procesos de actuación colectiva: Cooperación Colaboración Solidaridad, y/o Conflicto

51 Limitaciones Reglas del juego impuestas
Proximidad física de los participantes Diversos grado de compromiso de los actores Manejo artificial de los tiempos Conocimiento desigual de la problemática No replica exactamente el contexto social La realidad es mucho más compleja Existen variables no contempladas

52 Desarrollo del Juego Envío de documentación con anticipación
Compromiso de confidencialidad Constitución de cuatro grupos: Grupo Director- JGM Grupo Biblioteca Grupo Jugadores Grupo Observadores

53 Grupo Jugadores Poder Ejecutivo Nacional Provincias (15) Presidencia
Ministerio del Interior Ministerio de Economía Provincias (15) Bs.As., Catamarca, Chaco, Chubut, CABA, Córdoba Corrientes, Jujuy, La Pampa, Nqn, San Juan, Sta. Cruz, Sta. Fe, Stgo. Del Estero, Tucumán.

54 Mecánica del Juego Posibilidad de comunicación en todo momento con Dirección y otros jugadores Se otorgaron créditos a cada participante Para lograr los 2/3 acuerdo provincias centrales con patagónicas y otras chicas

55 Desarrollo del Juego El Presidente anuncia modificación Sist. Coordinación Fiscal: Aspectos a definir Total a coparticipar de ingresos tributarios nacionales Distribución Primaria Distribución Secundaria Otras variables Regalías Regímenes promocionales

56 Desarrollo del Juego Se entregaron datos estadísticos
Proponer régimen parlamento: 50% Para aprobarlo era necesario: 75% PE reserva facultad de veto Se dividió el juego en tres “Movimientos” Anuncia necesidad de modificación Presentación Proyecto pide “sobre tabla” Endurecimiento del PE. Crisis social

57 Desarrollo del Juego Anuncia necesidad de modificación Poca Presión
Provincias diseñar propuestas con libertad Dar valores numéricos Resultados No hubo números concretos Fuerte intención de mejorar distrib. primaria Provincias reunidas por grupos de interés Fuerte unión región. No aparecen partidos políticos Sin comunicación con Nación “Ganarle a la Nación”

58 Desarrollo del Juego Presidente presenta Proyecto. Pide: “sobre tablas” División de recursos Nación / Provincias estable Provincias grandes ganancia proporcional sobre las chicas y las que tienen regalías; Las chicas reemplazan parte de los recursos de libre disponibilidad por recursos que ingresarían por la vía de un fondo de desarrollo Las que tienen regalías pierden parte de su ganancia (se reemplaza ingresos por impuesto nacional).

59 Desarrollo del Juego Nación ejerce mas presión sobre provinc.
Las provincias se unen más Solidaridad entre provincias No creían que la Nac. cumpliera promesas Pensaban recortes mayores Fortaleza en la unión provincias chicas Defienden su principal recurso

60 Desarrollo del Juego Endurecimiento del PEN. Crisis social
PEN usa ATN. Promete mayor ayuda Apoya las grandes. Abandono copa Las provincias se unen más No aceptan arreglos unilaterales Sólo una provincia acordó con PEN Las grandes no creen sostenible Piensan en inmigración

61 Conclusiones (1) Juego de Simulación
Escenario creíble Mayor acercamiento a Interior que a Economía Alianza según intereses comunes Nadie toma en cuenta intereses de Nación Recuerdan situaciones de trato injusto Las chicas llevan la iniciativa Está latente posibilidad de pacto unilateral Nadie quiere renunciar al régimen diferencial

62 Conclusiones (2) Documento Encuesta
Un solo régimen complementado reg. esp. Enunciar la masa en forma genérica No incluir imp. al Comercio Exterior Limitar al máximo Asignac. Específicas No Fdo. Anticíclico incremento recaudac. Sin detracciones previas a la Primaria Actualizar Distrib. Primaria periódicamente Suprimir los ATN

63 Conclusiones (3) Documento Encuesta
Criterios devolutivos y redistributivos Actualización de los criterios Ninguna Pcia. reciba menos Admitir criterios de eficiencia Algunos premios y castigos. Incluir Nación Resguardar coparticipación municipal No acreditación directa Nación/municipio Mantener/Aumentar Gtía. Art. 7mo. Mantener obligaciones emergentes Agregar capítulo obligaciones de Nación

64 DESPEJAR EL ESTADO de INCERTIDUMBRE
Sistematizar los elemento y las propuestas Proyectar el Acta de Acuerdo Federal Sentar las bases redacción del nuevo régimen CUMPLIR CON LA CONSTITUCIÓN NACIONAL SANCIONAR UN NUEVO RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL